淺談建立危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)管機(jī)制

呂瑞學(xué)，李清坤，孟繁莉

(山東省固體廢物和危險(xiǎn)化學(xué)品污染防治中心，山東 濟(jì)南 250117)

危險(xiǎn)廢物具有毒性、腐蝕性、感染性、易燃性、反應(yīng)性等危害特性，其來源分散、類別繁多，部分可能具有毒性、腐蝕性等危險(xiǎn)特性的固體廢并未全部列入《名錄》[1-2]；隨著新化學(xué)物質(zhì)的研發(fā)和使用，大量危險(xiǎn)特性不明的新固體廢物逐步涌現(xiàn)，而規(guī)范的危險(xiǎn)廢物鑒別就成為危險(xiǎn)廢物管理的技術(shù)基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)[3]。筆者認(rèn)為，危險(xiǎn)廢物鑒別至少包括廢物的危險(xiǎn)屬性鑒別和危險(xiǎn)廢物屬性認(rèn)定兩個(gè)方面。危險(xiǎn)屬性鑒別，是危險(xiǎn)廢物鑒別鑒別機(jī)構(gòu)制定鑒別方案，現(xiàn)場(chǎng)取樣檢測(cè)，出具鑒別報(bào)告等的過程，是技術(shù)層面的分析鑒別活動(dòng)；而危險(xiǎn)廢物屬性認(rèn)定，則是行政機(jī)關(guān)依據(jù)鑒別報(bào)告和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定鑒別的廢物是否屬于危險(xiǎn)廢物，是否應(yīng)按危險(xiǎn)廢物管理的過程，是管理層面的鑒定活動(dòng)。二者是相輔相承的系統(tǒng)工程，缺一不可。當(dāng)前，危險(xiǎn)廢物鑒別只在技術(shù)層面進(jìn)行，管理層面的運(yùn)管機(jī)構(gòu)未有效建立，鑒別市場(chǎng)亂象諸多、問題突出。因此，建立健全危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)管機(jī)制，按程序規(guī)定開展危險(xiǎn)廢物鑒別活動(dòng)，能夠有效提升危險(xiǎn)廢物監(jiān)管能力和規(guī)范化管理水平。

1 建立危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)管機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展危險(xiǎn)廢物鑒別的重要意義

1.1 準(zhǔn)確掌握危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生底數(shù)

由于危險(xiǎn)廢物和副產(chǎn)品并沒有非此即彼的明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，日常工作中發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)將本該屬于危險(xiǎn)廢物的物質(zhì)作為副產(chǎn)品出售，或者作為一般固體廢物管理，未進(jìn)行危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記；有的企業(yè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中對(duì)某種廢物直接明確須經(jīng)危險(xiǎn)廢物鑒別后確定其危險(xiǎn)屬性，而企業(yè)又不及時(shí)鑒別，導(dǎo)致申報(bào)登記中危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生種類及產(chǎn)生量不準(zhǔn)確，大量危險(xiǎn)廢物游離于監(jiān)管范疇之外。對(duì)此，建立健全危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)行機(jī)制，有助于更準(zhǔn)確高效的掌握危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生底數(shù)。

1.2 有效降低危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

部分企業(yè)守法意識(shí)淡薄，在利益的驅(qū)使下，通過將本該屬于危險(xiǎn)廢物的物質(zhì)作為副產(chǎn)品或未經(jīng)鑒別直接進(jìn)行利用、處置，更有甚者直接將未經(jīng)鑒別的固體廢物非法傾倒和填埋，造成近年來涉危廢環(huán)境污染事件激增[4]。因此，建立危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范地開展危險(xiǎn)廢物鑒別，有助于督促相關(guān)單位嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理制度，加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物管理，降低危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 保證涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境損害司法鑒定的準(zhǔn)確性

當(dāng)前，危險(xiǎn)廢物鑒別與危險(xiǎn)廢物司法鑒定相互脫節(jié)，普通危險(xiǎn)廢物鑒別不能被司法鑒定所認(rèn)可，往往需要重復(fù)鑒定，究其原因主要是缺少規(guī)范的鑒別程序，鑒別的隨意性大，使鑒別結(jié)果失去法律效力。在司法實(shí)踐中，涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境損害案件與一般固體廢物環(huán)境污染案件，在量刑上有明顯的不同?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2013]15號(hào)，2016年修訂，法釋〔2016〕29號(hào))施行后，涉危險(xiǎn)廢物損害刑事案件，通過鑒別確定廢物的危險(xiǎn)屬性，成為重要的評(píng)判依據(jù)。依據(jù)鑒別程序，規(guī)范開展危險(xiǎn)廢物鑒別，是保障司法執(zhí)行力的必然要求。

1.4 保障危險(xiǎn)廢物鑒別工作規(guī)范開展

工欲善其事，必先利其器。危險(xiǎn)廢物鑒別，應(yīng)當(dāng)是在科學(xué)的危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)管機(jī)制的制約下，針對(duì)可以進(jìn)行鑒別的情形，按照設(shè)定的程序，在規(guī)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理下有組織的開展，從而克服鑒別申請(qǐng)和鑒別程序的隨意性，整頓鑒別市場(chǎng)亂象，保障鑒別結(jié)果準(zhǔn)確并有效運(yùn)用。建立健全規(guī)范的危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)管機(jī)制，是有效開展危險(xiǎn)廢物鑒別的重要利器。

2 存在問題

2.1 鑒別規(guī)范欠缺，鑒別隨意性大

2.1.1 鑒別規(guī)范程序欠缺

當(dāng)前，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》等法律法規(guī)規(guī)定的框架下，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，而這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范都側(cè)重于對(duì)危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)層面上的規(guī)定，而未制定出臺(tái)諸如危險(xiǎn)廢物鑒別實(shí)施細(xì)則或者鑒別工作指南等危險(xiǎn)廢物鑒別程序方面的規(guī)范，未能從管理層面對(duì)危險(xiǎn)廢物鑒別工作給予規(guī)定，地方生態(tài)環(huán)境部門在組織開展危險(xiǎn)廢物鑒別時(shí)，無具體的程序性依據(jù)，導(dǎo)致企業(yè)申請(qǐng)危險(xiǎn)廢物鑒別較為隨意，能不能申請(qǐng)鑒別都申請(qǐng)鑒別，能不能進(jìn)行鑒別都委托鑒別機(jī)構(gòu)都進(jìn)行鑒別，有沒有權(quán)力鑒別機(jī)構(gòu)都給確定為一般固體廢物，不管監(jiān)管部門是否同意，只要鑒別了都按鑒別結(jié)果進(jìn)行管理。

2.1.2 監(jiān)管機(jī)制缺失，監(jiān)管難度增大

隨著技術(shù)提升和工藝革新，部分廢物很難在《名錄》中找到對(duì)應(yīng)類別；受利益驅(qū)動(dòng)，企業(yè)希望將危廢作為一般固廢管理；部分環(huán)評(píng)單位為了規(guī)避責(zé)任，直接在環(huán)評(píng)中明確對(duì)某種廢物進(jìn)行鑒別；副產(chǎn)品與固體廢物界限模糊，需要通過鑒別認(rèn)定，危險(xiǎn)廢物鑒別市場(chǎng)需求量大。缺少危險(xiǎn)廢物鑒別機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，入門門檻低，大量機(jī)構(gòu)涌入危險(xiǎn)廢物鑒別市場(chǎng)。轄區(qū)內(nèi)有多少鑒別機(jī)構(gòu)在開展鑒別工作難以有效掌握，有多少企業(yè)進(jìn)行了危險(xiǎn)廢物鑒別沒有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，有多少廢物經(jīng)鑒別定性不是危險(xiǎn)廢物沒有統(tǒng)計(jì)，鑒別報(bào)告質(zhì)量高低無法科學(xué)評(píng)判，鑒別機(jī)構(gòu)鑒別工作開展好壞無法考核，對(duì)那些鑒別程序不規(guī)范，鑒別報(bào)告質(zhì)量低劣，鑒別結(jié)果不正確，甚至故意違背事實(shí)，協(xié)助企業(yè)規(guī)避危險(xiǎn)廢物監(jiān)管的行為，缺少相應(yīng)的懲處措施。監(jiān)管機(jī)制缺失，監(jiān)管部門苦于缺少管理依據(jù)而只能冷眼觀之，聽之任之。

2.2 鑒別程序不規(guī)范，鑒別秩序較混亂

2.2.1 鑒別啟動(dòng)程序不規(guī)范

并非所有廢物都可以進(jìn)行危險(xiǎn)廢物鑒別。根據(jù)《名錄》和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，能夠進(jìn)行鑒別的情形有主要有：《名錄》中關(guān)于“不包括XXXX”描述的；未列入《名錄》，不明確是否具有危險(xiǎn)特性的固體廢物；不排除具危險(xiǎn)特性的固體廢物；具有毒性的危險(xiǎn)廢物利用過程產(chǎn)生的固體廢物；具有腐蝕性、易燃性、反應(yīng)性的危險(xiǎn)廢物利用過程和處置后的殘?jiān)?；具有腐蝕性、易燃性、反應(yīng)性的危險(xiǎn)廢物與一般固廢的混合物；涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境損害司法鑒定；有關(guān)部門認(rèn)為有必要進(jìn)行鑒別的其它廢物。而現(xiàn)實(shí)中，有些明顯不在可以鑒別的情形之中，或者明確列入《名錄》之中的，也委托鑒別機(jī)構(gòu)進(jìn)行了鑒別。

2.2.2 鑒別過程不完整

前面講過，危險(xiǎn)廢物鑒別至少包括檢測(cè)鑒別和屬性認(rèn)定兩個(gè)重要，而現(xiàn)實(shí)中，大部分鑒別只進(jìn)行了第一個(gè)環(huán)節(jié)，由檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具鑒別報(bào)告后，未通過行政機(jī)關(guān)審查或認(rèn)定備案，既根據(jù)鑒別報(bào)告中的鑒別結(jié)論，直接判定為一般固體廢物，并按一般固體廢物管理。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)在危險(xiǎn)廢物鑒別報(bào)告出臺(tái)后，向有關(guān)生態(tài)環(huán)境部門申請(qǐng)批復(fù)或備案，因?yàn)槿鄙傥ｋU(xiǎn)廢物鑒別程序性規(guī)范，管理權(quán)限不清而履行審批或備案手續(xù)，便直接按鑒別結(jié)果執(zhí)行，彰顯了檢測(cè)機(jī)構(gòu)和申請(qǐng)鑒別單位的權(quán)力，給危險(xiǎn)廢物管理帶來嚴(yán)重后患。

2.2.3 鑒別結(jié)果應(yīng)用不統(tǒng)一

當(dāng)前，在危險(xiǎn)廢物鑒別工作中，一企一鑒、一廢一鑒的現(xiàn)象尤為突出，相同或相似工藝路線產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物進(jìn)行重復(fù)鑒別，企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造后因發(fā)生一些工藝、原輔料使用變更等，管理部門再次要求企業(yè)對(duì)原鑒別過的固體廢物進(jìn)行重新鑒別。而且，國(guó)家也未對(duì)鑒別結(jié)果的通用性作出規(guī)定，導(dǎo)致鑒別結(jié)果只適用于本企業(yè)、本工序、本批危廢、本次鑒別，相關(guān)企業(yè)無法參照?qǐng)?zhí)行，浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，給危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理增加了難度，帶來了混亂。

2.3 鑒別能力建設(shè)相對(duì)滯后

一是危險(xiǎn)廢物鑒別工作缺少統(tǒng)一管理。從國(guó)家層面未明確負(fù)責(zé)組織實(shí)施危險(xiǎn)廢物鑒別工作的機(jī)構(gòu)以及鑒別程序，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)對(duì)危險(xiǎn)廢物鑒別存在模糊，如走怎樣的程序、哪些鑒別機(jī)構(gòu)具有符合管理部門要求的資質(zhì)、鑒別結(jié)果怎樣應(yīng)用等。二是具有高水平鑒別能力的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)人員不足。有的地方要求危險(xiǎn)廢物鑒別需通過生態(tài)環(huán)境部推薦的20家機(jī)構(gòu)或者省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，在鑒別樣本多、鑒別指標(biāo)復(fù)雜的情況下，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物鑒別周期長(zhǎng)、費(fèi)用高，相關(guān)企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

3 相關(guān)建議

3.1 建立健全危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)行機(jī)制

在國(guó)家層面上，盡快研究制定《危險(xiǎn)廢物鑒別管理辦法》或《危險(xiǎn)廢物鑒別工作指南》，明確危險(xiǎn)廢物鑒別工作程序和管理要求，指導(dǎo)各地方規(guī)范開展危險(xiǎn)廢物鑒別工作。各省、市也可根據(jù)地區(qū)實(shí)際，制定地方《危險(xiǎn)廢物鑒別規(guī)范》或《危險(xiǎn)廢物鑒別實(shí)施細(xì)則》等程序、規(guī)范，細(xì)化危險(xiǎn)廢物鑒別工作的內(nèi)容方法、程序步驟、結(jié)果應(yīng)用，為開展危險(xiǎn)廢物鑒別和管理提供保障。

3.2 強(qiáng)化鑒別機(jī)構(gòu)監(jiān)管

建立危險(xiǎn)廢物鑒別機(jī)構(gòu)質(zhì)量考評(píng)機(jī)制或信用評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)廢物鑒別機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，由生態(tài)環(huán)境部門和質(zhì)量監(jiān)督部門共同制定危險(xiǎn)廢物鑒別機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資質(zhì)，明確鑒別機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)條件和退出要求，定期對(duì)鑒別機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)在鑒別工作中弄虛作假、鑒別不規(guī)范、達(dá)不到鑒別技術(shù)要求或者工作存在重大疏漏的鑒別機(jī)構(gòu)降低其信用等級(jí)，在規(guī)定時(shí)間低于一定信用等級(jí)的應(yīng)強(qiáng)制退出鑒別市場(chǎng)。優(yōu)化鑒別機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，凈化鑒別市場(chǎng)，確保危險(xiǎn)廢物鑒別工作有序高效開展。

3.3 強(qiáng)化鑒別過程監(jiān)管

依據(jù)危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，規(guī)范危險(xiǎn)廢物鑒別程序。一是源頭把關(guān)，嚴(yán)防隨意鑒別申請(qǐng)。對(duì)于明確列入《名錄》或不屬于可以開展危險(xiǎn)廢物鑒別情形的，不予批準(zhǔn)鑒別申請(qǐng)，節(jié)約鑒別資源，減少誤判，確保確需進(jìn)行鑒別的啟動(dòng)鑒別程序。二是過程嚴(yán)控，全程管控規(guī)范鑒別。對(duì)于確需進(jìn)行鑒別的，嚴(yán)格按步驟進(jìn)行判別，將鑒別方案制定、現(xiàn)場(chǎng)取樣、檢測(cè)分析、鑒別報(bào)告編制等全過程納入監(jiān)管之中。三是審慎認(rèn)定，確保鑒別結(jié)論準(zhǔn)確。建立鑒別結(jié)果評(píng)審質(zhì)詢制度，由原環(huán)評(píng)審批地設(shè)區(qū)市以上的生態(tài)環(huán)境部門組織專家，召開專家論證質(zhì)詢會(huì)，經(jīng)充分論證后，認(rèn)定鑒別結(jié)論，并報(bào)上一級(jí)生態(tài)環(huán)境行政主管部門備案。

3.4 完善鑒別結(jié)果運(yùn)用

為改變一企一鑒、一廢一鑒的現(xiàn)象，負(fù)責(zé)審批或備案的生態(tài)環(huán)境部門就對(duì)鑒別結(jié)果是否具有行業(yè)或工藝通用性，是否可作為日常管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分論證，對(duì)轄區(qū)內(nèi)相同行業(yè)、相同工藝、相同原輔料使用及生產(chǎn)相同產(chǎn)品而產(chǎn)生的固體廢物，由審批或備案通過的生態(tài)環(huán)境行政主管部門發(fā)布參照管理。經(jīng)鑒別屬于危險(xiǎn)廢物的，其代碼需經(jīng)規(guī)范認(rèn)定，便于其他地方參照?qǐng)?zhí)行，也可支撐名錄修訂和減少鑒別工作。

3.5 加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物鑒別能力建設(shè)

以國(guó)家、省級(jí)固體廢物管理技術(shù)支持單位或環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為依托，明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一批高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的危險(xiǎn)廢物鑒別實(shí)驗(yàn)室，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物鑒別分析技術(shù)能力和人才隊(duì)伍建設(shè)。明確危險(xiǎn)廢物鑒別機(jī)構(gòu)甄選標(biāo)準(zhǔn)條件，鼓勵(lì)符合要求的第三方鑒別機(jī)構(gòu)申報(bào)，經(jīng)復(fù)核后公布名單，開展危險(xiǎn)廢物鑒別相關(guān)工作。建立非盈利性質(zhì)的省級(jí)危險(xiǎn)廢物鑒別實(shí)驗(yàn)室，定期對(duì)鑒別情況進(jìn)行抽查，保障危險(xiǎn)廢物鑒別結(jié)果的可靠性和準(zhǔn)確性。

4 小結(jié)

危險(xiǎn)廢物鑒別是危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，關(guān)系著危險(xiǎn)廢物底數(shù)的真實(shí)性、涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管控、刑事司法鑒定的準(zhǔn)確性等，在當(dāng)前危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理不斷加強(qiáng)的環(huán)境下，建立健全危險(xiǎn)廢物鑒別運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范開展危險(xiǎn)廢物鑒別工作、加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物鑒別能力建設(shè)等工作，能有效提升危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理水平，保障涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境安全。