試論新形勢下國有投資項目計價方式改革方向

林韓涵（上海建科造價咨詢有限公司，上海 200030）

0 引 言

國外政府投資項目的造價管理大多采用市場化程度較高的工程量清單計價模式，即政府部門提供工程量，而承包商投標價格由企業(yè)結(jié)合市場價根據(jù)自身先進的技術水平確定。政府部門長期積累實際工程數(shù)據(jù)形成造價數(shù)據(jù)庫，結(jié)合一些協(xié)會或大型咨詢機構(gòu)獲取價格信息。

長期以來，受計劃經(jīng)濟的影響，我國國有投資項目的主要計量計價依據(jù)為定額和政府指導價，而后出現(xiàn)過以工程量清單計價模式為主的、與國際接軌的改革高潮，但因多種原因而未能被真正推廣和應用，產(chǎn)生了“清單的皮，定額的心”的普遍現(xiàn)象，即以清單項目形式套取對應的多個定額子目計算工程消耗量，再乘以政府發(fā)布的信息價和取費標準進行報價。雖然從表面上看是兩種計價模式，但其實質(zhì)定價規(guī)則只有定額計價一種方式，這種方式難以直接反映同類項目的歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)、項目的具體特征、投標企業(yè)的自身優(yōu)勢和市場“優(yōu)勝劣汰”的競爭法則，因而實現(xiàn)不了“企業(yè)自主報價，市場形成價格”的目標。

1 國有投資項目計價方式改革的必要性

近年來，隨著建筑工程領域新技術、新材料、新工藝的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的計價模式已不能滿足當前建設環(huán)境的要求。定額的編制長期由政府部門承擔，而政府部門未能獲取建設工地真實、有效的數(shù)據(jù)，出現(xiàn)了定額脫離實際、更新長期滯后的情況。況且定額僅代表社會平均水平，承包商在用定額進行報價時經(jīng)常會出現(xiàn)中標價貼近最高投標限價的情況，使得國有投資項目造價往往偏高，造成國有資金浪費。

按照《住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》（建標 [2014] 142 號）的要求，到 2020年我國將建成市場決定工程造價機制。隨后，黨的十九大再次強調(diào)“價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關鍵”。到 2019 年初，住房和城鄉(xiāng)建設部已全面啟動了深化工程造價改革的實施方案。2019 年末發(fā)布的《住房和城鄉(xiāng)建設部關于進一步加強房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標監(jiān)管的指導意見》（建市規(guī) [2019] 11 號）提出實施工程造價供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵地方建立工程造價數(shù)據(jù)庫和發(fā)布市場化的造價指標指數(shù)，以促進利用市場競爭形成合同價；對標國際，建立工程計量計價體系，以完善價格市場化信息發(fā)布機制。因此，適應市場、對標國際的計價方式和方法的改革迫在眉睫。此外，隨著推進實施全過程造價咨詢模式等相關政策的相繼出臺，以及數(shù)字化技術在建筑行業(yè)的廣泛應用等，工程造價行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和政府部門監(jiān)督管理中計價體系的創(chuàng)新發(fā)展，也將面臨更大的挑戰(zhàn)。

2 國有投資項目計價方式改革的方向

2.1 推行全費用綜合單價

根據(jù)現(xiàn)行 GB 50500—2013《建設工程工程量清單計價規(guī)范》《上海市建設工程工程量清單計價應用規(guī)則》的規(guī)定，綜合單價是指完成工程量清單中規(guī)定的計量單位項目所需的人工費、材料費、機械使用費、企業(yè)管理費和利潤，并考慮風險因素產(chǎn)生的費用。國際上通行的清單綜合單價指的是包含人工費、材料費、機械費、企業(yè)管理費和利潤、風險費用、規(guī)費和稅金在內(nèi)的全費用綜合單價。推行全費用單價具有以下優(yōu)點。

（1）有利于工程單價的工程成本、費用、利潤等的透明化。實行全費用綜合單價，無論處于何種建設階段，該費用均可以直接用于各階段的工程計價。該綜合單價反映完成該項目的全部費用，因而與該項目的工程成本的關系更緊密，可以直接用于分包工程的單價分析和比較。

（2）便于各階段的單價分析和匯總。實行全費用綜合單價后，估算階段的一個單位工程的指標來自于概算階段多個項目的匯總，概算或工程量清單的單價來自于多個預算單價的匯總，由于全是全費用綜合單價，因而可以直接進行匯總，使得單價分析和匯總更加容易。

（3）有利于促進定額編制水平的提高。實行全費用綜合單價后，每個項目的綜合單價將非常貼近市場交易價格，一旦定額直接費或企業(yè)管理費和利潤的計取與市場實際不一致，這個定額子目的問題將會受到質(zhì)疑，甚至在工程分包時會引發(fā)不公正的質(zhì)疑。這將促進工程造價管理機構(gòu)提高定額消耗量編制的準確性，使定額消耗量更加貼近市場實際。

（4）有利于工程造價管理機構(gòu)開展好信息服務。實行全費用綜合單價后，工程造價管理機構(gòu)能以全費用綜合單價的形式提供更便于計價的工程計價信息服務。工程造價管理機構(gòu)可以按照國家通行的做法，發(fā)布能滿足各階段工程計價需要的權(quán)威的綜合單價，真正提供及時準確的市場參考信息。

（5）有利于防止腐敗，化解工程造價糾紛。全費用綜合單價具有透明性、組價方便性，以及更加貼近市場實際的特點，推行全費用綜合單價，不僅有利于促進工程計價更科學、更直接地反映施工企業(yè)的工程成本和利潤水平，而且還起到了防止腐敗、化解工程造價糾紛的作用。

因此，筆者建議，有關部門在修編《上海市建設工程工程量清單計價應用規(guī)則》時，應考慮采用全費用綜合單價的計價方式，同時對清單的組價形式進行調(diào)整，將清單下面定額組價的形式改為放主要人工費、材料費、機械費的形式，從而將工程量清單與定額脫鉤，促使承包商按項目情況測算成本、提出報價。

2.2 倡導數(shù)字造價

當前國有投資項目在鼓勵工程造價管理部門、發(fā)包商、承包商、咨詢單位加強造價數(shù)據(jù)的收集、梳理和分析，增加造價數(shù)據(jù)積累的同時，還提倡實施數(shù)字造價管理，包括利用 BIM、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術實現(xiàn)工程造價管理轉(zhuǎn)型升級。進入數(shù)字造價管理時代，工程造價專業(yè)人員在智能終端的協(xié)助下，可隨時隨地開展工作，讓工作變得智能高效。通過數(shù)字造價管理，實現(xiàn)“新計價”“新管理”“新服務”三大目標，驅(qū)動行業(yè)變革與創(chuàng)新發(fā)展，確保造價管理工作全面落地，提升每一個工程項目的綜合價值。

（1）新計價，即智能化計價，是指利用云＋大數(shù)據(jù)技術積累工程造價基礎數(shù)據(jù)，應用歷史數(shù)據(jù)和價格信息形成自有市場定價方法；以 BIM 模型為基礎，集成造價組成的各要素，應用造價大數(shù)據(jù)和人工智能技術，實現(xiàn)智能開項、智能算量、智能組價、智能選材定價，從而有效提升計價的工作效率和成果質(zhì)量。

（2）新管理，即數(shù)字化管理，是指運用數(shù)字技術和數(shù)字資源，在全面造價管理理念的牽引下，融合多方信息，首先運用數(shù)字化技術智能分析和快速決策的方法，實現(xiàn)工程造價管理的愿景；其次在云端平臺的作用下運用業(yè)務互補、技能互補、資源互補、信息互補的生態(tài)合作方式整合生態(tài)優(yōu)勢資源，從而有效保障項目的成功實施。

（3）新服務，即精準化服務，是指首先通過物聯(lián)網(wǎng)智能設備、交易平臺實時采集施工現(xiàn)場和交易現(xiàn)場的數(shù)據(jù)，借助大數(shù)據(jù)分析技術形成準確動態(tài)的消耗量、人材機價格、指數(shù)、指標等市場化計價參考數(shù)據(jù)，服務于市場主體，尤其項目前期決策階段和設計階段，如果有大量的數(shù)據(jù)作參考，就可以為項目決策和技術方案的確定提供堅實的數(shù)據(jù)保障；其次通過云端技術打造線上服務平臺，打通發(fā)布、提問、答疑、修改的流程，在線互動、反饋、修正，以促進線上服務的市場適用性；最后通過云端大數(shù)據(jù)庫為投資決策、項目預警、誠信監(jiān)督提供有效的數(shù)據(jù)依據(jù)。

數(shù)字造價需要有良好的標準基礎。為了推動數(shù)字造價工作，上海在“十三五”期間已經(jīng)先后發(fā)布了《建設工程人工、材料、設備、機械數(shù)據(jù)編碼標準》《建設工程造價指標指數(shù)分析標準》《建設工程招標投標造價數(shù)據(jù)標準》。為了大力推進數(shù)字化新技術在工程造價中的應用，逐步建立以 BIM、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新技術應用為核心的工程造價業(yè)務標準體系。目前，上海正計劃編寫《建筑信息模型工程造價計量應用標準》，以規(guī)范和統(tǒng)一 BIM 模型造價計量應用的過程及成果數(shù)據(jù)；正推動《上海市建設工程造價指標指數(shù)分析數(shù)據(jù)標準》的編寫與發(fā)布，以保證工程造價指標指數(shù)分析數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推進建設工程造價數(shù)據(jù)庫、計價軟件數(shù)據(jù)庫標準的統(tǒng)一，促進數(shù)據(jù)共享，為數(shù)字造價的實現(xiàn)打好基礎。

2.3 推進竣工結(jié)算文件備案

自竣工結(jié)算文件備案執(zhí)行之日起至 2020 年 3 月底，網(wǎng)上已申請竣工結(jié)算文件備案項目 1 499 個標段，其中，市管項目 386 個標段，各區(qū)管項目 1 113 個標段。公開最高投標限價和中標價的項目 18 241 個標段，其中，工程招標控制價、中標價、竣工結(jié)算價（以下簡稱“三價”）已完整公開的項目 444 個標段。

從數(shù)據(jù)可以看到，竣工結(jié)算文件備案和三價公開工作還有很長的路要走。可以從以下幾個方面推進這項工作。

（1）增加備案主體，建立“協(xié)助備案”機制。在建設單位作為備案主體的基礎上，增加造價咨詢企業(yè)也可進行竣工結(jié)算文件備案。雙方都可以通過信息系統(tǒng)進行備案，任何一方備案通過，即視為該項目標段備案通過，從而解決了建設單位特別是一些項目公司人員流動大、備案資料不齊全的問題，為其備案提供便利。

（2）與招標投標監(jiān)管聯(lián)動，建立“告知承諾”機制。建議在招標投標環(huán)節(jié)實行竣工結(jié)算文件備案的“告知承諾制”。建設單位應對“竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)、承包雙方確認后 30 日內(nèi)進行網(wǎng)上備案”以及造價咨詢企業(yè)具有協(xié)助履行備案的義務作出承諾。

（3）采用“二維碼”確認單，建立三價協(xié)同機制。建議啟用具有二維碼標識的“上海市建設工程竣工結(jié)算價確認單”。造價咨詢企業(yè)須憑上海市建設工程造價信息系統(tǒng)產(chǎn)生的“一單一碼”審核單進行備案，同一項目標段的確認單二維碼與中標通知書二維碼相同，保證三價信息一致。通過公開最高投標限價、中標價和竣工結(jié)算價，向社會公開國有投資項目的造價情況，可以形成社會監(jiān)督的良好氛圍。

（4）發(fā)揮區(qū)級管理部門作用，完善協(xié)同工作機制。建議發(fā)文明確由各區(qū)招標投標管理部門統(tǒng)一承擔三價公開及竣工結(jié)算文件備案管理職責。市區(qū)兩級管理部門共同聯(lián)手，使《上海市建設市場管理條例》中的三價公開制度能得到全面實施。

3 結(jié) 語

隨著深化“放管服”改革的不斷推進，政府主管部門除了進一步加強國有投資項目的投資管理以外，還應積極引導造價管理的市場化競爭，更多地參與和制定市場化規(guī)則，規(guī)范市場行為，如發(fā)布價格指數(shù)指標、建立政府投資工程數(shù)據(jù)庫等，從而更好地服務于市場主體。這些舉措都將為今后國有投資項目的造價控制打下堅實的基礎。