我國(guó)棚戶區(qū)改造政策特點(diǎn)及主要實(shí)施模式淺析

王永勝

中國(guó)中鐵股份有限公司，北京 100039

0 前言

棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。目前，我國(guó)把棚戶區(qū)分為城市及國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。棚戶區(qū)居民多為低收入群體，很多還是企業(yè)老職工，曾為國(guó)家建設(shè)作出很大貢獻(xiàn)。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)棚戶區(qū)改造歷史的梳理以及對(duì)其意義的闡述，引出棚戶區(qū)改造在實(shí)施過(guò)程中的九大政策亮點(diǎn)，完善了目前對(duì)于棚改政策特點(diǎn)的研究；介紹棚戶區(qū)改造的分類，對(duì)棚戶區(qū)改造工程類別進(jìn)行系統(tǒng)性的歸納；闡明棚戶區(qū)改造的風(fēng)險(xiǎn)源，既總結(jié)了當(dāng)前棚戶區(qū)改造工程的經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)未來(lái)類似的老舊小區(qū)改造、區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目實(shí)施有一定借鑒意義。

1 我國(guó)棚戶區(qū)改造的歷史沿革和意義

我國(guó)的棚戶區(qū)改造，從2004年誕生至今已經(jīng)走過(guò)了16年的歷程，棚戶區(qū)改造（城中村改造、舊城改造）既是國(guó)家保障性安居工程的重要一環(huán)，也是國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化、完善城市功能、提升城市品質(zhì)的重要抓手，更是事關(guān)千家萬(wàn)戶的民心工程，黨中央、國(guó)務(wù)院、各級(jí)地方政府長(zhǎng)期以來(lái)都給予了高度重視。2004年，遼寧省在全國(guó)率先試行國(guó)有工礦廠區(qū)大規(guī)模棚戶區(qū)改造；2005年國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造，“遼寧棚改模式”開(kāi)始在東北三省推行。經(jīng)過(guò)四年的實(shí)踐總結(jié)，2008年四季度起，黨中央、國(guó)務(wù)院決定將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，全國(guó)各地拉開(kāi)了大規(guī)模棚改的序幕；2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)），首次以文件形式將棚戶區(qū)改造納入國(guó)家保障性安居工程。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，

2008～2012年是我國(guó)第一輪棚改周期，全國(guó)開(kāi)工改造各類棚戶區(qū)1260萬(wàn)戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬(wàn)套（戶）開(kāi)工量的40%；基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬(wàn)套。

2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2013］25號(hào)），明確提出“在加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步、有序推進(jìn)?！?2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕36號(hào)）。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)），國(guó)務(wù)院連續(xù)三年印發(fā)了三份關(guān)于實(shí)施棚戶區(qū)改造的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó)新一輪棚改拉開(kāi)大幕。

2015～2017年，我國(guó)實(shí)際完成棚戶區(qū)改造1500萬(wàn)套，2017年5月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，明確實(shí)施2018年到2020年未來(lái)三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)各類棚戶區(qū)改造新開(kāi)工627萬(wàn)套，為全年計(jì)劃（580萬(wàn)套）的107.4%；2019年新開(kāi)工316萬(wàn)套，順利完成年度目標(biāo)任務(wù)。

通過(guò)棚戶區(qū)改造，幾千萬(wàn)困難群眾圓了“住房夢(mèng)”，生活質(zhì)量提高了，財(cái)產(chǎn)也增多了，讓老百姓切實(shí)感受到了黨和政府的溫暖。同時(shí)，棚戶區(qū)改造還能夠有效拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不少城市面貌、人居環(huán)境、功能都有了很大改善。

2 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的政策特點(diǎn)

我國(guó)棚戶區(qū)改造涉及人群多、地域廣、土地用途復(fù)雜，因此各地棚改模式不盡相同，但主要的參考依據(jù)仍然是上文提到國(guó)務(wù)院在2013～2015年印發(fā)的三份棚改綱領(lǐng)性文件以及住建部、財(cái)政部印發(fā)的配套性文件。掌握不同棚改項(xiàng)目的模式，首先要了解國(guó)家推動(dòng)實(shí)施棚改的政策“亮點(diǎn)”。

筆者經(jīng)過(guò)梳理，認(rèn)為棚改具備以下九大政策“亮點(diǎn)”：一是享受稅費(fèi)優(yōu)惠，免收防空地下室易地建設(shè)費(fèi)、白蟻防治費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、散裝水泥專項(xiàng)資金、新型墻體材料專項(xiàng)基金、教育費(fèi)附加、地方教育附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加等各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；免收省級(jí)出臺(tái)的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)；免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅、個(gè)人所得稅；棚改安置住房免繳土地出讓收入。二是政府貼息，棚改項(xiàng)目貼息率由項(xiàng)目所在地市縣財(cái)政部門根據(jù)年度貼息資金預(yù)算安排和貼息資金需求等因素確定，貼息利率以中國(guó)人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率為準(zhǔn)，原則上不超過(guò)2%。貼息資金的使用，實(shí)行“先付息，后補(bǔ)貼”的原則，每年結(jié)算一次。三是享受財(cái)政補(bǔ)助，中央和省級(jí)財(cái)政根據(jù)各地區(qū)財(cái)政困難狀況、城市棚戶區(qū)改造任務(wù)完成情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。四是可采用貨幣化安置，棚戶區(qū)改造貨幣化安置有利于縮短安置周期、節(jié)省過(guò)渡性安置費(fèi)用，有利于滿足棚戶區(qū)改造居民多樣化居住需求，有利于化解庫(kù)存商品住房。五是享受低息貸款，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)財(cái)政部和央行規(guī)定，向納入到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）棚改目錄的項(xiàng)目，發(fā)放棚改低息貸款；鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。六是多樣化參與，鼓勵(lì)民間資本參與改造。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本根據(jù)保障性安居工程任務(wù)安排，通過(guò)直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。七是可采用政府購(gòu)買服務(wù)，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》 中明確指出“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睘榕锔暮鸵椎胤鲐毎徇w作了特別規(guī)定。八是資產(chǎn)證券化，財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》提出“采用政府購(gòu)買服務(wù)模式的棚改項(xiàng)目，實(shí)施主體可以通過(guò)資產(chǎn)證券化融資”。九是棚改專項(xiàng)債，保持中央財(cái)政資金補(bǔ)助水平不降低，有序加大地方政府棚改專項(xiàng)債券發(fā)行力度［1］。

盡管2019年起，在黨中央、國(guó)務(wù)院嚴(yán)控地方政府負(fù)債的大背景下，各地棚改任務(wù)量適當(dāng)降低，貨幣化安置比例下降，棚改專項(xiàng)債收緊，但納入省級(jí)棚改目錄且年度開(kāi)工計(jì)劃的棚改項(xiàng)目，仍然可以依法合規(guī)地享受上述九個(gè)為棚改項(xiàng)目“量身定做”的優(yōu)惠政策。

3 目前市場(chǎng)上幾種主要的棚改模式

目前，國(guó)內(nèi)大部分棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可從四個(gè)維度共分八種模式。按照項(xiàng)目投資角色劃分，分為直接作為實(shí)施主體和實(shí)施主體的社會(huì)合作伙伴（投資人）兩種模式。其中：直接作為實(shí)施主體參與模式，是指投資人通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)，單獨(dú)作為棚改項(xiàng)目實(shí)施主體，或與政府指定的平臺(tái)公司合資成立項(xiàng)目公司作為棚改實(shí)施主體，該模式下的政企合作關(guān)系較為簡(jiǎn)單，資金進(jìn)出路徑清晰，無(wú)論是單獨(dú)的實(shí)施主體還是以合資公司、聯(lián)合體形式作為實(shí)施主體，都是作為直接投資人享受優(yōu)惠政策、直接收取投資本金和回報(bào)的。如果采用實(shí)施主體的社會(huì)合作伙伴模式，則是政府已經(jīng)授權(quán)了棚改項(xiàng)目實(shí)施主體，再由實(shí)施主體通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，選擇合格的社會(huì)投資人參與投資、建設(shè)管理，并按中標(biāo)條件和合作協(xié)議約定獲得投資收益；該模式下，中標(biāo)的社會(huì)投資人一般作為“幕后”出資者，為棚改項(xiàng)目提供融資支持，但沒(méi)有“名分”，項(xiàng)目資金投入和回收均需由實(shí)施主體操作，對(duì)于社會(huì)投資人而言存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

按照招標(biāo)內(nèi)容劃分，可分為單獨(dú)實(shí)施棚改（土地一級(jí)開(kāi)發(fā)）和一二級(jí)聯(lián)動(dòng)實(shí)施兩種模式。其中：?jiǎn)为?dú)實(shí)施棚改（土地一級(jí)開(kāi)發(fā)）和配套市政基礎(chǔ)設(shè)施模式被大部分省份所采用的，如果實(shí)施主體想?yún)⑴c后續(xù)二級(jí)開(kāi)發(fā)或商品房開(kāi)發(fā)，則須參與公開(kāi)的土地招拍掛程序，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式，是指棚改項(xiàng)目中，土地一級(jí)整理與二級(jí)開(kāi)發(fā)一次性招標(biāo)，但條件較為苛刻，一般要求棚改項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)，全部是國(guó)有土地，且二級(jí)開(kāi)發(fā)內(nèi)容是要求在原址建設(shè)安置房、公租房等。

按照投資收益來(lái)源劃分，可分為政府購(gòu)買服務(wù)和以土地出讓收入平衡本金和收益兩種模式［2］。其中：政府購(gòu)買服務(wù)模式是按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)要求，經(jīng)地方人大批準(zhǔn)，將棚改項(xiàng)目投資納入政府財(cái)政預(yù)算，由政府財(cái)政支付投資本金和收益的模式，即堅(jiān)持“先有預(yù)算，后購(gòu)買服務(wù)”，大部分以該模式實(shí)施的棚改項(xiàng)目，都是政府平臺(tái)公司作為實(shí)施主體；同時(shí)，由于該模式實(shí)質(zhì)是由政府財(cái)政作為還款保障，可采用資產(chǎn)證券化的方式融資。以土地出讓收入平衡本金和收益的模式，是目前大部分二三四線城市采用的主流模式。實(shí)施主體投入的本金和收益，絕大部分需依賴項(xiàng)目范圍內(nèi)未來(lái)土地出讓收入，少部分依靠地方政府財(cái)政補(bǔ)助或留存的稅費(fèi)收入；該模式下，須確保棚改投資納入財(cái)政預(yù)算，棚改范圍內(nèi)建設(shè)用地出讓收入封閉運(yùn)行，且經(jīng)市級(jí)財(cái)政主管部門批準(zhǔn)，確保資金進(jìn)出要依法合規(guī)。

按照棚改項(xiàng)目拓展功能劃分，可分為“棚改+基礎(chǔ)設(shè)施EPC”和“棚改+產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)”兩種模式。其中：“棚改+基礎(chǔ)設(shè)施EPC”聯(lián)動(dòng)模式，就是充分利用了棚改項(xiàng)目巨大的投資拉動(dòng)效應(yīng)，既滿足了老百姓改善居住條件的需求，又實(shí)現(xiàn)同步提升區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)配套，打造優(yōu)美的城市人居環(huán)境的目標(biāo)；對(duì)于地方政府和企業(yè)是雙贏的模式，特別是具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資質(zhì)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)的大型綜合型企業(yè)，更能通過(guò)棚改搶占市場(chǎng)高地，實(shí)現(xiàn)深耕區(qū)域、多業(yè)務(wù)板塊立體經(jīng)營(yíng)?！芭锔?產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)”模式，是近三年新興的棚改拓展模式，既可利用棚改相關(guān)政策，還可充分借助自然資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》中的優(yōu)惠政策，對(duì)滿足產(chǎn)業(yè)用地清單的項(xiàng)目，支持新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展用地優(yōu)先安排供地計(jì)劃。部分城市借助其國(guó)有老廠區(qū)棚改項(xiàng)目，保留其部分歷史文化設(shè)施或廠房，改造為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的特色街區(qū)；部分城市將棚改項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入同步實(shí)施，將居住條件改善與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入帶來(lái)的人才同步落地，實(shí)現(xiàn)職住平衡。目前，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)棚戶區(qū)改造的實(shí)施范圍作了進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定，防止無(wú)序擴(kuò)大棚戶區(qū)改造實(shí)施范圍。

4 棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控要點(diǎn)

經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、集中且較容易實(shí)施的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目已經(jīng)基本完成，剩余尚未實(shí)施棚改項(xiàng)目大部分是“難啃的骨頭”，普遍有投資規(guī)模大、拆遷難度大、資金回流慢、投資收益低的特點(diǎn)，這也是目前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控要點(diǎn)，充分全面地做好投資事前風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控，實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)化過(guò)程管控，做好履約監(jiān)督是做好棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的重要前提。

棚改項(xiàng)目首先面對(duì)的就是征拆風(fēng)險(xiǎn)，征拆補(bǔ)償過(guò)程中容易引發(fā)社會(huì)矛盾或群體事件，拆遷補(bǔ)償成本較難控制，一旦拆遷進(jìn)度落后，直接影響土地出讓進(jìn)度和項(xiàng)目現(xiàn)金流質(zhì)量。針對(duì)拆遷風(fēng)險(xiǎn)，具體的防范措施包括：一是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，市縣政府是棚改項(xiàng)目拆遷責(zé)任主體，項(xiàng)目合作協(xié)議或政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議中，要明確拆遷工作責(zé)任主體、拆遷期限、拆遷量、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地交付標(biāo)準(zhǔn)等，要力爭(zhēng)做到拆遷補(bǔ)償費(fèi)用包干使用［3］，從根源控制征拆成本。二是投資人要參與拆遷方案的制定，細(xì)化拆遷方案，明確政府可強(qiáng)制征拆范圍，評(píng)估整體拆遷和分塊拆遷對(duì)現(xiàn)金流的影響，預(yù)估分塊兒拆遷可能引發(fā)的補(bǔ)償成本增加。三是實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)與政府、拆遷單位、評(píng)估單位以及業(yè)主的溝通，及時(shí)掌握拆遷進(jìn)度和拆遷成本，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。

其次是項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。錢從哪里來(lái)，一直是棚改項(xiàng)目實(shí)施的核心問(wèn)題［4］；2018年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院嚴(yán)格規(guī)范地方政府投資行為，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2018年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》，堅(jiān)決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)；

嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉借債務(wù)；嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。2019年5月，國(guó)務(wù)院頒布《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)），細(xì)化約定政府投資范圍、投資路徑，強(qiáng)化投資監(jiān)管和法律責(zé)任。

由于財(cái)政預(yù)算不足，平臺(tái)公司資金不足，常以各種方式向社會(huì)資本方“借款”，既容易造成地方政府隱性負(fù)債被問(wèn)責(zé)，也大大增加了社會(huì)投資人的融資風(fēng)險(xiǎn)；如果僅作為實(shí)施主體的社會(huì)合作伙伴，則社會(huì)投資人無(wú)法享受棚改專項(xiàng)債、低息貸款等優(yōu)惠政策，甚至在融資時(shí)要求提供額外的擔(dān)保。針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)，具體的防范措施包括：一是要確保項(xiàng)目納入省級(jí)棚改計(jì)劃，可以依法合規(guī)享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策和棚改專項(xiàng)債。二是深入了解地方政府財(cái)政收支情況和以及同類在實(shí)施棚改項(xiàng)目履約情況，確保棚改投資納入地方政府預(yù)算。三是認(rèn)真學(xué)習(xí)、了解黨中央、國(guó)務(wù)院的有關(guān)政策、法律法規(guī)以及財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于金融監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，依法合規(guī)地制定項(xiàng)目融資方案，不得增加政府隱性負(fù)債，不得向金融機(jī)構(gòu)提供各種擔(dān)?；虺閷蠀f(xié)議。四是利用權(quán)益類基金、發(fā)行中期票據(jù)的方式，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)表外運(yùn)作。五是通過(guò)合作協(xié)議約定融資資金的成本上限和資金用途。

再次是土地出讓環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這也是棚改項(xiàng)目面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)在用于資金平衡的地塊沒(méi)有納入地方年度土地出讓計(jì)劃，甚至因?yàn)橥恋刂笜?biāo)不夠無(wú)法上市；因市場(chǎng)或政策變化，導(dǎo)致部分資金平衡地塊的出讓速度和價(jià)格遠(yuǎn)低于預(yù)期，出讓金在扣除上繳部分后無(wú)法覆蓋一級(jí)成本和投資者利潤(rùn)。針對(duì)土地出讓環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，主要防范措施：一是深入開(kāi)展市場(chǎng)研判，了解區(qū)域內(nèi)近三年同類土地供求價(jià)格變化以及后期商品房銷售價(jià)格走勢(shì)（土地和商品房的需求要堅(jiān)挺）。二是在與地方政府或平臺(tái)公司的合作協(xié)議中，要明確約定資金平衡地塊須納入土地出讓計(jì)劃、鎖定土地用途、容積率范圍、土地出讓時(shí)間和出讓價(jià)格構(gòu)成。三是對(duì)于較大規(guī)模的棚改，要加強(qiáng)和當(dāng)?shù)卣恼勁?，科學(xué)調(diào)整棚改實(shí)施范圍，棚改實(shí)施范圍內(nèi)要“肥瘦搭配”，要確保有能夠快速啟動(dòng)、快速回款的地塊。

最后是現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)，棚改項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，對(duì)項(xiàng)目管理能力、成本控制能力提出了較高水平，拆遷或開(kāi)發(fā)進(jìn)度落后、成本管理失控、市場(chǎng)表現(xiàn)無(wú)法達(dá)到預(yù)期都將直接影響項(xiàng)目現(xiàn)金流質(zhì)量，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法“回本”。針對(duì)現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)，主要防范措施：一是合作協(xié)議中要約定，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程審計(jì)，力爭(zhēng)過(guò)程付息（半年、年度付息）；要提前約定好，如何認(rèn)定超出補(bǔ)償范圍的拆遷成本。二是實(shí)施主體（項(xiàng)目公司）要樹(shù)立全成本理念，既要控制好拆遷成本、建安成本，也要控制好財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用和營(yíng)銷費(fèi)用。三是針對(duì)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式或提前鎖定二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)益的棚改項(xiàng)目，要制定好開(kāi)發(fā)節(jié)奏，細(xì)化每一年的投融資預(yù)算。四是針對(duì)依靠二級(jí)開(kāi)發(fā)銷售收入補(bǔ)償一級(jí)成本的棚改項(xiàng)目，要做好商品房項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和營(yíng)銷定位，打造差異化價(jià)值；力爭(zhēng)將部分商品房納入政府貨幣化安置項(xiàng)目庫(kù)，加快項(xiàng)目現(xiàn)金回流［5］；警惕過(guò)去三年棚改貨幣化安置比例一直較大的城市，避免銷售后勁不足。

5 總結(jié)

2020年是“十三五”規(guī)劃收關(guān)之年，也是2017-2020三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃的最后一年，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，棚改的大部分任務(wù)確已完成。筆者初步預(yù)估，剩余少量棚改任務(wù)主要從兩方面實(shí)施，一是通過(guò)加快安置房的建設(shè)，為棚改居民提供實(shí)物安置，拉動(dòng)建安投資和家電行業(yè)、裝飾行業(yè)需求；二是通過(guò)房地產(chǎn)調(diào)控政策與限制貨幣化安置的方式，降低熱點(diǎn)房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)于房?jī)r(jià)的預(yù)期，促進(jìn)居民的拆遷意愿，推動(dòng)剩余困難棚改項(xiàng)目順利實(shí)施。

實(shí)施棚戶區(qū)改造對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，對(duì)投資、消費(fèi)拉動(dòng)效應(yīng)明顯；同時(shí)棚戶區(qū)改造也是我國(guó)21世紀(jì)前20年城市建設(shè)過(guò)程中最大的民生工程，事關(guān)億萬(wàn)老百姓安居樂(lè)業(yè)，使幾千萬(wàn)家庭實(shí)現(xiàn)了更美好祥和的生活愿望。棚戶區(qū)改造的歷程也一定會(huì)載入我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的史冊(cè)，成為輝煌的一頁(yè)。