完善人工影響天氣安全管理法律制度的思考

李社宏，趙艷麗

(1.西安市氣象局，西安 710016；2.陜西省氣象局，西安 710014)

人工影響天氣是各級政府組織防災減災和生態(tài)文明建設的重要抓手，在防御和減輕氣象災害，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟建設、生態(tài)建設、社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。安全管理是人工影響天氣工作的生命線，事關人民生命財產(chǎn)安全，事關社會和諧穩(wěn)定。我國現(xiàn)行法律體系中人工影響天氣管理的主要依據(jù)是《中華人民共和國氣象法》《人工影響天氣管理條例》及相關配套法規(guī)規(guī)章，隨著災害性天氣頻繁發(fā)生及各種大型活動對特定天氣進行控制的需求增加，人工影響天氣活動越來越頻繁，而相關法律規(guī)定卻有所滯后[1-2]。雖然學界對人工影響天氣相關法律問題已有研究，但多側(cè)重于人工影響天氣行為的性質(zhì)、權屬關系、法律責任的完善等[3-4]，缺乏從人工影響天氣安全管理實踐需要出發(fā)，對法律制度的系統(tǒng)梳理和分析論證。本文從現(xiàn)有法律規(guī)定出發(fā)，分析存在的問題，提出對策性建議，以期為管理者完善人工影響天氣安全管理法律制度提供一些參考。

1 法律制度現(xiàn)狀

1.1 主要規(guī)定

2000年1月1日，《中華人民共和國氣象法》(以下簡稱《氣象法》)頒布施行，規(guī)定縣級以上人民政府應當加強對人工影響天氣工作的領導，并根據(jù)實際情況，有組織、有計劃地開展人工影響天氣工作。國務院氣象主管機構(gòu)應當加強對全國人工影響天氣工作的管理和指導。同時，規(guī)定了違反人工影響天氣作業(yè)有關規(guī)范所應承擔的法律責任。2002年，《人工影響天氣管理條例》(以下簡稱《人影條例》)出臺，從組織領導、作業(yè)單位和人員、作業(yè)裝備生產(chǎn)使用、實施作業(yè)、有關單位責任等方面進行了細化規(guī)定?！睹裼煤娇辗ā贰睹裼帽ㄆ饭芾項l例》等相關法律法規(guī)也從不同角度對人工影響天氣作業(yè)人員資格、空域申請、作業(yè)設施和器材管理、作業(yè)安全及相關事故責任等進行了規(guī)定。為了發(fā)展地方人工影響天氣事業(yè)，各地在貫徹落實《氣象法》《人影條例》的基礎上，紛紛出臺了地方性法規(guī)、規(guī)章。如《陜西省人工影響天氣管理辦法》《西安市人工影響天氣管理辦法》等。

1.2 主要制度內(nèi)容

人影作業(yè)安全包括環(huán)境、裝備、彈藥、人員、管理等多個環(huán)節(jié)[5]，對現(xiàn)行人工影響天氣法律法規(guī)進行梳理，人工影響天氣安全管理法律制度主要包含五個方面的內(nèi)容：一是人工影響天氣安全管理體制。主要是對各級人民政府、氣象主管機構(gòu)、有關部門的人工影響天氣工作職責進行定位。如《人影條例》中明確，人工影響天氣工作由縣級以上地方人民政府領導和協(xié)調(diào)。二是人工影響天氣作業(yè)主體資格制度。主要規(guī)定從事人工影響天氣作業(yè)的單位，在組織管理、作業(yè)裝備、作業(yè)點設施、作業(yè)技術規(guī)范、人員技術水平、作業(yè)安全管理等方面應當具備的條件。三是人工影響天氣作業(yè)人員管理制度。按照法律法規(guī)規(guī)定，在人工影響天氣作業(yè)活動中，無論是作業(yè)指揮人員，還是具體操作人員，都應當經(jīng)省級氣象主管機構(gòu)培訓、考核，方能履行職責，從事人工影響天氣工作。四是人工影響天氣作業(yè)設施和器材的管理制度。如人影作業(yè)裝備的采購、管理的具體要求、彈藥的儲存、運輸?shù)某绦蚝鸵?guī)范等。五是人工影響天氣作業(yè)規(guī)范制度。如規(guī)定實施人工影響天氣作業(yè)，必須在批準的空域和作業(yè)時限內(nèi)，嚴格按照國務院氣象主管機構(gòu)規(guī)定的作業(yè)規(guī)范和操作規(guī)程進行。實施人工影響天氣作業(yè)，應當提前公告，并通知當?shù)毓矙C關做好安全保衛(wèi)工作等等。

2 存在問題

2.1 人工影響安全管理體制不完善

根據(jù)《氣象法》，縣級以上人民政府承擔人工影響天氣工作的領導職責，地方氣象主管機構(gòu)在本級人民政府的領導和協(xié)調(diào)下，承擔人工影響天氣作業(yè)的管理、指導和組織實施職責，具備條件的人工影響天氣作業(yè)組織承擔具體作業(yè)職責。雖然《氣象法》對人工影響天氣僅有這一條原則性規(guī)定，但卻確定了人工影響天氣工作和作業(yè)的管理基調(diào)。從制度設計來看，政府領導人工影響天氣工作，氣象主管機構(gòu)負責管理、指導和組織實施人工影響天氣作業(yè)。但從制度執(zhí)行來看，有以下問題，一是除人工影響天氣作業(yè)以外的安全管理由誰來負責？如人工影響天氣裝備、彈藥的運輸、存儲。二是在個別基層地區(qū)，氣象主管機構(gòu)與作業(yè)主體難以區(qū)分，既是裁判員又是運動員，這種現(xiàn)狀難以滿足行政管理的要求，起不到有效監(jiān)督管理的效果，也為后續(xù)人工影響天氣作業(yè)安全責任的落實帶來了難題。雖然，地方立法中也有一些行之有效的規(guī)范，但畢竟適用范圍有限。且由于立法層級的限制，地方立法在《氣象法》《人影條例》的框架下，難有突破性的規(guī)定。

2.2 人工影響天氣安全管理職責不明確

人工影響天氣作業(yè)炮彈運輸、作業(yè)點建設、炮彈存儲、作業(yè)操作等方面均是高風險區(qū)域，安全管理工作涉及氣象、公安、安監(jiān)、消防等多個部門，《氣象法》對此未有涉及，《人影條例》對人影作業(yè)安全管理職責劃分和確認也沒有具體規(guī)定。雖然《國務院辦公廳關于進一步加強人工影響天氣工作的意見》中對各部門人影作業(yè)的安全管理有相應要求，中國氣象局《人工影響天氣安全管理規(guī)定》也規(guī)定了個別內(nèi)容，但缺乏強制力，與法律制度的執(zhí)行效果還有很大差距?！睹裼煤娇辗ā贰睹癖锲饭芾項l例》中的規(guī)定雖有涉及，但不夠全面，沒有形成安全監(jiān)管的閉環(huán)。就實踐來看，人工影響天氣安全管理職責不清、監(jiān)管合力尚未形成，監(jiān)管存在盲區(qū)和隱患。

2.3 人工影響天氣作業(yè)主體條件需要進一步明確

《人影條例》規(guī)定，從事人工影響天氣作業(yè)的單位，應當符合省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)規(guī)定的條件。由于開展人工影響天氣作業(yè)需要使用飛機、火箭發(fā)射裝置、高射炮等作業(yè)設備，涉及飛行安全和公民的生命、財產(chǎn)安全，《人影條例》明確作業(yè)單位具備一定的條件十分必要。但是在實際中，還存在以下問題：一是沒有統(tǒng)一的國家標準?！度擞皸l例》將作業(yè)單位的條件制定權賦予省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)，導致各省的要求千差萬別，不盡一致，難以實現(xiàn)全國的統(tǒng)一管理和調(diào)度。二是隨著國家“放管服”改革的推進，“人工影響天氣作業(yè)組織資質(zhì)”作為行政審批項目已被取消，雖然不再進行事前制約，但出于安全管理的需要，仍應當對其基本條件進行要求和規(guī)范，并進一步完善事中事后的監(jiān)管措施和手段。

2.4 人工影響天氣作業(yè)彈藥的運輸存儲制度可操作性不強

《人影條例》第十六條規(guī)定，運輸、存儲人工影響天氣作業(yè)使用的炮彈、火箭彈，應當遵守國家有關爆炸物品管理的法律、法規(guī)。這樣的援引規(guī)定，實踐中缺乏具體、明確的指引，實在難以操作?！度擞皸l例》還規(guī)定，實施人工影響天氣作業(yè)使用的炮彈、火箭彈，由軍隊、當?shù)厝嗣裎溲b部協(xié)助存儲。目前，一些人民武裝部沒有彈藥庫，軍隊也有“彈藥庫不得存儲軍隊彈藥以外的物品”的要求；因此，實際中已很難做到“軍隊、當?shù)厝嗣裎溲b部協(xié)助存儲”，這一規(guī)定已流于形式，作業(yè)彈藥安全已成為各級人影部門安全管理工作的重中之重[5]。

3 完善人工影響天氣安全管理法律制度的建議

3.1 理順人工影響天氣管理主體和作業(yè)主體之間的關系

按照理想的法律制度設計，人工影響天氣法律關系中，政府是領導機構(gòu)，氣象主管機構(gòu)負責監(jiān)督管理，作業(yè)單位(或事業(yè)或企業(yè))具體實施人工影響天氣作業(yè)；但是，由于人工影響天氣涉及重大安全問題，效益評估目前也缺乏十分科學成熟的方法，現(xiàn)階段不能也不會向社會開放。在這種情形下，應對《氣象法》中的“組織實施和指導”的法律內(nèi)涵進行界定，區(qū)分管理行為和作業(yè)行為，并分別加以規(guī)范。此外，氣象主管機構(gòu)還應當認真履行管理職責，加強對作業(yè)單位的監(jiān)督檢查。

3.2 對人工影響天氣作業(yè)主體和作業(yè)人員基本條件進行統(tǒng)一規(guī)范

為了避免各地人工影響天氣作業(yè)主體和作業(yè)人員條件不一帶來管理的不便，應由國務院氣象主管機構(gòu)明確從事人工影響天氣作業(yè)的單位和人員的必備條件，各省可結(jié)合實際進行補充和完善?？蓪⒅贫让鞔_為，從事人工影響天氣作業(yè)的單位，應當符合國務院氣象主管機構(gòu)規(guī)定的基本條件和省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)規(guī)定的其他條件，并依法接受當?shù)貧庀?、公安、應急管理等有關部門的監(jiān)督管理。人工影響天氣作業(yè)指揮人員和作業(yè)人員，應當符合國務院氣象主管機構(gòu)規(guī)定的基本條件，經(jīng)省級氣象主管機構(gòu)培訓、考核，方能從事人工影響天氣工作。

3.3 明確各級政府的人工影響天氣安全管理領導責任

政府對人工影響天氣工作的領導責任如何落實，必須進行分解、細化，加以明確。首先，應當明確政府在人工影響天氣工作中的主體地位。其次，應當建立健全相應的組織領導體系，負責協(xié)調(diào)人工影響天氣工作中的問題。同時，還應將人工影響天氣作業(yè)安全納入政府安全保障體系，并按照《突發(fā)事件應對法》的有關規(guī)定，建立人工影響天氣作業(yè)事故防范和突發(fā)事件應對機制。

3.4 細化落實有關部門的人工影響天氣安全管理職責

結(jié)合《民用爆炸品管理條例》《民兵武器裝備管理條例》相關規(guī)定，對各部門的安全管理職責進行全面梳理，落實人影全流程監(jiān)管責任。對空域、作業(yè)操作、炮彈儲存和運輸、過期彈藥處理等管理職責進行分別細化和要求，具體對應到各相關部門。建議可分環(huán)節(jié)明確規(guī)定，如工信部門應當負責人工影響天氣彈藥生產(chǎn)、銷售的安全監(jiān)督管理。公安機關應當負責人工影響天氣彈藥的公共安全管理和購買、運輸?shù)陌踩O(jiān)督管理，監(jiān)控彈藥流向。

3.5 完善人工影響天氣作業(yè)彈藥的運輸、存儲制度

對人工影響天氣作業(yè)彈藥運輸、存儲的規(guī)范，應當根據(jù)安全管理的需要，在《氣象法》或《人工影響天氣管理條例》中對人工影響天氣作業(yè)彈藥的運輸、存儲進行直接規(guī)定，不再采用援引條款的方式進行制度設計。如縣級以上人民政府應當建立人工影響天氣彈藥存儲庫。同時，對運輸和存儲的基本條件進行明確，統(tǒng)一標準，便于加強后續(xù)監(jiān)管。