生態(tài)保護(hù)背景下長(zhǎng)江航道管理體制探析

李 新,鄒 波, 倪嘉偉

(1.河海大學(xué)法學(xué)院， 南京 211100；2.長(zhǎng)江瀘州航道局，四川 瀘州 646000；3.長(zhǎng)江南京航道工程局，南京 210011)

1 研究背景

2019年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶GDP占全國(guó)46.2%[1]，長(zhǎng)江航道里程占內(nèi)河通航里程的51.02%[2]，經(jīng)濟(jì)體量巨大，航運(yùn)資源豐富。2016年交通運(yùn)輸部推行長(zhǎng)江航運(yùn)管理體制改革后，長(zhǎng)江航道管理“政事分開”，初步建立新時(shí)期管理體制[3]。但長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，使得航道建設(shè)、維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施與長(zhǎng)江生態(tài)維護(hù)的矛盾顯著突出，生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境改善已成為當(dāng)前長(zhǎng)江流域資源管理的重要抓手和主要工作[4～6]。2019年12月23日，我國(guó)首部流域管理法長(zhǎng)江保護(hù)法草案(以下簡(jiǎn)稱“一審稿”)正經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議[7]。我國(guó)流域管理立法雖屬于全國(guó)人大常委會(huì)制定“其他法律”的高層級(jí)范疇[8]，但立法模式長(zhǎng)期以來(lái)分歧不斷，且陷入部門分離、對(duì)抗性立法的困境[9]，因此立法實(shí)踐幾乎空白。此次長(zhǎng)江保護(hù)法的制定，也為長(zhǎng)江航道管理向生態(tài)治理模式轉(zhuǎn)型提供良好契機(jī)。堅(jiān)持綠色優(yōu)先，著力打造長(zhǎng)江生態(tài)航道，探索生態(tài)保護(hù)和航道發(fā)展協(xié)調(diào)同步，是追求高質(zhì)量長(zhǎng)江航道管理的重要手段[10]，更是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)。

2 長(zhǎng)江航道管理體制現(xiàn)狀的總結(jié)

在我國(guó)目前“中央-流域-地方”立法層級(jí)和資源、環(huán)境分別立法模式[11]下，長(zhǎng)江流域尚無(wú)統(tǒng)一的流域管理法。長(zhǎng)江航道由交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局及所屬機(jī)構(gòu)依據(jù)《航道法》《航道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)行使航道管理職能。

2.1 長(zhǎng)江航道管理法律規(guī)范體系

《航道法》是長(zhǎng)江航道管理的基本法，其明確了管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，規(guī)定了航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和違法行為處罰等五大類職責(zé)?！逗降拦芾?xiàng)l例》在法規(guī)層級(jí)保障《航道法》的實(shí)施，在《航道法》出臺(tái)前居于航道管理法制核心地位。長(zhǎng)江航道管理相關(guān)法律文件按目的分為三類：(1)貫徹落實(shí)法律規(guī)定的《航標(biāo)條例》《航道建設(shè)管理規(guī)定》《航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等；(2)涉及具體制度措施的《長(zhǎng)江航道局航道行政管理工作規(guī)定》《長(zhǎng)江航道養(yǎng)護(hù)管理工作規(guī)定》《長(zhǎng)江干線航道行政處罰規(guī)定(試行)》《長(zhǎng)江航道現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)管理辦法》《長(zhǎng)江航道局航道維護(hù)尺度管理辦法(試行)》；(3)相關(guān)聯(lián)的《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》《水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》以及沿岸地方政府出臺(tái)的河道管理法規(guī)等。

2.2 長(zhǎng)江航道管理組織架構(gòu)

在歷次體制改革后，長(zhǎng)航局受交通運(yùn)輸部委托管理長(zhǎng)江航道局、長(zhǎng)江海事局和三峽局，其中江蘇海事局由長(zhǎng)江海事局代管，長(zhǎng)江口航道管理局由長(zhǎng)江航道局代管。交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)長(zhǎng)江航道宏觀政策與規(guī)劃，長(zhǎng)航局負(fù)責(zé)行政管理，長(zhǎng)江航道局和三峽航道局負(fù)責(zé)航道建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)工作具體實(shí)施，長(zhǎng)江海事局和三峽海事局負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法，長(zhǎng)江航道工程局有限責(zé)任公司和長(zhǎng)江航道規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等從事項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局負(fù)責(zé)治安保障。

3 長(zhǎng)江航道管理體制存在的問(wèn)題

從以上梳理可知，長(zhǎng)江航道管理立法層級(jí)正在逐步完善，內(nèi)容不斷得到擴(kuò)充。但長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)龐大而復(fù)雜，資源種類繁多且各資源之間立法分散、管理失衡。政策僅規(guī)定行為模式，只有將政策轉(zhuǎn)化為法律才能形成規(guī)則[12]。從總體上來(lái)看，長(zhǎng)江航道管理體制還存在有法律規(guī)范體系定位片面、與流域管理機(jī)制存在沖突和生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度欠缺等問(wèn)題。結(jié)合理論、政策和實(shí)踐的成果，可概括如下。

3.1 長(zhǎng)江航道管理法律規(guī)范體系定位片面

長(zhǎng)江航道是流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，過(guò)去只重視航道經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，便造成航道管理法制定位片面的問(wèn)題。(1)行政色彩重。過(guò)去以《航道管理?xiàng)l例》為核心的航道管理法制體系，通過(guò)行政手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《航道法》雖然初步實(shí)現(xiàn)航道管理到航道治理的轉(zhuǎn)變[13]，但依然還有“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”情況的出現(xiàn)，如長(zhǎng)江航道建設(shè)項(xiàng)目參與單位均互相關(guān)聯(lián)(見下表)； (2)流域立法薄弱。長(zhǎng)江流域綜合立法“雙滯后”于國(guó)家、地方立法[14]的現(xiàn)象依然存在，長(zhǎng)江大保護(hù)要求的“共抓”與現(xiàn)有的立法分散模式存在沖突[15]，至今并無(wú)一部完整的長(zhǎng)江流域航道立法，這與長(zhǎng)江航道占我國(guó)內(nèi)河航道里程“半壁江山”的地位不符，“一審稿”中也并未提及長(zhǎng)江航道管理(注：《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》中僅就長(zhǎng)江航道整冶工程做限制性規(guī)定，見“一審稿”第36、78條)；(3)立法目的偏重航道的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性?！氨Ｕ虾降罆惩ê屯ê桨踩?，促進(jìn)水路運(yùn)輸發(fā)展”當(dāng)然地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為《航道法》服務(wù)目標(biāo)，《航道管理?xiàng)l例》更是直接指明是為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)”服務(wù)，這與生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，修復(fù)資源環(huán)境理念存在差距。

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于長(zhǎng)江航道局官網(wǎng)。

3.2 長(zhǎng)江航道與流域資源管理機(jī)制存在沖突

環(huán)境和資源立法分屬行政法和經(jīng)濟(jì)法，因此長(zhǎng)江流域開發(fā)和保護(hù)立法分離，看似分工合作，配合履職，但如水壩或分割流域生態(tài)系統(tǒng)[16]、堤防岸線或隔斷河湖水系連通、航道建設(shè)擾動(dòng)水域危及水生生物等已使長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境問(wèn)題凸顯[17]?！逗降婪ā反_立了“綜合利用和保護(hù)水資源”原則，但水資源的開發(fā)利用存在綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[18]，生態(tài)利用、資源消耗和環(huán)境污染治理等方面都有涉及[19]，長(zhǎng)江航道自身承載力的發(fā)展也受自然、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等因素約束[20]，流域間環(huán)境公平指數(shù)也差異明顯[21]，因此長(zhǎng)江流域區(qū)域之間水資源開發(fā)利用利益沖突嚴(yán)重，權(quán)力配置協(xié)同失序。長(zhǎng)江流域“取水權(quán)”“河岸權(quán)”“通航權(quán)”和“管理權(quán)”“發(fā)展權(quán)”“環(huán)境權(quán)”的沖突不斷涌現(xiàn)[22]。這類現(xiàn)象包括：(1)分部門規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)、權(quán)責(zé)含糊；(2)管理機(jī)構(gòu)眾多，協(xié)調(diào)困難；(3)流域管理中，缺乏重點(diǎn)、主次不明，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先缺乏法律依據(jù)；(4)河道采砂(含非法采砂)行為對(duì)通航條件造成破壞；(5)航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)對(duì)流域資源造成破壞追責(zé)困難。

長(zhǎng)江河道是水資源綜合利用的載體，航道承擔(dān)河道的通航功能，航道所占空間具有河道的所有功能。長(zhǎng)江委作為長(zhǎng)江河道主管部門，同時(shí)也是長(zhǎng)江流域水綜合管理機(jī)構(gòu)(除航道管理外)，管理長(zhǎng)江航道的長(zhǎng)航局相對(duì)于長(zhǎng)江委，行政級(jí)別偏低。長(zhǎng)江委和長(zhǎng)江防總共同“治江”，但水流量調(diào)節(jié)導(dǎo)致航道“吃緊”情況頻發(fā)，如長(zhǎng)江荊州段太平口水道常因“三峽水庫(kù)下泄流量銳減”而開展應(yīng)急疏浚保障航道暢通；而航道整治、疏浚等建設(shè)、養(yǎng)護(hù)行為所產(chǎn)生的水體擾動(dòng)，又與長(zhǎng)江流域漁政監(jiān)督管理辦公室保護(hù)漁業(yè)資源的管理目標(biāo)相違背；航道疏浚棄土上岸經(jīng)營(yíng)，在目前長(zhǎng)江河道采砂管理中缺乏法律支撐。長(zhǎng)江流域管理機(jī)制中航道資源與流域環(huán)境、資源管理協(xié)同的沖突，是生態(tài)保護(hù)背景下長(zhǎng)江航道管理的機(jī)制問(wèn)題。

3.3 長(zhǎng)江航道管理生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度欠缺

一直以來(lái)，長(zhǎng)江航道管理配套法律法規(guī)都對(duì)航道資源的生態(tài)屬性認(rèn)識(shí)不足。生態(tài)保護(hù)是對(duì)生物、非生物因素的能量、物質(zhì)和信息交互體系的保護(hù)[23]，但“一審稿”這一未來(lái)的長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)基本法并未強(qiáng)調(diào)航道管理的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，導(dǎo)致(1)在《航道法》出臺(tái)五年后航道資源又一次被“邊緣化”；(2)長(zhǎng)江航道獨(dú)有的生態(tài)屬性被掩蓋于河道管理中。

航道整治、疏浚作為航道養(yǎng)護(hù)主要方式需要同時(shí)兼顧疏浚工程量、質(zhì)量和整體效果[24]。(1)近年來(lái)的長(zhǎng)江航道建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容完整，生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)措施不斷創(chuàng)新，長(zhǎng)江干線武漢至安慶段6m水深航道整治工程更是在生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和補(bǔ)償措施開展中走在前列。但措施僅是政策的表達(dá)，相關(guān)制度散見于《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制方案》等，對(duì)長(zhǎng)江航道建設(shè)的約束針對(duì)性不強(qiáng)。(2)傳統(tǒng)的長(zhǎng)江航道疏浚方式對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的影響已讓航道養(yǎng)護(hù)工作備受詬病，長(zhǎng)江航道疏浚施工一般包含有挖泥(含溢流)、輸送和疏浚土處置三個(gè)階段，長(zhǎng)江現(xiàn)有疏浚方式以耙吸、絞吸為主，雖能迅速消除航道出淺礙航，但不可避免地會(huì)對(duì)施工水域造成范圍泥漿污染，進(jìn)而影響水生動(dòng)植物繁衍生息。長(zhǎng)江航道環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位來(lái)源較為單一，中交第二航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司長(zhǎng)期作為系列項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位，從程序正義角度來(lái)看或讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)流于形式。為滿足航道行政管理中技術(shù)尺度指標(biāo)，時(shí)常有應(yīng)急疏浚、超量疏浚和提前疏浚等違反長(zhǎng)江河勢(shì)發(fā)展規(guī)律的養(yǎng)護(hù)方式。長(zhǎng)江航道管理制度中生態(tài)環(huán)境相關(guān)責(zé)任制度的欠缺，是生態(tài)保護(hù)背景下長(zhǎng)江航道管理的制度問(wèn)題。

4 長(zhǎng)江航道管理模式選擇與實(shí)施路徑

推動(dòng)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的內(nèi)核，也是長(zhǎng)江航道發(fā)展的原則。長(zhǎng)江大保護(hù)背景下，推進(jìn)航道綠色發(fā)展，需要掌握高質(zhì)量發(fā)展理念的科學(xué)內(nèi)涵，迎接長(zhǎng)江航道綠色發(fā)展中的挑戰(zhàn)，不斷探索行之有效的實(shí)施路徑。

4.1 轉(zhuǎn)變長(zhǎng)江航道管理法治運(yùn)行模式

要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展與長(zhǎng)江航道開發(fā)利用的統(tǒng)一，必須轉(zhuǎn)變長(zhǎng)江航道管理法治運(yùn)行模式。長(zhǎng)航局、流域各級(jí)政府、社會(huì)公眾要秉持“長(zhǎng)江航道建設(shè)即長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)”的信念，共樹綠色發(fā)展目標(biāo)，共抓生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。(1)首先要突破現(xiàn)有的航道立法體系，從立法理念、立法原則和立法模式，重塑長(zhǎng)江流域?qū)哟瘟⒎?，?shí)現(xiàn)綜合立法，將航道作為流域資源的一部分融入到長(zhǎng)江流域綜合法治體系；(2)其次要重構(gòu)長(zhǎng)江航道管理法治體系的社會(huì)關(guān)系、管理體制和社會(huì)秩序，建立起“航道發(fā)展就是生態(tài)保護(hù)”的綠色發(fā)展新格局；(3)再次要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)方針政策和制度措施通過(guò)立法制度化與航道管理現(xiàn)有規(guī)范相互融合，并具體適用于長(zhǎng)江航道管理；(4)最后深入改革現(xiàn)有長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)，推行長(zhǎng)江流域資源國(guó)家所有權(quán)制度[25]，合理確定自然資源市場(chǎng)化配置和行政管理的界限。

4.2 推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)航道治理體系現(xiàn)代化

一是建立長(zhǎng)江綠色航道建設(shè)制度，健全航道建設(shè)與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的長(zhǎng)江保護(hù)機(jī)制。以法治手段促進(jìn)相關(guān)各方共同參與長(zhǎng)江綠色航道建設(shè)和管理，加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)與沿江地方政府密切溝通協(xié)調(diào)。二是完善區(qū)域水資源集中調(diào)度制度，健全流域航道工程多部門聯(lián)合評(píng)審機(jī)制。在水資源綜合利用上，應(yīng)由流域機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理長(zhǎng)江生態(tài)水量，在保障枯水期生態(tài)基流、魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量和重要湖泊水量水位同時(shí)，兼顧航道尺度的維護(hù)。三是繼續(xù)改革長(zhǎng)江流域綜合執(zhí)法體系，深入研究歷史遺留的損毀長(zhǎng)江流域生態(tài)航道管理行為追責(zé)法理，加大對(duì)非法采砂等破壞航道行為的懲處力度。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)在長(zhǎng)江航道綜合執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)上，整合長(zhǎng)江流域現(xiàn)有各執(zhí)法部門權(quán)力，將一切破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境的主體和行為納入執(zhí)法對(duì)象，包括各類破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的航道管理行為。

4.3 建立健全長(zhǎng)江航道管理綠色發(fā)展制度

長(zhǎng)江航道綠色發(fā)展是指根據(jù)河勢(shì)狀況和功能動(dòng)態(tài)進(jìn)行生態(tài)設(shè)計(jì)，使得航道在滿足通航、防洪和排澇等需求的同時(shí)，能有效銜接與水文地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、物種資源等的關(guān)系[26]。應(yīng)借長(zhǎng)江保護(hù)法尚未出臺(tái)和長(zhǎng)江航道管理體制改革之機(jī)，同步推進(jìn)長(zhǎng)江航道管理制度生態(tài)化；在航道管理各環(huán)節(jié)、階段，采用新的生態(tài)技術(shù)及管理手段等措施，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江航道建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，最終打造出“航道暢通、平安綠色、景觀豐富”的長(zhǎng)江生態(tài)航道。

健全長(zhǎng)江航道管理綠色發(fā)展制度,需要對(duì)長(zhǎng)江航道規(guī)劃、生態(tài)航道建設(shè)、通航安全、航道內(nèi)采砂和航道整治及補(bǔ)償措施等涉及多方協(xié)調(diào)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制，使得長(zhǎng)江生態(tài)航道綠色發(fā)展理念制度化?？梢晕臻L(zhǎng)江流域四川省行政轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，建立長(zhǎng)江航道管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[27]。同時(shí)，長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)應(yīng)吸收長(zhǎng)江航道管理現(xiàn)有體制，整合長(zhǎng)江航道管理現(xiàn)有法律、行政和社會(huì)資源，協(xié)調(diào)航道與生態(tài)環(huán)境、水電、防洪和礦產(chǎn)等資源的綜合規(guī)劃、開發(fā)利用和保護(hù)，將生態(tài)修復(fù)作為航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和保護(hù)的工作重點(diǎn)，為長(zhǎng)江生態(tài)航道建設(shè)提供有力支撐。

4.4 加快航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)生態(tài)化轉(zhuǎn)型

要通過(guò)數(shù)字化、機(jī)械化、智能化建設(shè)加快長(zhǎng)江航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)生態(tài)化轉(zhuǎn)型，具體有以下方面工作：(1)科學(xué)維護(hù)和改善航道、航道設(shè)施及船舶。提升航道船舶節(jié)能環(huán)保水平，探索“氣化長(zhǎng)江”項(xiàng)目[28]實(shí)施；優(yōu)化并更迭船舶污染物接收處理裝置；加快推廣如“長(zhǎng)江航道電001”[29]等清潔能源航道維護(hù)船舶的應(yīng)用；(2)全面推廣太陽(yáng)能一體化、數(shù)字化航道設(shè)施應(yīng)用，提高航道管理科學(xué)性，引導(dǎo)船舶合理通航，降低船舶能耗，減少水上交通事故，降低對(duì)長(zhǎng)江水域污染的概率；(3)改變航標(biāo)浮具、標(biāo)船(體)維修保養(yǎng)方式，采取集中維養(yǎng)模式，選取環(huán)保耗材，減少對(duì)流域環(huán)境的污染；(4)創(chuàng)新航道養(yǎng)護(hù)工藝，改造和新建疏浚船舶設(shè)備，加快綠色智能疏浚體系的建立，規(guī)范航道管理行為，著重防治航道養(yǎng)護(hù)中的污染和排放，完善航道疏浚土綜合利用與環(huán)保處置的法律規(guī)制研究。2020年3月9日，長(zhǎng)江南京航道工程局為落實(shí)長(zhǎng)江航道疏浚砂綜合利用試點(diǎn)工作，在長(zhǎng)江儀征捷水道設(shè)計(jì)的錨泊轉(zhuǎn)吹區(qū)，開展疏浚施工船舶泥沙經(jīng)轉(zhuǎn)吹平臺(tái)裝駁上岸試驗(yàn)，邁出長(zhǎng)江航道養(yǎng)護(hù)生態(tài)化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵一步。

5 結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)江航道通航水域和飲用水源、生態(tài)水量和水生生物保護(hù)區(qū)域等直接相關(guān)，但長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)江流域各資源間管理相互獨(dú)立，權(quán)責(zé)交叉，綜合性不強(qiáng)，法律支撐薄弱?！耙粚徃濉鄙蠒?huì)審議，是自1993年水利部將《長(zhǎng)江法》列入流域立法規(guī)劃后的首次流域特別立法進(jìn)入“一讀”環(huán)節(jié)。如何將“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”要求落到長(zhǎng)江航道管理的實(shí)處，“一審稿”為進(jìn)一步梳理流域治理體制機(jī)制，為航道綠色發(fā)展從政策到法律的轉(zhuǎn)化提供法治保障。

5.1 制定《長(zhǎng)江航道保護(hù)法》

長(zhǎng)航局應(yīng)積極參與長(zhǎng)江流域綜合統(tǒng)一的立法活動(dòng)，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江航道建設(shè)也是修復(fù)治理流域生態(tài)資源環(huán)境的認(rèn)識(shí)，對(duì)跨流域、跨部門、跨單位的航道資源要實(shí)現(xiàn)和水資源、生物資源等的統(tǒng)一管理和開發(fā)利用。長(zhǎng)江航道地位極端重要，制定長(zhǎng)江流域航道法正當(dāng)其時(shí)，為明確航道資源在流域資源綜合利用中的定位，強(qiáng)化航道的生態(tài)屬性，可定名為《長(zhǎng)江航道保護(hù)法》。

5.2 健全長(zhǎng)江航道管理協(xié)調(diào)機(jī)制

在長(zhǎng)江現(xiàn)有各部委派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和長(zhǎng)江航道省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，健全長(zhǎng)江航道管理協(xié)調(diào)機(jī)制，提升航道資源及管理機(jī)構(gòu)的地位，明確長(zhǎng)航局和長(zhǎng)江沿線地方政府的權(quán)責(zé)，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)航局的服務(wù)屬性，服務(wù)于長(zhǎng)江流域自然資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。該機(jī)制將長(zhǎng)江航道和河道管理統(tǒng)籌整合，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江航道發(fā)展與流域生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源能源利用的步伐一致。

5.3 建立長(zhǎng)江生態(tài)航道建設(shè)制度

生態(tài)航道建設(shè)，已在我國(guó)內(nèi)河航道建設(shè)中，有著廣泛實(shí)踐。長(zhǎng)江航道管理制度中必須吸收生態(tài)航道建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，形成法律規(guī)制，對(duì)長(zhǎng)江航道建設(shè)和流域生態(tài)系統(tǒng)的共同綠色發(fā)展實(shí)施保障。長(zhǎng)江生態(tài)航道建設(shè)制度包括生態(tài)航道規(guī)劃制度、航道生態(tài)影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)航道建設(shè)公眾參與制度和監(jiān)督制度等。

總之，生態(tài)保護(hù)對(duì)于長(zhǎng)江航道管理而言目前還是一種政策化約束，需要完成政策指引到法律規(guī)制轉(zhuǎn)變，方能使長(zhǎng)江航道成為流域生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)支撐。