基于PPP模式下工程造價管理

閆愛姣

（山西建筑工程集團(tuán)有限公司 山西省運城市 044000）

1 基于PPP模式下的工程造價管理現(xiàn)狀

1.1 PPP項目的工程造價控制不當(dāng)，加大政府支出責(zé)任

分析當(dāng)下我國PPP項目發(fā)展實際情況可知，社會資本方介入的時間是項目成立后，采用的工程造價是投資估算或設(shè)計概算。若PPP項目在前期總投計算階段導(dǎo)致工程造價偏高或偏低，同時政府沒有展開嚴(yán)格的審計監(jiān)督工作，就很容易導(dǎo)致PPP項目投資控制不當(dāng)，從而使政府承擔(dān)更大的財政支出責(zé)任[1]。

1.2 項目公司是PPP項目管理的主體，且政府負(fù)有監(jiān)管職責(zé)

項目公司既是PPP項目的管理主體，也是投資主體，但政府才是PPP項目的最終決策主體。由于政府對PPP項目的操作模式缺乏鉆研，專業(yè)知識相對薄弱，且官本位思想致其合作意識淡薄，仍然把社會資本方當(dāng)成單純的施工單位對待，在造價管理流程、制度執(zhí)行、責(zé)任承擔(dān)、PPP項目認(rèn)知上存在明顯偏差，以致于社會資本方在造價管理實施過程中遇到許多阻力。

1.3 造價管理者身份雙重以及各利益方的關(guān)系混亂

從本質(zhì)上分析，基于PPP模式下與工程有關(guān)的利益方相對比較多，而且彼此之間的關(guān)系尤為復(fù)雜，由此工程造價管理過程中一定要明確彼此的具體關(guān)系，準(zhǔn)確界定工程造價管理的核心主體，詳細(xì)規(guī)定工程造價管理工作流程，從而才能夠形成合力，切實提升工程造價管理成效。第一，針對社會資本方、工程造價監(jiān)管者的雙重身份，必須要進(jìn)行嚴(yán)格控制，以規(guī)避對政府工作造成的不利影響，同時建立科學(xué)、可行的造價管理規(guī)范與流程，促進(jìn)項目正常實施，這也是保證工程造價管理有效落實的前提與基礎(chǔ)。

1.4 工程前期設(shè)計階段存在的問題

在項目的前期觀察與設(shè)計階段，項目勘測的數(shù)據(jù)和設(shè)計方案很容易受到人為影響，數(shù)據(jù)和方案容易出現(xiàn)一定的偏差，在工程造價的編制預(yù)算中沒有做到對項目造價的動態(tài)管理，如果不能進(jìn)行有效的對比和校對，很容易導(dǎo)致項目成本的增加，拖延項目的進(jìn)度，影響項目的完工質(zhì)量。

2 基于PPP模式下的工程造價管理措施

2.1 明確PPP項目屬于政府投資范疇

社會資本方作為PPP項目投資主體，是由其進(jìn)行投資與建設(shè)的，但是一般會通過財政資金予以差別補(bǔ)貼保障，使項目正常建設(shè)與回收[3]。PPP項目歸為公共項目的范疇，以PPP模式將項目交給社會資本方負(fù)責(zé)建設(shè)與運營，若是在此過程之中出現(xiàn)了嚴(yán)重性問題，則政府仍然需要承擔(dān)相應(yīng)的社會風(fēng)險?；诖耍槍γ恳豁椆岔椖?，都需要政府進(jìn)行嚴(yán)格、有效的監(jiān)管，其中必須高度重視的就是投資監(jiān)管與造價控制。

2.2 編制適用于PPP項目造價控制的指導(dǎo)性意見指南

投標(biāo)人為了能夠在激烈的競標(biāo)中勝出，往往會選擇減小經(jīng)濟(jì)利潤的形式。所以項目的概算價和中標(biāo)價就會出現(xiàn)較大差距。根據(jù)《深圳市建設(shè)工程施工招投標(biāo)年度下?。?015）》，工程項目去除非競爭性的有關(guān)費用之后，各種類型的工程項目，其中標(biāo)價對招標(biāo)控制價的相應(yīng)下浮率處于12%～27%。對此，基于PPP模式下工程項目招標(biāo)階段確定的概算價或者是估算價，就是承包商獲得合理經(jīng)濟(jì)利潤的基本形式。編制適用于PPP項目造價控制的指導(dǎo)性意見指南，將指導(dǎo)概算價作為重要依據(jù)，能夠有效解決“兩標(biāo)并一標(biāo)”下存在的投資失控問題。另外，需要建立適用于PPP項目的管理機(jī)制，目前PPP項目主要選擇的是差異化計價依據(jù)，并沒有建立統(tǒng)一化的管理機(jī)制。所以PPP項目在具體執(zhí)行過程中必須選擇科學(xué)、可行的估算編制和計價形式，針對新建項目需要建立專門的價格估算編制。

2.3 編制PPP項目投資評審制度

PPP項目的前期預(yù)測數(shù)據(jù)直接關(guān)系到PPP合同內(nèi)容的簽訂，所以必須進(jìn)行嚴(yán)格評審。PPP項目需要完成物有所值論證和財政能力論證，然后以此作為依據(jù)，確定工程項目是否可以選擇政府與社會資本方相合作的形式。其中物有所值論證與財政承受能力論證，主要包含概算指標(biāo)、行業(yè)成本以及收益情況等。

針對PPP項目而言，政府財政支出計算基數(shù)是項目建設(shè)造價數(shù)據(jù)，所以必須加強(qiáng)評審。一般狀況下，PPP項目合同或特許經(jīng)營協(xié)議需要確定工程項目建設(shè)財政補(bǔ)貼額度，可以選擇的計算公式等。根據(jù)財金[2015]21號文件，其中指出了有關(guān)條款與計算公式，項目總投資是政府補(bǔ)貼計算的重要基數(shù)之一。

制定PPP項目的投資評審機(jī)制，必須以科學(xué)、可行的評審依據(jù)作為重要支撐。從本質(zhì)上分析，PPP項目投資根本性目的就是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，同時政府會以公共資源或者是財政支出的方式參與，所以應(yīng)該將其歸入到政府投資評審工作范疇?；诖?，有關(guān)部門需要適當(dāng)?shù)貎?yōu)化與完善政府投資評審機(jī)制。

2.4 確保各個投資階段工程造價的精準(zhǔn)度

從本質(zhì)上分析，投資決策是循序漸進(jìn)、逐級深入的一個過程，各個階段做出的投資決策也是不同的，所以工程造價精度也有所區(qū)別。以項目規(guī)劃階段與項目建議書階段為例，通常情況下投資估算誤差大約為±30%；以可行性研究為例，投資估算誤差大約在±10%之內(nèi)。針對工程項目建設(shè)的所有階段，通過工程造價形成投資估算、施工圖預(yù)算、合同價以及竣工結(jié)算價等，而且這些造價形式事實上是前者控制后者，后者又是對前者的有效補(bǔ)充，存在著相互作用關(guān)系?；诖?，必須高度重視項目決策，選擇科學(xué)、可行的估算方法，結(jié)合有效、真實的數(shù)據(jù)資料，準(zhǔn)確地完成投資估算的計算工作，這樣可以將造價有效控制在規(guī)定范圍之內(nèi)，防止出現(xiàn)“三超”問題，從而達(dá)成工程投資控制目標(biāo)。

2.5 建立適用于PPP項目的竣工結(jié)算與財務(wù)決算制度

政府在PPP項目建設(shè)期并不會向社會資本方支付相應(yīng)的建設(shè)成本，而是通過綜合分析PPP項目建設(shè)成本、運營成本以及項目績效考核等有關(guān)要素，然后通過補(bǔ)貼的形式且按照運營年度完成補(bǔ)貼與支付。在此過程中，PPP項目成本補(bǔ)貼額度是將竣工結(jié)算與財務(wù)決算審核之后確定的數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn)。基于此，有關(guān)主管部門必須建立適用于PPP項目的竣工結(jié)算與財務(wù)決算制度，從而達(dá)成政府與社會資本方在資產(chǎn)形成、資產(chǎn)折舊以及資產(chǎn)移交等方面的實際需求，實現(xiàn)財政資金的科學(xué)、高效使用。

3 總結(jié)

在新時代背景下，建筑市場競爭愈發(fā)激烈，特別是PPP模式的推廣，工程項目建設(shè)往往能夠吸引大量的社會資本，從而在一定程度上緩解政府財政壓力?；诖耍块T必須高度重視PPP項目造價管理工作，建立適用于PPP項目造價管理的指導(dǎo)性指南、投資評審制度以及項目估算指標(biāo)體系等，從多角度、多層面規(guī)范PPP項目造價控制工作，以確保PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。