我國綠色PPP項(xiàng)目發(fā)展問題研究與建議

孫駿偉

（北京建筑大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100000）

1 綠色ppp概念及發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 綠色ppp概念

2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出綠色發(fā)展理念為未來我國五大基本發(fā)展理念之一，“綠色”概念提上國家綱要。十九大報(bào)告提出樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)五位一體的總體布局，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”五大發(fā)展理念為指引。2019年《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄2019年版》將綠色產(chǎn)業(yè)劃分為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級以及綠色服務(wù)六大類別，界定綠色產(chǎn)業(yè)邊界與標(biāo)準(zhǔn)，建立全國統(tǒng)一的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)了國家對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度重視。“十三五”期間，我國綠色產(chǎn)業(yè)每年投在2~4萬億，是GDP規(guī)模的3%，政府的財(cái)政資金只能提供其中的10%~15%。面對投資缺口大的情況，僅依賴公共財(cái)政投入，是無法保證我國綠色產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展，轉(zhuǎn)變原有公共部門全權(quán)負(fù)責(zé)的機(jī)制，吸引社會資本與公共資本共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)市場化成為推動(dòng)我國綠色發(fā)展的主要方針，因此我國在綠色基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)與綠色服務(wù)中推行ppp模式。ppp項(xiàng)目是一種新型政企合作的融資模式，指公共部門（政府部門）通過與私人部門（社會資本）建立合作伙伴關(guān)系并提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，為一系列模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等。[1]其本質(zhì)是公共部門通過特許經(jīng)營協(xié)議等合同方式，將原本屬于公共部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、自然能源開發(fā)、節(jié)能環(huán)保等項(xiàng)目委托給企業(yè)管理運(yùn)營，政府與企業(yè)通過一定合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享，從而達(dá)到長期合作，優(yōu)勢互補(bǔ)的目的。

1.2 綠色ppp模式發(fā)展歷程

2013年十三屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，ppp產(chǎn)業(yè)被高度重視并進(jìn)入了快速發(fā)展期。在2015年兩會中，李克強(qiáng)總理指出大幅放寬民間投資市場準(zhǔn)入，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作模式，ppp模式與“互聯(lián)網(wǎng)+”提升到國家戰(zhàn)略高度。大力發(fā)展ppp項(xiàng)目已成中央到地方政府的共識，2015國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，為ppp產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供長期發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)與宏觀指導(dǎo)思想，隨后一系列配套措施相繼出臺，在政策方面為ppp產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供便利與優(yōu)惠。綠色ppp項(xiàng)目在良好的政策環(huán)境與高漲的資本投資熱情下，高速發(fā)展并在ppp市場中占有重要的一席之地，至2017年3月末，我國綠色ppp項(xiàng)目7220個(gè)，總投資額5.9萬億元，占全國ppp項(xiàng)目總投資額的40.7%。綠色ppp已成為我國發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的重要項(xiàng)目融資模式。

2 綠色ppp發(fā)展中存在的問題

2.1 綠色ppp項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范

我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目中所推行的ppp模式有較強(qiáng)的公益性具有盈利但不暴利的特征，ppp項(xiàng)目中分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、純公益類項(xiàng)目，其中準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目對政府可行性缺口補(bǔ)貼依賴程度較大，如果出現(xiàn)政府信用及政策連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)，則會導(dǎo)致項(xiàng)目收入不足以支付運(yùn)營成本及還本利息，從而使社會資本受損。而純公益類項(xiàng)目則完全依靠政府財(cái)政且項(xiàng)目不會產(chǎn)生盈利不能給投資者帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益。綠色ppp項(xiàng)目多以準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目或純公益類項(xiàng)目為主，項(xiàng)目收入依靠政府事先確定的補(bǔ)貼資金，項(xiàng)目運(yùn)營期的現(xiàn)金流量是償還貸款和投資者利潤回報(bào)的唯一來源，項(xiàng)目收支失衡，則會導(dǎo)致社會資本虧損且無法達(dá)到預(yù)期收益，并且因資金鏈斷裂而導(dǎo)致爛尾工程，甚至運(yùn)營不達(dá)標(biāo)造成二次污染。由于近年來綠色產(chǎn)業(yè)投資熱且地方政府對ppp項(xiàng)目了解不足、無實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)，為加快項(xiàng)目落地，項(xiàng)目前期的各項(xiàng)評價(jià)例如物有所值評價(jià)等流于形式，為日后項(xiàng)目運(yùn)營留下隱患。項(xiàng)目運(yùn)營期長達(dá)10年以上，政府與社會資本方未建立起根據(jù)環(huán)境變化而做出適當(dāng)調(diào)整的動(dòng)態(tài)測評機(jī)制，項(xiàng)目運(yùn)營中如出現(xiàn)成本上漲、技術(shù)更新等問題，則會影響項(xiàng)目收益，加大項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)?；蛞虻胤截?cái)政壓力及債務(wù)問題，通過明股實(shí)債、回購安排等方式將不適用與政企合作的項(xiàng)目包裝為ppp項(xiàng)目進(jìn)行融資，損害社會資本及被服務(wù)者的利益，有違ppp項(xiàng)目初衷。

2.2 綠色ppp項(xiàng)目融資困難

以節(jié)能環(huán)保ppp項(xiàng)目為例，面對動(dòng)輒數(shù)十億的項(xiàng)目，國有大型企業(yè)及上市公司資金實(shí)力雄厚、融資條件便利，可以積極參加項(xiàng)目建設(shè)，但我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)多以中小型企業(yè)為主，如不借助金融機(jī)構(gòu)的資金，企業(yè)難以自有資金完成數(shù)十億項(xiàng)目融資，目前我國節(jié)能環(huán)保ppp項(xiàng)目社會資本的融資渠道仍以銀行貸款為主，但中小企業(yè)相較于大型企業(yè)其成立時(shí)間短、資產(chǎn)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、產(chǎn)業(yè)不集中未形成規(guī)模且科技創(chuàng)新能力較弱、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，商業(yè)銀行是對綠色項(xiàng)目抱有慎之又慎的態(tài)度，多數(shù)貸款集中于實(shí)力雄厚的大型上市公司和國有企業(yè)，作為節(jié)能環(huán)保主力軍的中小型企業(yè)因融資困難無法與大型企業(yè)競爭。ppp項(xiàng)目特許經(jīng)營期限通常10年以上，還款期10—20年，與商業(yè)銀行中短期貸款為主的模式相沖突，出現(xiàn)長投短貸、期限錯(cuò)配的問題，且一旦國家經(jīng)濟(jì)形勢變化、政府政策改變、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期出現(xiàn)人為或不可抗力事故，都會加劇商業(yè)銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。該行業(yè)盈利情況受技術(shù)升級、設(shè)備改造和成本上漲等的影響較大，絕大多環(huán)保行業(yè)企業(yè)沒有合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，確保其經(jīng)營過程中的保本微利。[2]商業(yè)銀行不同于政策性銀行，其貸款出發(fā)點(diǎn)以盈利為主，且節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目前期投入大、市場風(fēng)險(xiǎn)高、還款期過長，商業(yè)銀行對節(jié)能環(huán)保類ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估指數(shù)較高，貸款難度大。

3 綠色ppp發(fā)展建議

①完善法律法規(guī)，加快綠色ppp項(xiàng)目立法建設(shè)。應(yīng)該先對PPP的應(yīng)用范圍、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)責(zé)關(guān)系等問題進(jìn)行規(guī)范和明確。[3]為確保項(xiàng)目運(yùn)營不受政策連續(xù)性和穩(wěn)定性影響，政府部門應(yīng)制定長遠(yuǎn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并通過法律形式加以規(guī)范，避免項(xiàng)目因政策原因而無法運(yùn)營，同時(shí)也降低風(fēng)險(xiǎn)，保證社會資本利益。規(guī)范綠色ppp項(xiàng)目操作流程，明確政府方面義務(wù)，通過法律法規(guī)明確政企雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配。②政府與金融機(jī)構(gòu)應(yīng)培養(yǎng)專業(yè)人才。目前從事綠色產(chǎn)業(yè)的人員中精通綠色技術(shù)及法規(guī)政策、融資方法等專業(yè)知識的復(fù)合型人才稀缺，這就造成了項(xiàng)目執(zhí)行各方溝通困難，無法有效配合。為此，政府機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目運(yùn)行前協(xié)同各方成立專門的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)參與項(xiàng)目的從業(yè)人員，并在項(xiàng)目中提供相關(guān)知識咨詢，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。③應(yīng)建立項(xiàng)目運(yùn)營期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。為防止運(yùn)營期外部環(huán)境變動(dòng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)物價(jià)指數(shù)、經(jīng)營成本、行業(yè)平均收益的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目收益，并于項(xiàng)目合同協(xié)議中增加價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，降低項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會資本投資信心，通過分配風(fēng)險(xiǎn)及收益激發(fā)市場活力。④發(fā)展綠色金融，通過綠色信貸等金融手段支持綠色項(xiàng)目發(fā)展。發(fā)展投資于節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源、生態(tài)環(huán)境等綠色產(chǎn)業(yè)的專業(yè)銀行，綠色銀行通過建設(shè)和加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)市場，為實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一種內(nèi)在的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，而非僅僅提供傳統(tǒng)的、簡單的金融服務(wù)。[4]綠色銀行應(yīng)由政府主導(dǎo)，是獨(dú)立運(yùn)營的公共投資機(jī)構(gòu)，學(xué)習(xí)國外“赤道銀行”先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以商業(yè)運(yùn)作為準(zhǔn)則，通過金融手段推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)，應(yīng)給與綠色銀行政策性優(yōu)惠、對于中小型企業(yè)，對其技術(shù)專業(yè)性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行全面評估，對于技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)、所進(jìn)行的項(xiàng)目社會公益性大的企業(yè)給與貸款貼息、減免稅收等財(cái)政政策扶持，減輕其經(jīng)營負(fù)擔(dān)。發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)基金，政府部門以股東的形式參與ppp項(xiàng)目，加大政府監(jiān)管力度，并降低項(xiàng)目全生命周期的各類風(fēng)險(xiǎn)，綠色基金進(jìn)入項(xiàng)目，增強(qiáng)了社會資本投資信心。