加強氣候可行性論證監(jiān)管工作的思考

戚玉梅，劉海軍，毛明策

(1.陜西省氣象局，西安 710014;2.陜西省氣候中心，西安 710014)

氣候可行性論證，包括氣候適宜性、氣候風險性和對局地氣候產(chǎn)生的影響三方面內(nèi)容[1]。氣候可行性論證的對象是與氣候條件密切相關的規(guī)劃和建設項目。開展氣候可行性論證工作對于應對氣候變化、生態(tài)建設、綠色發(fā)展、保護利用氣候資源、城市和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、合理控制建設成本、避免和減輕氣象災害損失以及風險管理等具有重要意義。2016年，國務院在清理規(guī)范投資項目報建審批事項時，將“重大規(guī)劃、重點工程項目氣候可行性論證”作為五項涉及安全的強制性評估之一，予以保留，充分說明了氣候可行性論證的必要性和重要性[2]。在全球氣候變暖的大背景下，越來越多的行業(yè)和領域?qū)夂蚩尚行哉撟C的需求越來越旺盛，從事氣候可行性論證的機構數(shù)量逐年增加，主體更加多元，氣候可行性論證技術服務的市場化趨勢加快。同時，隨著國家“放管服”改革的不斷深化，氣候可行性論證監(jiān)管面臨諸多新課題、新挑戰(zhàn)，加強氣候可行性論證監(jiān)管勢在必行，值得思考研究。

1 開展氣候可行性論證工作的法律政策和監(jiān)管依據(jù)

1.1 法律依據(jù)

《中華人民共和國氣象法》劃定了氣候可行性論證的原則范圍[3]，各級氣象主管機構是氣候可行性論證工作的主體，應當組織對城市規(guī)劃，國家重點建設工程，重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發(fā)利用項目進行氣候可行性論證。

1.2 政策依據(jù)

2016年5月，國務院將重大規(guī)劃、重點工程項目的氣候可行性論證列為涉及安全的強制性評估事項，并要求對涉及安全的強制性評估，應通過細化標準、嚴格監(jiān)管等，確保安全措施落實到位。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》中指出，為有效降低制度性交易成本，加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風，在各類開發(fā)區(qū)推行由政府統(tǒng)一組織對氣候可行性等事項實行區(qū)域評估，切實減輕企業(yè)負擔。

1.3 部門規(guī)章

中國氣象局頒布的《氣候可行性論證管理辦法》(中國氣象局第18號令)[4]明確，國務院氣象主管機構組織管理全國的氣候可行性論證工作。地方各級氣象主管機構在上級氣象主管機構和本級人民政府的領導下，組織管理本行政區(qū)域內(nèi)的氣候可行性論證工作。其他有關部門和單位應當配合氣象主管機構做好氣候可行性論證工作。規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點領域或者區(qū)域發(fā)展建設規(guī)劃等五個項目屬于氣候可行性論證范圍。明確與氣候條件密切相關的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點領域或者區(qū)域發(fā)展建設規(guī)劃”應當進行氣候可行性論證。該辦法是氣象部門組織開展氣候可行性論證工作的基本依據(jù)。

1.4 氣候可行性論證監(jiān)管制度建設

中國氣象局編制發(fā)布了城市總體規(guī)劃論證等11項氣候可行性論證技術指南，研發(fā)了城市暴雨強度公式編制、核電站選址等6項氣候可行性論證系統(tǒng)，逐步涵蓋城市規(guī)劃、能源、農(nóng)業(yè)、交通運輸?shù)戎饕獨夂驊梅疹I域，氣候可行性論證技術體系初步形成。陜西、內(nèi)蒙古等10余個省(自治區(qū)、直轄市)出臺了氣候資源開發(fā)、利用、保護方面的法規(guī)，對氣候可行性論證工作開展進行了約束。陜西、廣東、海南、江西、吉林等省(自治區(qū)、直轄市)對與氣候條件密切相關的規(guī)劃和建設項目的氣候可行性論證實行目錄管理，涉及安全的強制性評估事項予以審查。另外，各級氣象主管機構與有關職能部門以聯(lián)合發(fā)文、簽署合作協(xié)議等形式推動不同領域的氣候可行性論證工作。

2 當前氣候可行性論證監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管職能約束力不強

《中華人民共和國氣象法》賦予了各級氣象主管機構組織開展氣候可行性論證的職能，但是對監(jiān)督管理職能沒有明確。《氣候可行性論證管理辦法》雖明確了各級氣象主管機構對氣候可行性論證工作的組織管理職能，但作為部門規(guī)章，約束力有限。一方面表現(xiàn)在氣象部門未能在相關項目立項前介入，組織開展氣候可行性論證和監(jiān)管工作；另一方面氣象部門對應開展氣候可行性論證而未開展的項目、雖開展了可行性論證但違背氣候條件和存在氣候風險的項目缺乏行之有效的“叫停”機制。

2.2 部門間溝通協(xié)作機制不健全

氣候可行性論證監(jiān)管工作涉及政府多個部門，單靠氣象部門難以完成。部門間溝通協(xié)作機制不健全，涉及安全的強制性評估目錄建立進展不一，必須開展氣候可行性論證的項目界限不清等問題普遍存在。同時，部分地方未將氣候可行性論證工作納入項目管理部門的審批流程，造成氣候可行性論證工作由項目建設單位自愿開展，一些涉及公共安全、重大規(guī)劃、重點工程等項目未進行充分氣候可行性論證就開工建設。

2.3 氣候可行性論證社會認知度不高

盡管氣候資源保護和開發(fā)利用越來越被重視，但是社會公眾對氣候可行性論證和經(jīng)濟發(fā)展的關系認知度不夠，對重大規(guī)劃和重大工程建設與氣候相關度認識不夠，甚至有些受氣候因素影響較大的規(guī)劃、項目在編制和建設時，氣候因素經(jīng)常被遺漏忽略，造成重大經(jīng)濟損失。例如：1940年，美國塔科馬海峽大橋建設時沒有進行氣候可行性論證，建成不到4個月就造成大風毀橋的事故；國內(nèi)也有不少類似的事件，湖北松木電廠和廣東馬壩冶煉廠都是因為沒有認真論證氣候條件，導致煙體排不出去，被迫減產(chǎn)或停產(chǎn)[6]。

3 加強氣候可行性論證監(jiān)管的思考

3.1 完善法制保障

黨的十八大以來，我國更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。國家關于監(jiān)督管理的規(guī)定日益完善，醫(yī)療器械生產(chǎn)、物業(yè)管理、食品安全、金融服務、檢驗檢測機構等多領域監(jiān)管辦法相繼出臺。應借鑒其他行業(yè)做法，修訂完善《中華人民共和國氣象法》《氣象災害防御條例》等有關法律法規(guī)，進一步明確細化氣候可行性論證監(jiān)管職能，以及相關部門間的協(xié)作配合職能。同時，也要盡快修訂完善氣候可行性論證管理辦法，貫徹落實國家治理體系現(xiàn)代化建設和“放管服”改革的有關要求。

3.2 清晰界定監(jiān)管職責

進一步明確氣象主管機構、規(guī)劃編制和項目建設單位、氣候可行性論證機構的職責。氣象主管機構應由以氣候可行性論證服務為主向以監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，加強監(jiān)督管理，組織完善技術規(guī)范和實施指南，厘清需要開展氣候可行性論證的規(guī)劃和項目清單，聯(lián)合有關單位發(fā)布清單目錄。規(guī)劃編制和項目建設單位要認真履行開展氣候可行性論證，充分采用氣候可行性論證結(jié)論，組織專家組對氣候可行性論證報告進行評審等職責。氣候可行性論證服務機構要嚴格按照技術規(guī)范和實施指南開展氣候可行性論證,面向市場優(yōu)化配置資源，不斷提升氣候可行性論證技術服務能力，努力提高氣候可行性論證質(zhì)量和水平。

3.3 對涉及國家安全的氣候可行性論證實施差別化監(jiān)管

國務院明確規(guī)定，重大規(guī)劃、重點工程項目的氣候可行性論證屬于涉及安全的強制性評估，對這類評估事項，國務院氣象主管機構要通過細化標準和操作規(guī)范、制定強制性評估目錄、設立評審專家?guī)?、納入審批核準流程等措施，嚴格監(jiān)管，確保氣候可行性論證落實到位[5]。同時，鼓勵其他規(guī)劃和工程開展氣候可行性論證，按照簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的原則，做好監(jiān)管工作。

3.4 鼓勵競爭提高服務質(zhì)量

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會力量開展氣候可行性論證，開展氣候可行性論證技術研究，通過適度競爭激發(fā)活力，不斷提高氣候可行性論證服務的質(zhì)量和水平。同時，有關職能部門要優(yōu)化完善對氣候可行性論證工作的監(jiān)管和服務，按照國家“放管服”的要求，重點做好事中事后監(jiān)管和服務工作，進一步規(guī)范氣候可行性論證機構和論證評估行為，采取對氣候可行性論證機構備案，明確細化氣候可行性論證報告評審環(huán)節(jié)，將氣候可行性論證機構的處罰結(jié)果納入不良信用信息名單并向社會公示等措施加強監(jiān)管和服務。

3.5 擴大宣傳提高社會和公眾認知度

社會和公眾的認知度和參與度對氣候可行性論證工作開展具有重要作用。應充分利用各種媒體和宣傳方式，廣泛深入地向全社會特別是發(fā)展改革、規(guī)劃、建設、交通、電力等部門宣傳氣候可行性論證的重要性和必要性，提高社會認知度，擴大氣候可行性論證的影響面和覆蓋面，為順利開展氣候可行性論證工作奠定良好的社會基礎。