論我國現(xiàn)行憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范的完善
——基于我國現(xiàn)行憲法第十二條、第十三條的規(guī)范比較研究

何文杰

引 言

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第12 條[1]《中華人民共和國憲法》第12 條規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！?、第13 條[2]《中華人民共和國憲法》第13 條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！币?guī)定共同建構(gòu)起了我國的“二元財產(chǎn)權(quán)格局”[3]李芳：《析我國財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的二元性特征》，載《理論前沿》2009 年第17 期，第22 頁。。我國作為社會主義國家，堅持走中國特色社會主義道路，所以對待公共財產(chǎn)與私有財產(chǎn)的態(tài)度應(yīng)當有所區(qū)別。但這種區(qū)別是否是簡單地在根本法層面將社會主義公共財產(chǎn)定性為“神圣”且“不可侵犯”并加附之于私有財產(chǎn)之上強調(diào)絕對的保護，這是學(xué)界迄今仍在討論的一個熱點問題。在憲法層面開展對公私財產(chǎn)的規(guī)范比較研究是我國2004 年修憲之前常有的財產(chǎn)權(quán)研究思路，而在此后十六年中，盡管近年來興起的公共財產(chǎn)權(quán)理論拓寬了我國財產(chǎn)權(quán)研究視野，但卻始終未能就既存的兩種財產(chǎn)規(guī)范關(guān)系問題進行正面回應(yīng)。在疫情沖擊之下，中共中央、國務(wù)院2020 年5月18 日印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》強調(diào)要“進一步解放思想”“探索公有制的多種實現(xiàn)形式”，再次重申了十九屆四中全會所強調(diào)的兩個“毫不動搖”。[4]《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，載中國政府網(wǎng)2020 年5 月18 日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/18/content_5512696.htm，2020 年8 月27 日訪問。兩種財產(chǎn)的平等對待，或是時勢所趨。因此，本文以此為背景，在學(xué)界現(xiàn)有研究基礎(chǔ)之上，通過規(guī)范比較，明確其在當下的合理與不合理，并提出完善構(gòu)想，以期推動我國憲制財產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展。

一、我國現(xiàn)行憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范區(qū)別

第一，在規(guī)范層面上，憲法作為政治法，同時具有政治與法律屬性。雖然在法律層面，我國憲法對公共財產(chǎn)與合法的私有財產(chǎn)作出了同樣客觀保護的原則性規(guī)定，即明確國家要保護公私財產(chǎn)，但基于二者在我國政治層面的不同地位，“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”以更強烈主觀保護態(tài)度在客觀保護基礎(chǔ)之上凸顯了公共財產(chǎn)的神圣性，這區(qū)別于“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的原則性規(guī)定。因此，可以說公共財產(chǎn)神圣條款在主觀層面實現(xiàn)了對這種原則性規(guī)定的再原則化。不過，這種再原則化更多體現(xiàn)為一種憲法價值宣示，并不實質(zhì)性影響國家對兩種財產(chǎn)的客觀保護力度，這是當下法治建設(shè)的最基本要求。

同時，“不可”與“不受”存在著保護態(tài)度的差異?！安豢伞敝敝噶x務(wù)人主觀意識，意即義務(wù)人不僅不能實施侵犯公共財產(chǎn)的客觀行為，甚至更不能產(chǎn)生主觀侵犯意圖，著重強調(diào)國家之于公共財產(chǎn)的主觀保護態(tài)度。而“不受”則更多是指向義務(wù)人將其主觀侵犯意圖付諸實施的客觀侵犯行為，國家當然應(yīng)對此以堅決抵制。但在此表達模式下，憲法并未能對已產(chǎn)生主觀侵犯意圖而并未將其付諸行動的情形以否定性評價，因而“不受”更多體現(xiàn)的是國家對私有財產(chǎn)的客觀保護宣示。公共財產(chǎn)若能保持理想的完滿狀態(tài)，那么憲法無論作出何種規(guī)范表達都將不具有任何意義，畢竟法律在于調(diào)整可能出現(xiàn)的矛盾，倘若這種矛盾不可能出現(xiàn)，那自然也就無調(diào)整的必要。而公共財產(chǎn)也正是存在著可能被侵犯的現(xiàn)實方才使得該憲法規(guī)范可適用。因此，“不可”與“不受”的憲法表達使得國家主觀上對兩種財產(chǎn)的保護態(tài)度存在輕重之分。

此外，“國家保護社會主義公共財產(chǎn)”而非“國家‘依法’保護社會主義公共財產(chǎn)”，這區(qū)別于“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，我國憲法對公共財產(chǎn)更多是進行了結(jié)果上的合法推定，較之于私有財產(chǎn)而言，后者更為嚴苛。

最后，就私有財產(chǎn)而言，《憲法》第13 條在對其以“合法”限定的同時又附之以合法的限制、剝奪。而《憲法》第12 條卻建構(gòu)起了對公共財產(chǎn)多維度的義務(wù)保障模式：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”明確了公共財產(chǎn)的神圣地位；“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)”規(guī)定了對公共財產(chǎn)的國家義務(wù)；“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”則又強調(diào)社會層面對公共財產(chǎn)負有憲法義務(wù)；未基于公共財產(chǎn)對社會所負有的憲法義務(wù)而作出相應(yīng)的限制與剝奪。

第二，在體系安排上，私有財產(chǎn)權(quán)系作為一項公民基本權(quán)利?！肮藏敭a(chǎn)權(quán)是指政府基于其公共性特質(zhì)取得、用益和處分財產(chǎn)的權(quán)力?！盵5]劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學(xué)》2014 年第8 期，第135 頁。公私財產(chǎn)乃兩種不同財產(chǎn)權(quán)客體，后者并非公民的基本權(quán)利。而立憲者最終采取的卻是將私有財產(chǎn)條款置于“總綱”中公共財產(chǎn)規(guī)范條款之后而非置于“公民基本權(quán)利與義務(wù)”一章之中的制憲策略，[6]參見完珉：《論公民財產(chǎn)權(quán)的憲法保障——兼論我國憲法第十二、十三條》，載《山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2002 年第3 期，第104 頁。并且，在此后的修憲過程之中也仍保留了此種立憲安排。盡管八二憲法并未明確私有財產(chǎn)權(quán)概念，但此種體系安排卻模糊了兩種財產(chǎn)背后所指不同權(quán)屬的性質(zhì)區(qū)別。

第三，在法效力層面上，《憲法》第12 條明確了國家、社會、個人層面對公共財產(chǎn)的全方位義務(wù)，明確禁止對公共財產(chǎn)的侵犯，這是公民私有財產(chǎn)所不曾受到的關(guān)照。

二、公私財產(chǎn)的屬性界定及其聯(lián)系

在規(guī)范解釋層面，立憲者在《憲法》第12 條第3 款規(guī)定社會消極尊重義務(wù)的同時，也附帶明確了義務(wù)之所指——“國家的和集體的財產(chǎn)”。基于規(guī)范的并列性，這同時也就對該條第1 款和第2 款中的“社會主義公共財產(chǎn)”作出了范圍界定。在制度解釋層面，社會主義公共財產(chǎn)是社會主義公有制的客體，依據(jù)《憲法》第6 條第1 款規(guī)定[7]《中華人民共和國憲法》第6 條第1 款規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”，全民所有制和勞動群眾集體所有制對應(yīng)的就是社會主義公共財產(chǎn)。因此，無論從規(guī)范解釋還是從制度解釋層面而言，社會主義公共財產(chǎn)最終都共同指向了國家和集體的所有財產(chǎn)。而私有財產(chǎn)則指私人所有的財產(chǎn)。最終，這又直接指向我國以所有權(quán)歸屬界分公私財產(chǎn)屬性之傳統(tǒng)主流標準。

但是，有學(xué)者在對我國政府主導(dǎo)下的公共財產(chǎn)管理體制研究中認為可將公共財產(chǎn)劃分為“國家所有、集體所有和私人所有”的公共財產(chǎn)。[8]參見王海洋：《深化公共財產(chǎn)法律治理制度改革》，載《中國社會科學(xué)報》2019 年1 月9 日，第5 版。然而，“私人所有財產(chǎn)亦可謂之公共財產(chǎn)”的觀點乃建立在對財產(chǎn)的用途而非歸屬劃分之上，因而這就涉及到了傳統(tǒng)所有權(quán)視野下對公共財產(chǎn)的界定究竟合理與否的問題。當下，如果將傳統(tǒng)所有權(quán)認識與公共財產(chǎn)性質(zhì)予以分離，至少將在三個維度上存在與《憲法》的價值抵觸：一是與我國憲法現(xiàn)行框架下的國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)、私人財產(chǎn)三重劃分模式產(chǎn)生沖突，畢竟公私財產(chǎn)存在嚴格的憲法界限。二是從利益規(guī)律出發(fā)，很難保證這類私有財產(chǎn)穩(wěn)定的公共價值體現(xiàn)，最終反而可能褻瀆公共財產(chǎn)的“神圣”性。三是在承認用途劃分基礎(chǔ)之上，公共財產(chǎn)往往與公共財產(chǎn)權(quán)力相對，而憲法作為限權(quán)法，這類私有財產(chǎn)權(quán)利能成為權(quán)力嗎？盡管有學(xué)者通過實踐層面對宗教財產(chǎn)的公共財產(chǎn)屬性分析主張我國“以歸屬標準界定公共財產(chǎn)的做法”存在著“適用例外”，[9]參見張建文：《論公共財產(chǎn)的界定標準——評寬明訴九江市城鄉(xiāng)建設(shè)局遺贈扶養(yǎng)協(xié)議糾紛案》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》2012 年第2 期，第115 頁。但在未有更好的能夠協(xié)調(diào)上述抵觸的劃分思路出現(xiàn)之前，我國目前以所有權(quán)歸屬為劃分公私財產(chǎn)屬性之標準的做法就仍然還是值得適用的。

就公私財產(chǎn)的屬性聯(lián)系而言，公共財產(chǎn)權(quán)研究對我國傳統(tǒng)“二元財產(chǎn)權(quán)格局”認識提供了新的視角。公共財產(chǎn)權(quán)強調(diào)傳統(tǒng)研究常忽略的對公共財產(chǎn)支配過程的監(jiān)督。[10]參見劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學(xué)》2014 年第8 期，第131頁。據(jù)此，在歸屬標準的主導(dǎo)下，根據(jù)公共財產(chǎn)取得路徑不同，可將公共財產(chǎn)的取得劃分為以下兩類：

1.基于憲法確認的原始取得。如《憲法》第9 條、第10 條規(guī)定的自然資源和土地所有權(quán)歸屬，這類自然財產(chǎn)的原始取得以公共信托理論為基礎(chǔ)?！懊绹鴮W(xué)者萊托斯(Laitos)將公共信托理論定義為，規(guī)定某些土地或自然資源必須為公共利益以信托的方式加以控制的普通法規(guī)則?！盵11]肖澤晟：《公共信托理論與公共財產(chǎn)權(quán)保護》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2007 年年會論文。而公共信托理論又是建立在“某些利益完全是因自然的慷概而給予人的特別恩賜”“某些資源具有特別的公共性，從而使它們不適合用作私人用途”的概念基礎(chǔ)之上的，[12]轉(zhuǎn)引自肖澤晟：《公共信托理論與公共財產(chǎn)權(quán)保護》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2007 年年會論文。因而它們應(yīng)當屬于全體人民。但由于其并不適合做私用，所以國家和集體只是基于預(yù)設(shè)的委托而享有對這類財產(chǎn)以正當管理的權(quán)利。因此，憲法只是對這類自然意義上的原始取得作出公共歸屬委托的確認。

2.基于憲法與一般法規(guī)定之下的繼受取得。這類財產(chǎn)取得存在明顯的產(chǎn)權(quán)演變過程，比如通過稅收、征收、罰款等途徑使私有財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共財產(chǎn)，甚至也可依是否存在對價支付為標準進而將其細化為“對私人財產(chǎn)征稅、處、國有化等非對價性給付,征收土地房屋、收費、發(fā)行公債等對價性給付”。[13]劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學(xué)》2014 年第8 期，第135 頁。

通過對公共財產(chǎn)的取得分類，可發(fā)現(xiàn)《憲法》第13 條第3 款作出的征收規(guī)定實質(zhì)上屬于憲法與一般法規(guī)定之下的繼受取得，兩種財產(chǎn)存在著明顯的產(chǎn)權(quán)演變過程。至于該款征用規(guī)定，雖然征用最終并未轉(zhuǎn)變財產(chǎn)所有權(quán)屬性，但究其征用用途及性質(zhì)而言，也可以說被征用財產(chǎn)暫時性擔(dān)任了公共財產(chǎn)角色，因而同樣存在一種暫時性的財產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變過程。因此，征收征用規(guī)定使得私有財產(chǎn)永久或暫時性地具有了公共財產(chǎn)屬性。這種基于公民私有財產(chǎn)權(quán)所負有社會義務(wù)而作出的合理權(quán)利限制、剝奪，實質(zhì)上搭建起了私有財產(chǎn)與公共財產(chǎn)的溝通轉(zhuǎn)化橋梁。因此，如果說《憲法》第12 條第3 款規(guī)定的是社會層面對公共財產(chǎn)所負有的顯性禁止性義務(wù)規(guī)定，那此處規(guī)定則是私有財產(chǎn)權(quán)基于公共利益需要對公共財產(chǎn)而承載的隱性權(quán)利負擔(dān)。最終，均指向公共財產(chǎn)保護。

因此，我國憲法上二元財產(chǎn)規(guī)范體系在形式上呈現(xiàn)出“保護私有財產(chǎn)→規(guī)制私有財產(chǎn)→規(guī)制國家、社會、個人義務(wù)→公共財產(chǎn)保護”的單向度保護格局。

三、公私財產(chǎn)規(guī)范區(qū)別的合理性分析

（一）辯護理由

憲法總綱規(guī)定的乃應(yīng)是一個國家最基本的制度性、原則性內(nèi)容。社會主義公有制是我國基本經(jīng)濟制度基礎(chǔ)，而公共財產(chǎn)又是公有制的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而公共財產(chǎn)規(guī)范條款至少應(yīng)當與基本經(jīng)濟制度條款處之于同等的憲法體系地位。但值得注意的是，公共財產(chǎn)權(quán)與財政權(quán)為公共財產(chǎn)在不同狀態(tài)下的權(quán)力表現(xiàn)[14]參見劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學(xué)》2014 年第8 期，第136-137頁。，或者也可以理解為具體的國家權(quán)力衍生，因而又有必要在憲法體系上對此加以區(qū)別。因此，我國憲法將其置之于“總綱”而非“國家權(quán)力”一章之中也確具有規(guī)范體系上的合理性。

在規(guī)范內(nèi)容上，就“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”而言，學(xué)界莫衷一是。有學(xué)者主張將“神圣”這類宗教性詞匯的外延予以調(diào)整，認為“‘公共財產(chǎn)神圣不可侵犯’完全是簡單套用‘私有財產(chǎn)神圣不可侵犯’的失敗之作，所謂‘根本區(qū)別之說’也不過是自欺欺人”。[15]羅萬里：《社會主義財產(chǎn)神圣不可侵犯──修改兩種財產(chǎn)兩種規(guī)定的建議》，載《河北法學(xué)》1999 年第6期，第117 頁。因而主張社會主義財產(chǎn)神圣不可侵犯，而將私有財產(chǎn)納入“神圣”規(guī)范之內(nèi)似乎是多數(shù)學(xué)者的一致選擇。雖然“財產(chǎn)神圣原則首先是指憲法作為民主政治事實固定化的產(chǎn)物，是近代以來所有制尤其是私人所有制變革與確認的結(jié)果”[16]程華：《論憲法之財產(chǎn)神圣原則》，載《河北法學(xué)》2003 年第2 期，第17 頁。，但實質(zhì)上，憲法作為政治法，就應(yīng)當突出它本身的政治性。強調(diào)“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”，正是對我國以公有制為主的基本經(jīng)濟制度回應(yīng)，雖是簡單套用，卻有無比價值。西方國家基于實踐中暴露出來的私有財產(chǎn)利己局限調(diào)整“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”條款，肯定公共財產(chǎn)之于社會發(fā)展的重要性，這實質(zhì)上即是對馬克思“私有財產(chǎn)權(quán)會導(dǎo)致人的異化”[17]參見李炳輝：《從財產(chǎn)的神圣性看憲法中的“神圣”修辭》，載《法學(xué)評論》2020 年第2 期，第49 頁。論斷的部分承認，然而我國也正基于此才做出這般“公共財產(chǎn)神圣”安排，如果再冠之以“社會主義財產(chǎn)神圣不可侵犯”之類的憲法表達，難免顯得明知故犯。我國“二元財產(chǎn)權(quán)分立結(jié)構(gòu)”的存在要求“公共財產(chǎn)神圣”條款的存在，這既是對私有財產(chǎn)權(quán)存在使人異化可能的防范，又是對我國社會主義本質(zhì)的彰顯。雖然“這里用的‘神圣’這一詞含有私有財產(chǎn)地位低一等的嫌疑”[18]張翔：《中外憲法私有財產(chǎn)權(quán)保護比較研究》，載《科學(xué)社會主義》2011 年第2 期，第70 頁。，但這種再原則化的合理性是對社會主義公有制的根本肯定。政治的本質(zhì)是對社會利益關(guān)系進行全局性的協(xié)調(diào)與控制[19]參見劉德厚：《重視對“廣義政治”理論的研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1996 年第2 期，第58-59 頁。，而法治則基于良法善治理論要求這種協(xié)調(diào)與控制依良法得以實現(xiàn)。因此，在法治視野下，只要對其進行充分規(guī)制，稱之為“神圣”也并無不妥。

除此之外，也有學(xué)者主張將“不可侵犯”調(diào)整為“不能侵犯”，認為“在憲政國家中，只有不包括在憲法‘任何組織或者個人’范圍內(nèi)的組織或個人才有這個能力——只有外國入侵者或者國際組織”。[20]甘超英：《新中國憲法財產(chǎn)制度的歷史回顧》，載《中國法學(xué)》2010 年第4 期，第154 頁。實質(zhì)上，“不可侵犯”更具合理性。我國確實存在“在憲法范圍內(nèi)的個人或社會組織”侵犯公共財產(chǎn)之現(xiàn)實，因而“只有外國入侵者或者國際組織才有這個能力”的提法有待商榷。這種國家意志的表達也當然具有超國家屬性，否則我國憲法即在主觀上默許了“外國入侵者或國際組織”“可以”干擾我國財產(chǎn)權(quán)秩序，《憲法》第12 條第1 款、第2 款也就失去存在意義。同時，“不能”僅作為一種客觀保護宣示，而“不可”在超國家層面表達了我國對該類行為的主觀抵制，其態(tài)度更為明確與堅決。況且，即使在憲政國家范圍內(nèi)，各國憲法作為國家根本法也當然應(yīng)當對“尊重他國財產(chǎn)秩序”——這種普遍性國際法義務(wù)以明確。不能說其擁有這種侵犯能力就“可以”干涉我國財產(chǎn)秩序，剝奪我國作出此種憲法表達的獨立國家之自由。正如“不可”與“不受”之區(qū)別一般，這種規(guī)范用語表達并不會實質(zhì)影響國家對公私財產(chǎn)的客觀保護力度，反而是在憲法層面對我國基本經(jīng)濟制度進行了完整意義上的國內(nèi)外詮釋。因此，在上述價值權(quán)衡之下，發(fā)現(xiàn)也并不宜用“不能”之類的弱表達。

但是，大多數(shù)觀點往往詬病公共財產(chǎn)之于私有財產(chǎn)的“神圣”，認為這會導(dǎo)致兩種財產(chǎn)地位的實質(zhì)不平等，因而主張對其加以調(diào)整。就我國政治現(xiàn)實而言，這或可是一種不當?shù)闹贫刃曰乇埽骸肮藏敭a(chǎn)神圣”條款存在私有財產(chǎn)地位低一等的嫌疑也并不意味著事實上就使得私有財產(chǎn)在法律上位低一等，畢竟我國“以公有制為主”的基本經(jīng)濟制度并不意味著兩種財產(chǎn)法律地位的主次之分，前者是在量上作出的要求，而后者卻是在質(zhì)上產(chǎn)生了異化。這種不當認識將使得社會主義建設(shè)寸步難行。因此，需要有觀點能立足于我國制度現(xiàn)實并對其加以正視，主張其合理所在，同時又在既有規(guī)定之上認識到公共財產(chǎn)之于國家權(quán)力的“神圣”，強調(diào)國家對公共財產(chǎn)權(quán)行使的正當性規(guī)制，保證兩種財產(chǎn)的平等對待。

（二）批評理由

1.對私有財產(chǎn)以不必要的政治和法律屬性限制

對于公民私有財產(chǎn)之保護，我國憲法采取的是“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的規(guī)范表達。公民與國家相對，它以國籍的存在為前提，非中國國籍的居民不能稱之為我國公民，對私有財產(chǎn)權(quán)主體進行政治性限定，這是憲法政治屬性的體現(xiàn)。但是，這并不意味著非我國國籍的居民財產(chǎn)不受保護：《憲法》第33 條第3 款規(guī)定“國家尊重保障人權(quán)”，財產(chǎn)權(quán)作為人權(quán)的基本物質(zhì)保障基礎(chǔ)，理應(yīng)受到憲法保護。由此來看，該表達存在一定的不周延。

同時，《憲法》第13 條還明確作出了對公民私有財產(chǎn)的法律性質(zhì)限定，強調(diào)公民“合法的”的私有財產(chǎn)不受侵犯。但從字面釋義而言，這是否意味著我國公民非法的私有財產(chǎn)不受法律的任何保護？這種“不合法”應(yīng)當怎么界定？如何進行正當干預(yù)？這均需得到進一步解釋回答。

首先，對私有財產(chǎn)合法與否的界限判定，作為判斷標準的“法”應(yīng)當是指合憲法的法律。

其次，就具體的合法性判斷而言，關(guān)鍵還是對私有財產(chǎn)本身合法與否的三段論推理。在憲制視野下，一般而言，國家需要有確實、充分的證據(jù)去證明財產(chǎn)本身合法與否方得干預(yù)私人產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，普通公民并沒有證明自身財產(chǎn)合法與否的憲法義務(wù)。因而存在著一種對公民現(xiàn)實占有財產(chǎn)狀態(tài)的合法推定到不合法證明的必然程序轉(zhuǎn)換過程，而這也正是國家權(quán)力行使的正當性來源，“國家‘依法’保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)”中的“依法”同時具有遵循實體法與程序法之義。因此，不能說我國憲法并未有如美國憲法般對公民私有財產(chǎn)權(quán)以正當程序保護之規(guī)定[21]美利堅合眾國憲法第十四條修正案第1 款第3 項規(guī)定：“不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)?！保荒苷f我國憲法未能將其中的程序保護價值明顯獨立出來。通過規(guī)范解釋，可見程序法定也是我國依法保護公民私有財產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。

最后，國家給非法財產(chǎn)以否定評價并非意味著對財產(chǎn)所有人不以任何補償?！皬呢敭a(chǎn)權(quán)保障的角度來看,違章建筑并不能被絕對地排除在憲法上財產(chǎn)權(quán)的范疇之外，其作為財產(chǎn)權(quán)之適格性雖然有所欠缺，但尚未完全喪失財產(chǎn)權(quán)之本質(zhì)屬性?！盵22]房紹坤、王洪平：《從財產(chǎn)權(quán)保障視角論我國的憲法財產(chǎn)權(quán)條款》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2011年第2 期，第109 頁。倘若這種建筑事實上已經(jīng)形成了一種公共利益，當然有必要使其存續(xù)，《中華人民共和國行政許可法》第69 條第3 款[23]《中華人民共和國行政許可法》第69 條第3 款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷?！币炎鞒鲱愃埔?guī)定。盡管，公法領(lǐng)域強調(diào)“法無授權(quán)即禁止”而非私法領(lǐng)域的“法無禁止即可為”，但最終二者均落腳于對私權(quán)利之尊重與保障。因而對確應(yīng)拆除的違章建筑而言，雖我國現(xiàn)行法律未作明確補償之規(guī)定，但這也并非意味著各地政府可違法拆除或不以任何補償?！斑`建確實違法,但違建原因各異,違建戶也同樣需要生存?！盵24]廖沁：《羅士圈成功拆遷帶給我們的啟示》，載《學(xué)習(xí)月刊》2010 年第1 期，第30 頁。機械式拆除來的將可能是羅士圈般“這邊拆違，那邊建房”[25]《羅士圈：這邊拆違 那邊建房》，載新浪網(wǎng)2005 年3 月24 日，http://news.sina.com.cn/s/2005-03-24/06495447444s.shtml，2020 年8 月27 日訪問。的矛盾現(xiàn)象，影響政府公信正如最高人民法院在“任進堂訴彭陽縣政府行政復(fù)議案”一案之再審裁定書中傳達的“對違法建筑拆除應(yīng)遵循正當手段及最小比例之精神”一般[26]參見中華人民共和國最高人民法院行政裁定書，（2018）最高法行申8656號。最高人民法院在該案中認為：“行政機關(guān)在對違法建設(shè)實施強制拆除的過程中，若違反法定程序及采取的手段、方式不適當，導(dǎo)致建筑材料及建筑內(nèi)的物品受到明顯不合理、過度毀損的，應(yīng)當根據(jù)建筑材料及建筑內(nèi)的物品的合理價值、違法強制拆除行為造成的合理損失等因素承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。”，我國對非法財產(chǎn)尤其是違章建筑的認識應(yīng)恪守比例原則的矯正價值，轉(zhuǎn)變因憲法上給私有財產(chǎn)以合法性限制而帶來的不當認識。

2.兩種財產(chǎn)限制、剝奪層不對等

公共財產(chǎn)原始取得基于公共信托理論注重國家對公共財產(chǎn)的正當管理使用與支配，而公共財產(chǎn)的繼受取得則基于公共財產(chǎn)權(quán)理論本身強調(diào)對公共財產(chǎn)取得、用益、支出全過程的監(jiān)督，兩者共通實質(zhì)即在于通過公共財產(chǎn)權(quán)行使的過程性規(guī)制實現(xiàn)對公共財產(chǎn)及公民財產(chǎn)權(quán)利的尊重與保障。我們不僅應(yīng)當從結(jié)果上高度重視公共財產(chǎn)之于我國社會主義建設(shè)的重要性，而且更要在過程上知曉究竟怎樣的公共財產(chǎn)取得、支配方得以彰顯公共財產(chǎn)之“神圣”?！盁o論是民法上的財產(chǎn)權(quán)保護，還是憲法上的財產(chǎn)權(quán)保護，多為一種面向結(jié)果的狀態(tài)，即財產(chǎn)權(quán)如何排他支配或者應(yīng)享有何種財產(chǎn)性權(quán)利的保護?！盵27]劉劍文、王樺宇：《公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國社會科學(xué)》2014 年第8 期，第130 頁。而“社會主義公共財產(chǎn)”本身即是對公共財產(chǎn)在結(jié)果狀態(tài)上的合法表達，因而無須對其進行法律性質(zhì)限定。但是，如果對不當取得或不當支配公共財產(chǎn)之行為也予以保護，這反而將使公共財產(chǎn)喪失其所應(yīng)具有的“神圣”價值。

財產(chǎn)權(quán)限制與剝奪的聯(lián)系與區(qū)別，可以質(zhì)變與量變的辨證關(guān)系理解。限制是剝奪的基礎(chǔ)，如果一項財產(chǎn)權(quán)無限制必要，自然更無需論及剝奪。但即使有限制必要，也不必然導(dǎo)致對財產(chǎn)權(quán)的剝奪具體而論，限制以財產(chǎn)權(quán)利的享有及“合法的不完全失去”為前提，當公民財產(chǎn)權(quán)利遭受“合法的完全失去”，公民所享有的財產(chǎn)權(quán)利不復(fù)存在，對公民財產(chǎn)權(quán)限制亦將無從可言。雖然剝奪是對財產(chǎn)權(quán)利的一種深層次“限制”，但這種“限制”已達到了權(quán)利剝奪必要，因而稱其為權(quán)利限制也就并不合理，而財產(chǎn)權(quán)剝奪也正因此具有了獨立價值。德國憲法第14 條[28]《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第14條規(guī)定：“一、財產(chǎn)權(quán)及繼承權(quán)應(yīng)予保障，其內(nèi)容與限制由法律規(guī)定之。二、財產(chǎn)權(quán)負有社會義務(wù)。財產(chǎn)權(quán)之行使應(yīng)同時有益于公共福利。三、財產(chǎn)之征收，必須為公共福利始得為之。其執(zhí)行，必須依據(jù)法律始得為之，此項法律應(yīng)規(guī)定賠償之性質(zhì)范圍。賠償之決定應(yīng)公平衡量公共利益與關(guān)系人之利益。賠償范圍如有爭執(zhí)，得向普通法院提起訴訟?！贝_立起了對財產(chǎn)權(quán)的保障-限制-剝奪模式。而基于《憲法》第12 條對公共財產(chǎn)的過程性規(guī)制之空白，我國憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范存在著明顯不對等的財產(chǎn)限制與剝奪設(shè)計?！稇椃ā返?3 條規(guī)定的征收征用條款在形式上確立起了對私有財產(chǎn)權(quán)的保障-限制、剝奪模式?；诠怖嫘枰瑖铱蓪λ接胸敭a(chǎn)進行剝奪。征收意為永久性剝奪，而征用既是對使用權(quán)的暫時性剝奪，又是對所有權(quán)的暫時性限制，但這種權(quán)利限制已趨近于對所有權(quán)剝奪之邊界，甚至存在“形式征用→實質(zhì)征收”的轉(zhuǎn)化可能。我國現(xiàn)行憲法存在著財產(chǎn)權(quán)限制層與剝奪層的混同，模糊了二者應(yīng)有的界定標準及層次之分，這種法預(yù)測性、合理性瑕疵使得公民私有財產(chǎn)權(quán)面臨著一種潛在不確定的權(quán)利規(guī)制風(fēng)險，最終帶來的可能將是對公民基本權(quán)利不恰當限制或剝奪等有違比例原則的現(xiàn)象。既然“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”表達了我國對公共財產(chǎn)以堅決保護的憲法意志，而就不當取得、支配公共財產(chǎn)之情形而言，如果不對其加以相應(yīng)的限制和剝奪，這反倒成了對公共財產(chǎn)的“侵犯”。

就財產(chǎn)限制而言，“‘財產(chǎn)權(quán)限制’結(jié)構(gòu)層的缺失，并不說明財產(chǎn)權(quán)在我國憲法上是一種不受限制的基本權(quán)利，而只能說明面對實踐中廣泛存在的財產(chǎn)權(quán)不當限制，我國人民尚缺乏完善的借以對抗國家侵犯的財產(chǎn)權(quán)保障機制”。[29]房紹坤、王洪平：《從財產(chǎn)權(quán)保障視角論我國的憲法財產(chǎn)權(quán)條款》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2011年第2 期，第106 頁。我國財產(chǎn)權(quán)限制層事實上存在著，征用條款就是鮮明之例。如果對公民財產(chǎn)權(quán)限制存在著輕重程度之分，那我國當下對公民財產(chǎn)權(quán)利限制實質(zhì)上是一種重度限制。同時，基于《憲法》第13 條第3 款作出的“征收征用”一體化規(guī)定，這種“重度限制層”并不具有獨立性，其更多依附于我國憲法上財產(chǎn)“征收”條款，甚至二者在一定程度上還具有了共同的財產(chǎn)權(quán)利剝奪性質(zhì)。我國財產(chǎn)權(quán)限制層存在“輕度限制層”之空白。同時，就限制層結(jié)構(gòu)而言，財產(chǎn)權(quán)限制層又尚不具有整體上的獨立性，其更多為財產(chǎn)權(quán)剝奪層所掩蓋。盡管公共財產(chǎn)存在本身便是為國家和社會服務(wù)，《憲法》第12 條卻并未對此直接明確，反而是傾向于將其隱性規(guī)定在“總綱”與“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”下的國家義務(wù)規(guī)范條款之中。比如“總綱”第14 條第4 款規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，第19 條第1 款規(guī)定“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)”，第21 條規(guī)定“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和體育事業(yè)”，第22 條規(guī)定“國家發(fā)展文化事業(yè)、開展文化活動、保護歷史文化遺產(chǎn)”等，“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”下第42 條第1 款規(guī)定“創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇”，第44 條規(guī)定“退休人員的生活受到國家和社會的保障”，第45 條規(guī)定的“特定群體物質(zhì)幫助請求權(quán)”，這一切國家義務(wù)的履行均需要以公共財產(chǎn)為物質(zhì)保障。我國二元財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對私有財產(chǎn)權(quán)所負有社會義務(wù)限制尚未獨立明確的同時又間接回避了對公共財產(chǎn)的直接社會義務(wù)限制，公共財產(chǎn)限制層的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)皆面臨整體性缺失之現(xiàn)實。而現(xiàn)行憲法上國家義務(wù)條款又很難窮盡公共財產(chǎn)所負有的社會義務(wù)，最終，公共財產(chǎn)權(quán)力的行使存在規(guī)制空白。這既礙于私有財產(chǎn)權(quán)發(fā)展，又影響了公共財產(chǎn)的“神圣”性彰顯。

就財產(chǎn)剝奪而言，《憲法》第13 條第3 款規(guī)定了對私有財產(chǎn)的征收征用。盡管基于公共利益需要，國家可對私有財產(chǎn)進行剝奪，但由于對私有財產(chǎn)進行剝奪的前提——“公共利益”的界定標準歷來就很難明確，加之補償程序的模糊，尤其是對“事先補償還是事后補償”“征用補償還是征收征用均補償”的憲法回避，使得該條款飽受爭議。而《憲法》第12 條第3 款卻并未架構(gòu)起對公共財產(chǎn)的任何剝奪性規(guī)定。事實上，也不可能要求當時的立憲者轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共財產(chǎn)認識，承認公共財產(chǎn)可剝奪性，這是由其合法的結(jié)果面向所決定的。然在此制憲理念指導(dǎo)下，缺乏對公共財產(chǎn)的過程性關(guān)注，最終導(dǎo)致了我國憲制層面公共財產(chǎn)權(quán)規(guī)制失范、現(xiàn)實層面的國有資產(chǎn)流失等問題。

3.超越憲法效力范圍的公共財產(chǎn)保護

“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”的規(guī)范表達，不僅要求國家權(quán)力機關(guān)及公職人員不得濫用權(quán)力侵犯公共財產(chǎn)，而且更要求任何個人和社會組織不得對此予以侵犯，因而該條文的落腳點實質(zhì)上存在著“將保障公共財產(chǎn)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給其它社會主體”[30]陳新：《財產(chǎn)權(quán)的憲法地位評析》，載《政法論壇》2004 年第3 期，第122 頁。之嫌。就憲法的精神而言，在強勢的國家權(quán)力面前，憲法規(guī)范并非旨在預(yù)設(shè)普通公民個人侵犯公共財產(chǎn)或者私有財產(chǎn)的可能。憲法作為調(diào)整國家權(quán)力與公民基本權(quán)利的關(guān)系法，核心在于限制國家權(quán)力并保證國家權(quán)力的有效行使以保障公民基本權(quán)利，而非強調(diào)普通公民個人對社會主義公共財產(chǎn)所負擔(dān)的基本憲法義務(wù)——這不屬于也不應(yīng)當屬于憲法的具體調(diào)整范圍。這應(yīng)當是屬于民法、行政法、刑法等具體部門實施法的范疇，甚至可以說“這條規(guī)定實質(zhì)上是刑法意義上的”[31]轉(zhuǎn)引自甘超英：《新中國憲法財產(chǎn)制度的歷史回顧》，載《中國法學(xué)》2010 年第4 期，第154 頁。。因而該款對社會主義公共財產(chǎn)的憲法保護實質(zhì)上也就超越了憲法本身的范疇。如果憲法超越其本身應(yīng)當規(guī)制的外延對其一般法領(lǐng)域也予以干涉，這不僅將有礙一般法自身的獨立價值體現(xiàn)，而且也將從源頭上將憲法本身所具有的神圣地位拉低，最終，混淆各自作為法本身所應(yīng)具有的特殊價值。

4.不當?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)利體系安排

在規(guī)范體系上，財產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)、自由權(quán)相并行構(gòu)成了人之所以為人的三項基本人權(quán)。在我國憲法之中，雖然財產(chǎn)權(quán)為我國公民的一項基本憲法權(quán)利，但自八二憲法以來，該條款就一直被置之于“總綱”居于公共財產(chǎn)規(guī)范之后的位置。兩種財產(chǎn)背后所指之權(quán)屬特性未能在憲法體系上得到明確區(qū)分。私有財產(chǎn)權(quán)基于其基本權(quán)利屬性，并非如公共財產(chǎn)一般為適宜在憲法“總綱”中以具體規(guī)定之內(nèi)容，私有財產(chǎn)權(quán)的憲法體系安排更多是依附于公共財產(chǎn)規(guī)范而存在，因而財產(chǎn)權(quán)事實上成為一項獨立于既有基本權(quán)利體系之外而又在實質(zhì)內(nèi)容層面具有公民基本權(quán)利屬性的憲法權(quán)利，缺乏應(yīng)有的實現(xiàn)公民財產(chǎn)權(quán)之保障的憲法體系路徑，實不符名。我國憲法發(fā)展環(huán)境在當時尚不充裕，立憲者出于政治需要考量作出此種安排具有合理性。但就當下而論，我國已在“依法治國”基礎(chǔ)上進一步提出“依憲治國”，中國特色社會主義法律體系也早已于2010 年形成[32]《吳邦國：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成》，載中國政府網(wǎng)2011 年3 月10 日，http://www.gov.cn/20 11lh/content_1822064.htm，2020 年8 月27 日訪問。，社會主義法治建設(shè)不斷深入發(fā)展，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“依憲治國”“保證憲法實施”，我國迎來空前良好的法治建設(shè)環(huán)境。既有傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)利體系有實無名的安排不僅與我國應(yīng)有的制憲技術(shù)相沖突，而且也給理論界的財產(chǎn)權(quán)研究帶來困擾。甚至，這種有實無名的安排在傳統(tǒng)觀念影響下，還導(dǎo)致了實踐中“重公共財產(chǎn)、輕私有財產(chǎn)”的認識誤解，阻礙我國當下的財產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展，而我國歷次通過修憲轉(zhuǎn)變對私有財產(chǎn)態(tài)度之做法也恰旨在矯正此種偏駁認識。雖然，比起公民財產(chǎn)權(quán)的有名無實，這種有實無名的憲法權(quán)利體系安排更具有權(quán)利保障價值，但這難免給人以本末倒置之感。盡管可通過對《憲法》“國家尊重保障人權(quán)”的憲法解釋將公民財產(chǎn)權(quán)保障涵攝在“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章之中，但這仍不足以彌補我國公民財產(chǎn)權(quán)在憲法基本權(quán)利體系上的框架空白。如果連保障公民私有財產(chǎn)權(quán)正常發(fā)展的形式化軌道都尚未能有效確立，那又怎能期待它有著實質(zhì)意義上的發(fā)展？因此，在黨高度重視依憲治國的當下，這種仍將公民財產(chǎn)權(quán)置之于《憲法》“總綱”之中的基本權(quán)利體系安排，實在難合適宜，我國憲法確有必要對此作出應(yīng)有的時代回應(yīng)。

四、調(diào)整我國現(xiàn)行憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范的必要

“經(jīng)國序民，正其制度?！盵33]《前漢紀·孝武皇帝紀一》。自1982 年以來，我國憲法對于私有財產(chǎn)及非公有制經(jīng)濟的保護態(tài)度經(jīng)歷了數(shù)次轉(zhuǎn)變，但是卻一直未能夠?qū)Α稇椃ā返?2 條進行全面的審視，以至于該條成為了經(jīng)歷我國五次憲法修正而不動的經(jīng)典條款。“然而，第12 條從未進行過修改，這并不說明我們在經(jīng)濟制度上堅持什么?！盵34]甘超英：《新中國憲法財產(chǎn)制度的歷史回顧》，載《中國法學(xué)》2010 年第4 期，第154 頁。1999 年憲法修正案在根本法層面明確了中國特色社會主義道路，2002 年黨的十六大提出的“兩個毫不動搖”又進一步改善了我國對待公有制經(jīng)濟與私有制經(jīng)濟的態(tài)度，盡管2004年憲法修正案未能將“兩個毫不動搖”寫入憲法，可該修正案首次在憲法規(guī)范中明確了對公民的私有財產(chǎn)權(quán)保障。但是，自2004 年到2020 年，這十六年恰好又是我國發(fā)生翻天地覆變化的關(guān)鍵階段，社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)不斷深入發(fā)展，然而我國卻長時間未就這兩種財產(chǎn)關(guān)系在我國憲法公私財產(chǎn)規(guī)范上做進一步完善。2019 年十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次明確了“要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”。[35]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載新華網(wǎng)2019 年11 月6 日，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2019-11/06/c_138532143.htm，2020 年8 月27日訪問。2020 年5 月18 日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確指出，“必須進一步解放思想，堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經(jīng)濟體制關(guān)鍵性基礎(chǔ)性重大改革上突破創(chuàng)新”，并重申了“兩個毫不動搖”。[36]《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，載中國政府網(wǎng)2020 年5 月18 日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/18/content_5512696.htm，2020 年8 月27 日訪問。對公有制經(jīng)濟而言，既強調(diào)發(fā)展，又強調(diào)“鞏固性”發(fā)展，即公有制經(jīng)濟要在保證已有可觀實力基礎(chǔ)之上進一步發(fā)展。對非公有制經(jīng)濟而言，強調(diào)“鼓勵、支持、引導(dǎo)”而非“鞏固”，原因之一即在于我國非公有制經(jīng)濟發(fā)展階段尚不成熟，相對于公有制經(jīng)濟更為薄弱，不宜用“鞏固”之類的表達，反而適宜照顧我國現(xiàn)實，鼓勵、支持、引導(dǎo)其發(fā)展?？v然兩種所有制經(jīng)濟存在量上的區(qū)別，但其中所蘊含的共同發(fā)展理念是一致的。為保證這種共同發(fā)展的質(zhì)量，“毫不動搖”旗幟鮮明表達了國家對兩種所有制經(jīng)濟發(fā)展予以一視同仁的態(tài)度，而這首先是得在觀念層面上做到兩種所有制經(jīng)濟在發(fā)展過程中的平等對待。當然，這種量上的區(qū)別不僅是對我國“以公有制為主，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”基本經(jīng)濟制度的回應(yīng)與詮釋，更是中國特色社會主義建設(shè)區(qū)別于西方資本主義的關(guān)鍵，而兩種所有制經(jīng)濟在發(fā)展過程中的平等化對待則是我國市場經(jīng)濟建設(shè)的根本要義?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第206 條第3 款明確“國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”。既然國家保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，公私財產(chǎn)又分別作為兩種所有制經(jīng)濟客體，那么兩種財產(chǎn)的法律地位及其相互關(guān)系亦需相應(yīng)作進一步明確。兩種財產(chǎn)的平等對待，是時勢所趨，現(xiàn)行憲法或?qū)⒃俅渭缲撊?004 年憲法修正案一般的時代重任。

“我們歷盡‘無產(chǎn)’之貧窮后，方知‘貧窮不是社會主義’?！盵37]轉(zhuǎn)引自完珉：《論公民財產(chǎn)權(quán)的憲法保障——兼論我國憲法第十二、十三條》，載《山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2002 年第3 期，第104 頁。從我國建國至改革開放這一長期的社會經(jīng)濟制度建設(shè)經(jīng)驗來看，共產(chǎn)主義的實現(xiàn)乃建立在一定社會經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，而我國處于社會主義初級階段，社會財富尚且不充足，這種生搬硬套的機械化實踐往往將更加制約我國經(jīng)濟發(fā)展，改革開放以來取得的經(jīng)濟建設(shè)成果也正是證明了這一點。既然十九屆四中全會再次明確了當下我國處于社會主義初級階段，那我國就不能超越社會發(fā)展階段，在共產(chǎn)主義社會的視角下空談當下初級社會主義的建造，反而是得強調(diào)私有財產(chǎn)與公共財產(chǎn)的平等對待，而這則是當下“進一步解放思想”的關(guān)鍵。但同時，得看到單方面強調(diào)私有財產(chǎn)保護的局限，在憲法層面明確對其加以社會義務(wù)限制及正當合理剝奪之規(guī)定，保證私有財產(chǎn)社會化價值的實現(xiàn)。[38]參見S.塞耶斯、劉鈺森、孟高峰：《私有財產(chǎn)和共產(chǎn)主義》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2015 年第4 期，第69 頁。

我們正在從事的中國特色社會主義的市場經(jīng)濟建設(shè)是一項全新的事業(yè)，一方面，公有財產(chǎn)和各種非公有財產(chǎn)在市場面前“平等競爭”，在法律面前“平等保護”；另一方面，為了維護社會主義公有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)，又要確保公有財產(chǎn)保值增值。[39]李芳：《析我國財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的二元性特征》，載《理論前沿》2009 年第17 期，第23 頁。

因此，不得不對《憲法》第12 條、第13 條進行調(diào)整，深層次剖析和完善其中應(yīng)有的規(guī)范技術(shù)、規(guī)范理念及規(guī)范目的價值，實現(xiàn)我國憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范的科學(xué)增值。

五、對我國現(xiàn)行憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范的完善構(gòu)想

我國憲法學(xué)者此前多期望畢其功于一役，試圖將公私財產(chǎn)之保護在同一規(guī)范中得統(tǒng)一實現(xiàn)，或者強調(diào)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”，實在難適宜我國現(xiàn)實，這在上文已有論述。而我國《民法典》第259 條[40]《中華人民共和國民法典》第259 條規(guī)定：“履行國有財產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當依法加強對國有財產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進國有財產(chǎn)的保值增值，防止國有財產(chǎn)損失；濫用職權(quán)，玩忽職守，造成國有財產(chǎn)損失的，應(yīng)當依法承擔(dān)法律責(zé)任。違反國有財產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等過程中，低價轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)保或者以其他方式造成國有財產(chǎn)損失的，應(yīng)當依法承擔(dān)法律責(zé)任?！币矊胸敭a(chǎn)的管理監(jiān)督權(quán)力作出了明確規(guī)制，雖然其間只是明確了公權(quán)力濫用的違法責(zé)任而非違憲責(zé)任，但從法性質(zhì)而言也不能要求《民法典》對違憲責(zé)任作出規(guī)定。不管怎樣，這都反映出了學(xué)界與實務(wù)界對我國憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范予以再行修改完善的一致呼聲。實際上，在堅持“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”政治原則之上，對我國當下的二元財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分別予以法治化規(guī)范，亦不失為一種完善進路。如此這般，既推動了我國財產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展，又預(yù)防了眾人皆憂的“西化”可能，更是充分體現(xiàn)了我國應(yīng)有的道路自信、理論自信與制度自信。為此，主要有以下五個方面要求：

（一）取消對公民私有財產(chǎn)的“合法性”限制

既然不論公民私有財產(chǎn)合法與否，國家都要依法對其保護，那么對公民私有財產(chǎn)的“合法性”限制實無必要，這正是《憲法》第13 條第2 款“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”替代意義之所在。這種實體宣示看似明確了私有財產(chǎn)保護范圍，但反而卻因為此種工具性表達使得“國家‘依法’保護公民私有財產(chǎn)權(quán)”中僅存的程序之義無法彰顯。這種手段與目的間的緊張關(guān)系，也正是我國傳統(tǒng)“重實體、輕程序”的正義觀體現(xiàn)。如此安排，反倒還可能形成公民非法財產(chǎn)不受法定程序保護的不當認識，私有財產(chǎn)權(quán)極易遭受二次損害。最終，反而南轅北轍，掛一漏萬。當然，伴隨著這種理想架空的還有我國應(yīng)有的制憲技術(shù)。因此，有必要刪除《憲法》第13 條第1 款“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”之規(guī)定，推動我國憲法上私有財產(chǎn)權(quán)保障的減負前行。

同時，基于“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用”中“依照法律規(guī)定”這般憲法表達所預(yù)設(shè)的獨立程序價值，我國不必如同美國一般在憲法條文之中明確正當程序條款。反而是可以照顧現(xiàn)實，利用我國的憲法解釋技術(shù)，充分發(fā)揮《憲法》第67 條賦予全國人民代表大會常務(wù)委員會的憲法解釋權(quán)對此中應(yīng)有的程序法定之義以明確解釋，筑牢我國憲法對公民財產(chǎn)權(quán)的程序保護屏障。當然，也需結(jié)合《憲法》第33 條第3 款“國家尊重和保障人權(quán)”之規(guī)定對私有財產(chǎn)權(quán)的政治屬性限制以憲法解釋，明確人權(quán)條款對非我國公民的財產(chǎn)權(quán)保護仍可適用，彰顯我國憲法所應(yīng)具有的普遍性、靈活性、包容性。

此外，理性對待非法財產(chǎn)，尤其是違章建筑，需綜合考慮違章建筑的構(gòu)建成因、相對人主觀建造意識、建造意圖及現(xiàn)實可享有的建造利益、違章建筑拆除將給相對人帶來的生活影響及可期待利益損失等因素，恪守比例原則之適用，適當借鑒《德國建設(shè)法典》第95 條第3 款規(guī)定[41]《德國建設(shè)法典》第95 條第3 款規(guī)定：“對于基于公共法令規(guī)定,不用支付補償隨時得被拆除之建筑設(shè)施,對此只得基于公平原因之考慮而給予補償?！?，給違法建筑事實占有人予以公平考慮之補償，為我國當下的征收拆遷制度注入更多的人性關(guān)照，提升政府公信。最終，助力矯正既有對非法財產(chǎn)的不當認識。因此，這也應(yīng)當成為“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”的憲法解釋之義。

（二）強調(diào)對公共財產(chǎn)的過程性規(guī)制

實際上，在公共財產(chǎn)前面加上“合法的”限制，強調(diào)對公共財產(chǎn)的過程性控制要遠比限定私有財產(chǎn)的合法性更加具有財產(chǎn)權(quán)利保障價值與制度操作空間，對公共財產(chǎn)以過程規(guī)制的同時也對應(yīng)強化了公民財產(chǎn)權(quán)的源頭化保障，真正以法治思維實現(xiàn)了黨和國家在社會主義財產(chǎn)領(lǐng)域的正本清源。

因此，這里可借鑒上文對《憲法》第13 條第1 款的分析，強調(diào)“國家依照法律規(guī)定保護社會主義公共財產(chǎn)”，公共財產(chǎn)取得與支配均應(yīng)依法受到規(guī)制。同時，亦需通過憲法解釋對“依照法律規(guī)定”中所預(yù)設(shè)的程序法定之義以明確解釋，為公共財產(chǎn)的合法性推定提供必須的法定程序保證。如此而為，就征收征用條款而言，既保證了對私有財產(chǎn)以限制與剝奪的正當性，又從結(jié)果上保證了公共財產(chǎn)本身的純粹性。

（三）平等化兩種財產(chǎn)限制、剝奪層

首先，在財產(chǎn)限制層面，完善私有財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)限制條款并使之獨立化，劃清對私有財產(chǎn)進行限制與剝奪的界限。同時，明確公共財產(chǎn)所肩負的社會義務(wù)，完善我國“二元財產(chǎn)限制層”，保證兩種財產(chǎn)各自所具有的社會價值實現(xiàn)。

其次，在財產(chǎn)剝奪層面，需從征收征用條款出發(fā)，基于公共財產(chǎn)與私有財產(chǎn)的繼受轉(zhuǎn)換關(guān)系，強調(diào)預(yù)先公平補償原則。國家在征收征用之際需進行比例衡量，如果因征收征用而獲得的公共利益并不優(yōu)于征收征用本身所付出的成本，那么公民財產(chǎn)權(quán)也因其已獲得事先公平補償而得以保障，而國家權(quán)力的不當行使也將因此而受到責(zé)任追究。因此，需將《憲法》第13 條第3 款調(diào)整為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，但必須預(yù)先給予公平補償。”這不僅正面回應(yīng)了此前基于該條款所引發(fā)的“究竟是征收需要補償還是征用需要補償”的規(guī)范解釋爭論，而且又在保障公民財產(chǎn)權(quán)的同時有效限制了國家權(quán)力濫用。但是，這需要配套對如何預(yù)先補償、何時補償、何謂公平補償?shù)葍?nèi)容予以具體解釋，給各部門法提供相應(yīng)的落實指導(dǎo)。

再次，在完善征收征用預(yù)先補償條款的同時還得強調(diào)對公共財產(chǎn)取得、支配過程的正當性限制。既然私有財產(chǎn)因公共利益需要而可以被剝奪，那么公共財產(chǎn)非出于公共利益需要也不得被肆意取得、支配。因此，在憲法規(guī)范層面可將第12 條第3 款規(guī)定“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”調(diào)整為“禁止任何不當取得、支配國家財產(chǎn)與集體財產(chǎn)的行為”。

最后，需注重違法責(zé)任與違憲責(zé)任追究。對于不當取得的不應(yīng)當包括于公共財產(chǎn)之內(nèi)的組成部分要堅決予以剔除。并且，就非法取得之部分而言，即“公法上的不當?shù)美盵42]汪厚冬：《公法上不當?shù)美芯俊罚d《北方法學(xué)》2012 年第2 期，第44-56 頁。，應(yīng)當依法返還權(quán)利人并予以賠償。同時，明確憲法和法律責(zé)任追究，從責(zé)任層面倒逼兩種財產(chǎn)限制、剝奪層的平衡，為我國二元財產(chǎn)限制、剝奪層的完善保駕護航。雖然這并不需要在憲法規(guī)范中以具體明確，但這應(yīng)當成為憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范適用解釋的內(nèi)容。

（四）合理定位憲法效力范圍

為保證憲法及各部門法的獨立價值體現(xiàn)，不僅要強調(diào)“禁止任何不當取得、支配國家財產(chǎn)與集體財產(chǎn)的行為”，而且更有必要明確限權(quán)對象。既然國家應(yīng)當行使公共財產(chǎn)權(quán)對基于憲法確認而原始取得之公共財產(chǎn)進行正當受托管理[43]參見肖澤晟：《公共信托理論與公共財產(chǎn)權(quán)保護》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2007 年年會論文。肖澤晟教授認為：“國家不能如同私有財產(chǎn)所有者般隨意處置這類資源的用途，反而是應(yīng)履行其受托人義務(wù)遵循這類資源的公共信托用途而進行管理。同時，作為受益人的公眾有權(quán)基于該資源本來的公共信托用途對其加以使用，并在政府不履行信托義務(wù)之時，有權(quán)向法院起訴，強制政府履行義務(wù)?！倍@里的“這類資源”即指基于憲法確認而原始取得的公共財產(chǎn)。既然國家作為受托人基于公共信托理論取得了憲法對這類財產(chǎn)的公共歸屬委托，而公共財產(chǎn)又作為公共財產(chǎn)權(quán)客體，那國家當然得行使公共財產(chǎn)權(quán)對此加以正當管理而實現(xiàn)其應(yīng)有的社會價值。否則，公眾作為受益人有權(quán)對公共財產(chǎn)權(quán)的不當行使進行司法監(jiān)督，其訴權(quán)亦受保護。同時，即使國家取得了憲法對這類財產(chǎn)的公共歸屬委托，但這也并不能排斥公眾所享有的合理利用權(quán)利，這是區(qū)別于基于憲法與一般法而繼受取得之公共財產(chǎn)的關(guān)鍵所在。因此，在這樣的語境之下，公共財產(chǎn)權(quán)具有了更為原始的義務(wù)性色彩。，因而可援引公共財產(chǎn)權(quán)入憲，明確“禁止任何不當取得、支配國家財產(chǎn)與集體財產(chǎn)的公共財產(chǎn)權(quán)力行為”，合理界分憲法與一般法的實施范疇，將“其他組織和個人侵犯公共財產(chǎn)的可能”交之于其它部門法以規(guī)制，構(gòu)建起一套科學(xué)有效、上下一體、邏輯嚴密的公共財產(chǎn)規(guī)范體系。但該款未對“其他組織和個人侵犯公共財產(chǎn)的可能”加以規(guī)制，反而卻交之于各部門法規(guī)制，這是否會導(dǎo)致各部門法違憲？實質(zhì)上，雖不能通過對“國家依照法律規(guī)定保護社會主義公共財產(chǎn)”的憲法解釋論證各部門法對此加以規(guī)制的合憲，畢竟上文已明確該條款僅針對于公權(quán)力主體適用，但可通過對我國憲法上其它條款的解釋而進行合憲性論證。按不法行為違法輕重程度劃分，分別可將其劃為民事違法、行政違法與刑事違法，各違法行為的共通實質(zhì)即在于對我國既有社會經(jīng)濟秩序的打破?！稇椃ā返?5 條強調(diào)國家既實行社會主義市場經(jīng)濟又重視經(jīng)濟立法，明確“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序”的憲法態(tài)度，這也就實質(zhì)性作出了對此不法行為以民法規(guī)制的授權(quán)。如果觸及行政違法層面，雖然《憲法》第89 條、第107 條等對各級政府進行的綱領(lǐng)性授權(quán)并未具體明確其對此是否可為，但行政權(quán)之行使目的在于實現(xiàn)有序的社會管理，然而在既有社會經(jīng)濟秩序被打破之際，就當然應(yīng)對此以處罰并矯正，這是憲法賦之于行政權(quán)所應(yīng)有的公共職責(zé)。同理，如果該不法行為達到了刑事犯罪的危害程度，我國各刑事司法機關(guān)也當然有必要獨立行使《憲法》第128 條、第134 條、第140 條所分別賦予的審判權(quán)、檢察權(quán)和公安刑事執(zhí)法權(quán)給該行為應(yīng)有的刑事制裁。因此，這并不會導(dǎo)致各部門法違憲，這種“良性違憲”現(xiàn)象也不會發(fā)生。但是，囿于我國公共財產(chǎn)權(quán)研究還不是很成熟，我國尚須擴大對公共財產(chǎn)權(quán)研究的鼓勵與支持，尋求理論與實踐的合理契合。

（五）完善我國憲法基本權(quán)利體系

就我國憲法基本權(quán)利體系而言，應(yīng)以實質(zhì)意義上的財產(chǎn)權(quán)需要推動財產(chǎn)權(quán)在形式意義上的憲法體系完善，盡可能將《憲法》第13 條劃入“公民基本權(quán)利與義務(wù)”一章之中，破除我國憲法上既有的財產(chǎn)權(quán)利框架桎梏，使得私有財產(chǎn)權(quán)保障實符其名。這既完善了我國憲法基本權(quán)利體系框架及其內(nèi)容，從根本上矯正既有對公私財產(chǎn)關(guān)系的偏頗認識，又提升了我國憲法體系科學(xué)性，從源頭上保證科學(xué)立法。甚至，這將推動我國憲法學(xué)界新一輪財產(chǎn)權(quán)研究熱潮，加快實現(xiàn)我國財產(chǎn)權(quán)制度的正軌化發(fā)展。

結(jié) 論

我國憲法上公私財產(chǎn)規(guī)范的完善，除了需要配套以相應(yīng)的憲法解釋之外，還更應(yīng)作出相應(yīng)合時宜的憲法修改。因此，在今后的修憲安排之中，建議將現(xiàn)行《憲法》第12 條對于公共財產(chǎn)所作出的傳統(tǒng)規(guī)范表達調(diào)整為：

社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家依照法律規(guī)定保護社會主義的公共財產(chǎn)。

公共財產(chǎn)用于滿足公共利益。禁止任何不當取得、支配國家財產(chǎn)與集體財產(chǎn)的公共財產(chǎn)權(quán)力行為。

其次，去掉《憲法》第13 條第1 款，將第13 條調(diào)整為：

國家依照法律規(guī)定保護公民私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。

私有財產(chǎn)權(quán)負有社會義務(wù)，私有財產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)有利于公共利益。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，但必須預(yù)先給予公平補償。

同時，盡可能將《憲法》第13 條放置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章之中。

最終，克服抱殘守缺心理，創(chuàng)新我國公有制實現(xiàn)形式，實現(xiàn)由“保護私有財產(chǎn)→規(guī)制私有財產(chǎn)→規(guī)制國家、社會、個人義務(wù)→公共財產(chǎn)保護”（單向度保護）到“保護私有財產(chǎn)→規(guī)制私有財產(chǎn)→規(guī)制公共財產(chǎn)權(quán)行使→公共財產(chǎn)保護?私有財產(chǎn)權(quán)保護”（雙向度規(guī)制）的憲制財產(chǎn)權(quán)制度閉環(huán)，推動我國憲法完善和實施，促進新時代中國特色社會主義建設(shè)。