水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度探討

徐 軍，葉镕蓉，何 敏

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

2017年8月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱“方案”)審議通過，圍繞生態(tài)環(huán)境修復(fù)展開的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也正式走入全面改革階段?！斗桨浮分忻鞔_規(guī)定，本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。其中，地表水與地下水屬于水生態(tài)環(huán)境范疇。水是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性因素[1]。我國(guó)現(xiàn)有法律，對(duì)污染水環(huán)境、損害水生態(tài)系統(tǒng)的行為，采取行政、刑事與民事等多重救濟(jì)途徑，其中由檢察院、環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟已然發(fā)揮了重要作用。而隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革，實(shí)踐中出現(xiàn)了以省、地市級(jí)政府作為權(quán)利主體提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，江蘇省政府訴安徽海德化工科技有限公司案(以下簡(jiǎn)稱“海德污染案”)[2]、重慶市政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案等[3]，均為企業(yè)向水體排污致嚴(yán)重生態(tài)損害的典型案例，也推動(dòng)了我國(guó)水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展，但由于水體自身具有特殊性，加之現(xiàn)有法律規(guī)范還不夠健全，水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在適用中仍存在許多難題，需要我們?nèi)z視我國(guó)現(xiàn)有的水生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度，發(fā)現(xiàn)并解決問題，保障水生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。畢竟，人類的文明仍受到生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)限，我們的經(jīng)濟(jì)財(cái)富可以用勞動(dòng)去獲取，但我們的生態(tài)福祉卻深深地根植于自然，對(duì)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)刻不容緩[4]。

1 我國(guó)水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現(xiàn)有規(guī)范

1.1 新《環(huán)境保護(hù)法》

作為環(huán)境保護(hù)的基本法律，2015年起實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》雖在第五十八條款中規(guī)定符合條件的社會(huì)組織可以就污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟，但其第六十四條款僅規(guī)定，污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并無直接關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定。

1.2 《水法》《水污染防治法》

2016年修正的《水法》與2017年修正的《水污染防治法》均為我國(guó)水污染防治和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心法律文件。前者側(cè)重水資源保護(hù)，后者側(cè)重水污染防治。對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定，兩者均為第七章，對(duì)污染企業(yè)的責(zé)任追究多采罰款等行政手段。其中，《水污染防治法》第九十六條款至第一百條款中規(guī)定的因水污染引起的損害賠償或賠償損失，是指因污染引起的對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)的損害，而非對(duì)水生態(tài)環(huán)境自身的損害。

1.3 《環(huán)境民事公益訴訟解釋》《環(huán)境侵權(quán)解釋》《若干規(guī)定》

現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律規(guī)范主要有：《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(簡(jiǎn)稱“環(huán)境民事公益訴訟解釋”)、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(簡(jiǎn)稱“環(huán)境侵權(quán)解釋”)以及《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(簡(jiǎn)稱“若干規(guī)定”)。上述司法解釋分別在第十八條、第十三條、第十一條規(guī)定侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)被污染、破壞的生態(tài)環(huán)境本身承擔(dān)包括賠償損失在內(nèi)的民事責(zé)任。其中，《若干規(guī)定》是我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的產(chǎn)物，文中明確指出，制定該解釋的目的是為了正確審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依法追究損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任者的賠償責(zé)任，結(jié)合《方案》可知，其適用于包括水生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。

2 水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的法律困境

2.1 缺乏專門修復(fù)指南，替代修復(fù)方式存疑

2016年6月原環(huán)保部頒發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》，是我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系的綱領(lǐng)性文件，對(duì)生態(tài)修復(fù)方案的制定作了相關(guān)規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，尤其缺乏對(duì)不同環(huán)境要素的考量。不同環(huán)境要素之間，不僅存在自然屬性的差異，在污染特征與修復(fù)技術(shù)等方面也均有不同。目前我國(guó)在土壤修復(fù)領(lǐng)域已經(jīng)制定了《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》等技術(shù)指南，切實(shí)指導(dǎo)土壤生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。然而，在水體修復(fù)領(lǐng)域還無相關(guān)技術(shù)指南，不利于水生態(tài)修復(fù)的認(rèn)定與落實(shí)[5]。

另外，在水生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，由于水體的開放性與污染物的多來源性，水體修復(fù)的工程十分復(fù)雜且周期長(zhǎng)，故裁判中往往判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，再由政府部門具體展開修復(fù)。但在被告無力承擔(dān)巨額修復(fù)費(fèi)用的情況下，實(shí)務(wù)中也出現(xiàn)了一些創(chuàng)新性替代修復(fù)方式。譬如，采取勞務(wù)代償、增殖放流等方式。對(duì)此，學(xué)界存在一定的爭(zhēng)議，雖然一定程度上能夠提高執(zhí)行效率，但其背后的法律根據(jù)不足，濫用可能會(huì)造成個(gè)案中法官裁量權(quán)過寬、裁判結(jié)果差距大等問題。

2.2 是否構(gòu)成水生態(tài)環(huán)境損害難以認(rèn)定

較之其他類型的生態(tài)環(huán)境損害，在水生態(tài)環(huán)境損害個(gè)案中認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害后果更為困難。因?yàn)樗鷳B(tài)系統(tǒng)具有流動(dòng)性，污染物通過河流、湖泊等水體會(huì)遷移或?qū)崿F(xiàn)凈化，僅從單一環(huán)境介質(zhì)并不能判斷是否存在需要修復(fù)的損害。比如在著名的“海德污染案”中，“環(huán)境污染損害后果是否存在”是當(dāng)事人的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。被告抗辯稱，被污染的長(zhǎng)江、運(yùn)河經(jīng)過水體流動(dòng)已經(jīng)自然凈化恢復(fù)，無需進(jìn)行修復(fù)。此外，在“泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)與六家公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案“(以下簡(jiǎn)稱“泰州污染案”)中也有相似主張，被告辯稱，企業(yè)排放的廢酸經(jīng)過長(zhǎng)江的自凈，如泰運(yùn)河、古馬干河的水質(zhì)已經(jīng)與污染前沒有差別。既然水質(zhì)已恢復(fù)如初，并沒有產(chǎn)生自然環(huán)境的損害后果，因此無需再通過人工干預(yù)措施進(jìn)行修復(fù)。另外，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及科學(xué)認(rèn)識(shí)的缺乏，導(dǎo)致個(gè)案難以判定是否構(gòu)成水生態(tài)環(huán)境損害，以地下水為例，在“陳江鵬與陜西中能煤田有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案”中，法院認(rèn)為每個(gè)具體的生態(tài)系統(tǒng)對(duì)地下水水位的要求不同，對(duì)地下水水位究竟降至何種程度構(gòu)成生態(tài)破壞，業(yè)內(nèi)暫無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，該案中亦未提供證據(jù)證明涉案地下水水位下降已經(jīng)達(dá)到了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破壞的程度，故難以因此認(rèn)定構(gòu)成水生態(tài)環(huán)境損害[6]。

2.3 “天價(jià)”修復(fù)費(fèi)用執(zhí)行困難，影響修復(fù)進(jìn)度

與傳統(tǒng)的環(huán)境民事公益訴訟相比，此次改革之后，企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任成本明顯提高，一旦被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，很可能會(huì)面臨極高昂的賠償費(fèi)用，表面上看，有利于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行全面賠償或修復(fù)，但過高的賠償數(shù)額，若無適當(dāng)履行方式，往往會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行上的困難，甚至產(chǎn)生“空判”情形。例如，海德污染案經(jīng)過一審、二審、耗費(fèi)大量時(shí)間與資源，最終被告被判決賠償5 482.85萬元，此案雖對(duì)違法企業(yè)起到很強(qiáng)的震懾力，但執(zhí)行情況并不樂觀。在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，法院成立專項(xiàng)重案組并經(jīng)歷艱難過程才最終落實(shí)。判決生效后，被告安徽海德化工科技有限公司并未及時(shí)履行，且因?yàn)榇舜卧V訟，該公司進(jìn)入半停產(chǎn)與拖欠工資狀態(tài)，泰州市中級(jí)人民法院執(zhí)行局實(shí)施處處長(zhǎng)高紅祥實(shí)地考察認(rèn)為，若繼續(xù)執(zhí)行可能會(huì)導(dǎo)致幾百名員工產(chǎn)生就業(yè)難題，不利于社會(huì)穩(wěn)定，執(zhí)行面臨僵局。最終，因?yàn)榕袥Q中還有擔(dān)保公司，由其承擔(dān)部分款項(xiàng)，該巨額賠償才得以執(zhí)行完畢，生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作也穩(wěn)步開展中。所以，要求企業(yè)承擔(dān)過高的賠償數(shù)額，也有執(zhí)行不能的風(fēng)險(xiǎn)[7]。此外，相較于其他環(huán)境要素而言，污染物進(jìn)入水體后，轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散速度更快，若不及時(shí)修復(fù)，會(huì)引起二次污染或其他更嚴(yán)重后果，賠償資金的到位情況，直接對(duì)水生態(tài)環(huán)境修復(fù)起到重要影響。

3 水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善

3.1 全面完善我國(guó)水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

我國(guó)當(dāng)下的《民法總則》《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》等法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的規(guī)定都過于原則，亦無專門針對(duì)水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法，僅有《海洋環(huán)境責(zé)任保護(hù)法》中明確規(guī)定了海洋生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)容[8]。專門立法可以較好地體現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奶厥庑裕唧w操作性也更強(qiáng)。就目前而言，可采取以下路徑。首先，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》，從立法層面進(jìn)一步闡釋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任規(guī)則，提高法律位階；其次，參照海洋生態(tài)環(huán)境損害的規(guī)定，結(jié)合水生態(tài)環(huán)境特殊的自然屬性與修復(fù)方式，在《水污染防治法》中規(guī)定水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。最后，盡早建立統(tǒng)一的環(huán)保公益訴訟專項(xiàng)基金，更有利于發(fā)揮資金統(tǒng)籌作用，提高水體修復(fù)的效率。其資金來源主要有：環(huán)境民事公益訴訟裁判執(zhí)行款、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟執(zhí)行款、國(guó)家政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐款等。因?yàn)閷?duì)于水生態(tài)環(huán)境而言，污染團(tuán)更易擴(kuò)散流至其他地域，對(duì)修復(fù)的時(shí)效性要求更高，通過專項(xiàng)基金庫(kù)的設(shè)置，可以保證水體污染發(fā)生后，資金可以迅速到位，盡早展開修復(fù)。當(dāng)然，必要的時(shí)候，可以引入第三方市場(chǎng)，對(duì)資金進(jìn)行合理配置，促進(jìn)更好落實(shí)水生態(tài)環(huán)境修復(fù)[9]。

3.2 編制水生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南，明確修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

水生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，不僅需要資金支持，更需要技術(shù)支持。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度緊圍繞“修復(fù)”展開，落實(shí)到水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一部可量化性與操作性更強(qiáng)的規(guī)范性文件，能夠幫助實(shí)務(wù)人員更好的判定修復(fù)責(zé)任及方式。筆者認(rèn)為，可以參考土壤修復(fù)領(lǐng)域的做法，結(jié)合水環(huán)境自身的特性與相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，盡快編制相應(yīng)的水生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南，明確水生態(tài)修復(fù)服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，增加修復(fù)費(fèi)用依據(jù)的可量化性，保證公平與高效。另外，具體到個(gè)案裁量時(shí)，法官應(yīng)對(duì)污染的范圍與程度、受損生態(tài)環(huán)境的稀缺性、受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易性、侵權(quán)人因損害所得利益以及過錯(cuò)等因素綜合考量，同時(shí)參考環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門的意見，作出合理判定。

3.3 合理確定修復(fù)責(zé)任，采取替代性執(zhí)行方式

通過此次改革，對(duì)于損害水生態(tài)環(huán)境的行為，侵權(quán)人要承擔(dān)的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于過去，特別是“生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本”顯著提高，實(shí)務(wù)中主要依據(jù)原環(huán)保部頒發(fā)的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法(第Ⅱ版)》的虛擬成本計(jì)算方法算出，且?guī)缀跛性u(píng)估出來的損害均采取由責(zé)任人全賠的做法[10]。事實(shí)上，這種“全賠”的做法是因?yàn)榛煜松鷳B(tài)修復(fù)與恢復(fù)原狀的關(guān)系，基于現(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)二者的關(guān)系規(guī)定模糊，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中機(jī)械的將恢復(fù)原狀的保護(hù)邏輯適用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，會(huì)讓被告承擔(dān)過重的賠償責(zé)任，導(dǎo)致社會(huì)環(huán)境修復(fù)成本分配的不平衡，也會(huì)導(dǎo)致空判，這要求法官在具體裁判時(shí)，不能簡(jiǎn)單套用恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)，合理確定賠償數(shù)額。此外，由于水體自身的流動(dòng)和自我凈化，經(jīng)過一段時(shí)間的推移，污染物傾倒點(diǎn)的水質(zhì)得以恢復(fù)，但這并不意味著對(duì)生態(tài)沒有損害。大規(guī)模污染物傾倒入水體后，包括水質(zhì)在內(nèi)的動(dòng)植物、底泥、河床以及整個(gè)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)都會(huì)遭受損害，且污染物轉(zhuǎn)移到下游或他處，亦會(huì)造成損害，故不能僅以水質(zhì)得到恢復(fù)為由否認(rèn)損害結(jié)果，只注意水質(zhì)而不考量整個(gè)河流或湖泊生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)的做法是不可取的，要注重水生態(tài)系統(tǒng)的整體性考量。但在這種情況下，污染物原傾倒地可能會(huì)出現(xiàn)無需修復(fù)的情形，在這種情況下，可以采取異地修復(fù)與替代性修復(fù)方式解決，例如上文提及的“增殖放流”、“勞役代償”等，實(shí)務(wù)中已有較多案例，但要注意合法、合理。具體而言，若受損的環(huán)境要素仍然存在，能修復(fù)則盡量修復(fù)，若受損的環(huán)境要素已經(jīng)不存在或者難以修復(fù)，則可采取妥當(dāng)?shù)奶娲迯?fù)方式，目的是要最終維持生態(tài)總量平衡[11]。此外，有必要總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，觀察創(chuàng)新修復(fù)方式的具體執(zhí)行效力，并在規(guī)范性法律文件中采列舉加定義的辦法，豐富和細(xì)化修復(fù)方式，讓法官在判案時(shí)有法可依，保證裁判的合法性與合理性。

4 結(jié) 語

良好的水生態(tài)系統(tǒng)是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)安全的重要標(biāo)志之一，也是自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)之一。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革，我國(guó)的水環(huán)境法律保護(hù)制度與實(shí)踐均有了重大進(jìn)步，該制度與傳統(tǒng)的水污染防治手段相配合，能全方位的保障與修復(fù)水生態(tài)環(huán)境。但目前而言，因缺乏專門的修復(fù)指南、損害認(rèn)定復(fù)雜與修復(fù)執(zhí)行困難等問題，阻礙了水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用，筆者結(jié)合水體自身的特殊性并借鑒已有司法案例，從水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律完善、損害認(rèn)定與修復(fù)執(zhí)行等方面提出完善建議，以促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。

除上述舉措以外，水生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的具體落實(shí)，還可借助公眾參與。在水生態(tài)環(huán)境損害賠償今后的改革中，可在水生態(tài)修復(fù)工程的前期規(guī)劃、中期監(jiān)測(cè)和后期維護(hù)各階段，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和公眾參與，保障公眾能切實(shí)參與到修復(fù)執(zhí)行整個(gè)過程中，更好的落實(shí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，對(duì)此，今后可作進(jìn)一步研究。