公共工程主體風(fēng)險控制研究

劉雷 許長青 毛曄 姚玉蓉

（南京審計大學(xué)工程管理與審計學(xué)院，江蘇南京 211815）

0 引言

公共工程是指通過政府財政投資和資本市場等方式融資的以追求社會公益性為特征的建設(shè)工程。公共工程建設(shè)是一個充滿風(fēng)險的過程，Patrick等認(rèn)為，影響公共工程建設(shè)的風(fēng)險因素主要有公共工程項目自身情況、分包商情況和施工的外部環(huán)境情況等[1]，其中，公共工程主體風(fēng)險給工程建設(shè)帶來了巨大損失[2]。公共工程主體風(fēng)險控制是政府審計機構(gòu)通過識別、估測、分析和評價工程建設(shè)過程中的主體行為帶來的不確定性因素，對主體風(fēng)險因素進行科學(xué)的分析和論證，提前預(yù)測風(fēng)險因素的影響程度、發(fā)生概率和可檢測性，充分利用各種風(fēng)險管理技術(shù)，采取適當(dāng)管理措施，規(guī)避、降低、分散和化解風(fēng)險，提高公共工程建設(shè)的安全性。

當(dāng)前，我國公共工程主體行為風(fēng)險控制，以經(jīng)驗?zāi)Ｊ綖橹鳎L(fēng)險控制評價體系不完善，也缺乏科學(xué)有效的控制方法。故障模式及影響分析（FMEA）利用專家經(jīng)驗和智慧，通過分析系統(tǒng)中所有可能產(chǎn)生的故障模式及其對系統(tǒng)造成的所有可能影響，按每個故障模式的嚴(yán)重程度、發(fā)生頻度以及檢測難易程度進行風(fēng)險評估。但是，F(xiàn)MEA方法只注重對各個故障模式的分析，不考慮系統(tǒng)各個故障模式之間的相互影響，網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）能夠充分考慮各個主體風(fēng)險內(nèi)部和主體風(fēng)險之間的相互影響。該方法考慮了系統(tǒng)各層次內(nèi)部元素之間的依存關(guān)系，以及下層元素對上層元素的反饋影響，能更準(zhǔn)確地描述客觀事物之間的聯(lián)系，是一種更加科學(xué)、有效的決策方法，有利于確定公共工程項目的主體風(fēng)險狀態(tài)。

1 公共工程主體風(fēng)險控制評價的指標(biāo)體系

經(jīng)過對多地的多家公共工程建設(shè)企業(yè)調(diào)研獲得相關(guān)專家經(jīng)驗：公共工程主體風(fēng)險主要體現(xiàn)在建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位等因素上，主體風(fēng)險是以上各個因素有效協(xié)同而表現(xiàn)出的一項綜合影響。

1.1 建設(shè)單位風(fēng)險

建設(shè)單位風(fēng)險是指建設(shè)單位的不規(guī)范行為給工程建設(shè)造成損失的可能性。建設(shè)單位風(fēng)險行為通常表現(xiàn)為：違規(guī)進行指定分包商，過分壓低中標(biāo)價（違法分包）；履約能力差，惡意拖欠工程款（惡意欠款）；不合理壓縮施工工期（壓縮工期）；非程序性地干預(yù)工程，發(fā)出錯誤的行為和指令（過多干預(yù)）；頻繁變更，增加新的要求（頻繁變更）；提供的基礎(chǔ)資料可靠性差（資料不可靠）；外部協(xié)調(diào)能力不足（協(xié)調(diào)無力）。這些風(fēng)險行為會使工程項目無法按照正常秩序建設(shè)，最終導(dǎo)致工程項目質(zhì)量較差、安全偏低、進度滯后以及成本失控等損失。

1.2 勘察設(shè)計單位風(fēng)險

勘察設(shè)計單位風(fēng)險是指勘察設(shè)計單位在主觀上迎合業(yè)主喜好和客觀上部分勘察設(shè)計人員素質(zhì)問題等原因給工程施工造成損失的可能性。勘察設(shè)計單位風(fēng)險通常表現(xiàn)為：盲目適從業(yè)主要求，導(dǎo)致勘察項目不全面、設(shè)計深度不夠，致使工程建設(shè)勘察設(shè)計資料不健全（盲目適從）；沒有設(shè)計理念，盲目套用相關(guān)設(shè)計圖紙（盲目套用）；設(shè)計方案與實際施工條件結(jié)合不夠，致使設(shè)計模型及參數(shù)選擇不當(dāng)，設(shè)計意圖難以實現(xiàn)（脫離環(huán)境）；設(shè)計變更或圖紙供應(yīng)不及時（變更不及時）。這些風(fēng)險行為會大大增加施工項目設(shè)計變更的可能性，同時也增加了工程項目施工成本，甚至?xí)绊懝て凇?/p>

1.3 施工單位風(fēng)險

施工單位風(fēng)險是指工程施工單位的領(lǐng)導(dǎo)人員、施工人員的素質(zhì)和行為給工程施工造成損失的可能性。施工單位風(fēng)險通常表現(xiàn)為：施工準(zhǔn)備不充分，施工技術(shù)和施工方案不合理（準(zhǔn)備不足）；施工組織設(shè)計缺陷，影響實際發(fā)生的施工費用和工期（組織缺陷）；施工單位不能按質(zhì)、按量、按時完工（非法違約）；非法分包或轉(zhuǎn)包，致使施工質(zhì)量無保證（非法分包）；項目經(jīng)理的技術(shù)能力和管理能力不足（領(lǐng)導(dǎo)無力）。這些風(fēng)險行為都有可能給施工項目帶來巨大損失，會影響到施工質(zhì)量、安全、進度、成本等。

1.4 監(jiān)理單位風(fēng)險

監(jiān)理單位風(fēng)險是指監(jiān)理單位和監(jiān)理人員由于主觀上或客觀上的原因，未能嚴(yán)格履行自身職責(zé)給工程施工造成損失的可能性。監(jiān)理單位風(fēng)險通常表現(xiàn)為：非理性低價競標(biāo)，導(dǎo)致監(jiān)理單位履約困難，影響監(jiān)理質(zhì)量（低價競標(biāo)）；監(jiān)理業(yè)務(wù)層層分包，致使監(jiān)理工作不到位（層層分包）；監(jiān)理人員技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)差，發(fā)出錯誤指令（技術(shù)能力不足）；監(jiān)理工程師職業(yè)道德水平差，對施工質(zhì)量無原則“放行”或監(jiān)理工程師過分頻繁苛刻檢查（職業(yè)道德差）；監(jiān)理工程師的內(nèi)部組織協(xié)調(diào)能力不足，即監(jiān)理單位與項目監(jiān)理機構(gòu)之間管理約束機制不健全（管理不足）。這些風(fēng)險行為會嚴(yán)重地影響施工質(zhì)量。

2 公共工程主體風(fēng)險控制模型

2.1 構(gòu)造FMEA與ANP的融合模型

本研究應(yīng)用FMEA與ANP相結(jié)合的方法建立公共工程主體風(fēng)險控制模型，通過分析嚴(yán)重度、發(fā)生度和難檢度各準(zhǔn)則下，四個主體風(fēng)險的相互影響與制約關(guān)系，確定元素組內(nèi)各風(fēng)險因素的嚴(yán)重度、發(fā)生度和難檢度，最后匯總主體風(fēng)險水平，為識別、預(yù)測、控制和規(guī)避公共工程主體行為風(fēng)險，提供了思路和技術(shù)處理方案。

公共工程主體風(fēng)險由許多要素和元素構(gòu)成，這些要素和元素之間存在著相互作用和相互影響的依賴關(guān)系。這種依賴關(guān)系表現(xiàn)為，建設(shè)單位不遵守國家法規(guī)，把工程的分包任務(wù)直接發(fā)包給自己中意的勘察設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位，同時，在付款、工期等方面，向這些分包單位提出不合理的要求，索取非法利益，甚至在分包任務(wù)執(zhí)行過程中，過多地干預(yù)分包單位的工作，頻繁地提出變更，嚴(yán)重地影響了勘察設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位的利益?？辈煸O(shè)計單位通常會盲目地取悅于建設(shè)單位，而事實上勘察設(shè)計工作做的不夠深入，會嚴(yán)重地影響設(shè)計方案的準(zhǔn)確性；當(dāng)出現(xiàn)變更時，不能及時地提交變更方案，會影響施工任務(wù)的執(zhí)行。施工單位會利用信息不對稱的優(yōu)勢，在施工過程中壓縮成本，獲取額外收益，通過與監(jiān)理單位合謀，偽造施工變更證據(jù)，向業(yè)主進行索賠，損害建設(shè)單位利益；在設(shè)計變更中，與設(shè)計單位串通，欺騙建設(shè)單位。監(jiān)理單位由于技術(shù)能力和職業(yè)道德等，對設(shè)計、施工中的存在的問題（比如，設(shè)計存在缺陷，必須進行設(shè)計變更；施工中存在質(zhì)量問題，或者安全隱患），沒能及時發(fā)現(xiàn)，會造成生產(chǎn)的浪費和工期延誤；監(jiān)理單位也會與設(shè)計單位、施工單位合謀欺騙建設(shè)單位；同時也存在監(jiān)理單位利用職務(wù)之便，向設(shè)計單位和施工單位提出苛刻的檢查要求，給設(shè)計單位和施工單位帶來損失。由此可見，建設(shè)單位風(fēng)險、勘察設(shè)計單位風(fēng)險、施工單位風(fēng)險和監(jiān)理單位風(fēng)險，既綜合交叉，又相互影響，諸多風(fēng)險因素的相互作用和影響，使問題變得更為復(fù)雜，必須對這些要素作綜合考慮。

2.2 結(jié)果分析

通過分析可以看出，在嚴(yán)重度S準(zhǔn)則下，建設(shè)單位風(fēng)險和施工單位風(fēng)險的權(quán)重較大，說明了建設(shè)單位和施工單位的風(fēng)險因素造成的損失會更嚴(yán)重，監(jiān)理單位風(fēng)險所帶來的損失較小。在發(fā)生度O準(zhǔn)則下，施工單位風(fēng)險和建設(shè)單位風(fēng)險的權(quán)重較大，說明了這兩個主體的風(fēng)險易發(fā)生，尤其是施工單位的風(fēng)險發(fā)生率更高，相比之下，勘察設(shè)計單位和監(jiān)理單位的風(fēng)險的發(fā)生率較低一些。在難檢度D準(zhǔn)則下，建設(shè)單位風(fēng)險和勘察設(shè)計單位風(fēng)險的權(quán)重較大，說明建設(shè)單位和勘察設(shè)計單位的風(fēng)險因素最難檢測出來，施工單位風(fēng)險次之。從加權(quán)權(quán)重可以看出，主體風(fēng)險由高到低依次為：建設(shè)單位風(fēng)險、施工單位風(fēng)險、勘察設(shè)計單位風(fēng)險和監(jiān)理單位風(fēng)險。

在嚴(yán)重度S準(zhǔn)則下，建設(shè)單位違法發(fā)包工程任務(wù)、建設(shè)單位過多地干預(yù)受托方的工作和頻繁地提出變更要求、勘察設(shè)計單位盲目適從建設(shè)單位要求、施工單位的領(lǐng)導(dǎo)無力和建設(shè)單位壓縮工期所造成的危害較大。在發(fā)生度O準(zhǔn)則下，施工單位的領(lǐng)導(dǎo)無力、建設(shè)單位的違法分包、施工單位的組織缺陷、建設(shè)單位的協(xié)調(diào)無力、過多干預(yù)和頻繁變更等風(fēng)險因素是很容易發(fā)生的。在難檢度D準(zhǔn)則下，建設(shè)單位的違法分包、勘察設(shè)計單位的盲目適從、建設(shè)單位的頻繁變更和過多干預(yù)、勘察設(shè)計單位的盲目套用和脫離環(huán)境等風(fēng)險因素是很難檢測出來的。

施工單位最容易與監(jiān)理單位串通，利用信息不對稱欺騙建設(shè)單位，其發(fā)生率較高。相比之下，建設(shè)單位造成的風(fēng)險最為嚴(yán)重，侵害了國家和分包單位的利益，特別是通過違法分包，嚴(yán)重地擾亂了建設(shè)市場秩序。另外，惡意欠款、壓縮工期、過多干預(yù)和頻繁變更等建設(shè)單位的風(fēng)險因素，嚴(yán)重干擾影響了分包單位的工作，會對工程質(zhì)量和進度構(gòu)成極大威脅。建設(shè)單位和勘察設(shè)計單位的風(fēng)險最難發(fā)現(xiàn)，這也是早期建設(shè)工作不周全會嚴(yán)重影響工程績效的主要原因。

3 結(jié)論

本研究的主要貢獻是通過構(gòu)建評價體系的方法來確定主體風(fēng)險的重點環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險控制評價模型，對每一類風(fēng)險對公共工程質(zhì)量、成本、進度、安全和環(huán)境的影響程度，進行深入的分析，為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險線索和取證提供科學(xué)依據(jù)。