淺談私營企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)

羅 杰，郭利玲

（武漢市江夏區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，湖北武漢 430200）

0 引言

PPP模式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新的項(xiàng)目融資模式，因政府參與經(jīng)營并且與私人組織之間互相取長補(bǔ)短，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，打破以往私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的多種限制，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，最大化實(shí)現(xiàn)公共利益，而受到廣泛關(guān)注并推廣，目前在我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用。

1 基本概念

1.1 城市基礎(chǔ)設(shè)施

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生產(chǎn)、生活賴以生存并運(yùn)行發(fā)展的基礎(chǔ)，為物質(zhì)生產(chǎn)和人民生活提供一般條件的公共設(shè)施，包括工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施。我們常常所說的城市基礎(chǔ)設(shè)施多指工程性基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括公共交通、城市道路及交通設(shè)施、供水供電、供熱供氣、給排水、郵電通訊設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、城市防災(zāi)等設(shè)施，具有公共性、系統(tǒng)性、效益長期性等特點(diǎn)。

1.2 PPP模式

PPP（Public-Private Partnership）模式，是一種新的項(xiàng)目融資模式，指為了提供某種公共物品或服務(wù)，政府與私人組織之間建立一種長期合作并“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同關(guān)系。一般由政府部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管、決策支持，私人組織承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)大部分工作，并通過特許權(quán)協(xié)議分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益，達(dá)到公共利益最大化的目的，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)并充分發(fā)揮私營企業(yè)先進(jìn)的管理模式與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

1.3 私營企業(yè)

私營企業(yè)是指由自然人投資設(shè)立或由自然人控股，以雇傭勞動為基礎(chǔ)的營利性經(jīng)濟(jì)組織。具有規(guī)模小、轉(zhuǎn)型快、管理靈活等特點(diǎn)，尤其在建筑業(yè)方面，與國有企業(yè)相比，私營企業(yè)具有管理經(jīng)驗(yàn)豐富、資金充裕的優(yōu)點(diǎn)，但同時也面臨融資困難、市場需求少的困境。

1.4 建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是指可能導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生損失或失敗，而達(dá)不到投資人預(yù)期的不確定性。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)施過程中會遇到由于不可抗力、法律政策變更、通貨膨脹、成本超支、運(yùn)營商能力經(jīng)驗(yàn)不足等原因而導(dǎo)致項(xiàng)目受到損失，導(dǎo)致投資失敗。

PPP模式是為工程項(xiàng)目服務(wù)的，而工程項(xiàng)目是一個復(fù)雜、開放的系統(tǒng)，包含了許多不確定的因素，因此可能導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生損失，產(chǎn)生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，造成項(xiàng)目實(shí)施偏離投資預(yù)期。

1.5 風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理是指采取措施把風(fēng)險(xiǎn)減至最低的管理過程，即通過風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等管理過程，主動創(chuàng)造條件，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率或風(fēng)險(xiǎn)事件造成的不利結(jié)果。

建設(shè)項(xiàng)目加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理有助于減少項(xiàng)目決策錯誤的概率，或減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時造成的損失，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的總目標(biāo)。

2 私營企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，私營企業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)按風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行劃分，主要有以下幾個方面：

2.1 政治風(fēng)險(xiǎn)

私人投資方在實(shí)施PPP項(xiàng)目的過程中，面臨由于政府方面的法律變更、終止合同、負(fù)面作為、不作為、不支付費(fèi)用、貪污腐敗等風(fēng)險(xiǎn)因素，即政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 融資風(fēng)險(xiǎn)

在現(xiàn)行法規(guī)下，PPP項(xiàng)目融資途徑有限，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)主要還是傳統(tǒng)的銀行貸款，通過項(xiàng)目在特許經(jīng)營期內(nèi)的收益實(shí)現(xiàn)貸款的償還，融資額大、時間長、短期內(nèi)投資回報(bào)率低，因此在PPP模式中，私營企業(yè)承擔(dān)了巨大的融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 建造風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于土地征收與拆遷補(bǔ)償、重大設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致實(shí)際成本超支、工期延誤、項(xiàng)目公司違約、融資成本增加、突發(fā)事件影響等原因?qū)PP項(xiàng)目產(chǎn)生干擾，這就是私營企業(yè)所面臨的建造風(fēng)險(xiǎn)。由于工程項(xiàng)目具有唯一性，應(yīng)該從項(xiàng)目規(guī)劃，立項(xiàng)，設(shè)計(jì)，施工，竣工及運(yùn)營等各個方面采用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理等手段來保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，技術(shù)可行性，達(dá)到項(xiàng)目完成時的最佳造價，最優(yōu)的技術(shù)，最佳建設(shè)周期。

2.4 營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中面臨著政府部門或項(xiàng)目公司違約、運(yùn)營商能力欠缺、對環(huán)境造成潛在持續(xù)的破壞、機(jī)器設(shè)備出現(xiàn)狀況等風(fēng)險(xiǎn)。受各種營運(yùn)因素的影響，為確保私營企業(yè)能夠獲得合理的利潤回報(bào)，PPP項(xiàng)目必然要求使用者支付合理的費(fèi)用，達(dá)到私營合作方的預(yù)期盈利能力，以確保順利完成合作。

2.5 市場和收益風(fēng)險(xiǎn)

市場對公共物品和服務(wù)的需求產(chǎn)生變化，PPP項(xiàng)目由于使用費(fèi)收取困難或收益不足，或政府對收費(fèi)價格進(jìn)行限制等因素，都會降低PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)，給私營企業(yè)帶來市場和收益風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 法律風(fēng)險(xiǎn)

相對于國外，我國實(shí)施PPP項(xiàng)目起步時間較晚，目前仍處于探索發(fā)展的階段，PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)并不完善，存在合約訂立不當(dāng)、對歧義爭端和仲裁適用的法律法規(guī)缺乏穩(wěn)定性及實(shí)用性的情況，由于法律、法規(guī)方面的原因?qū)е潞贤瑹o法履行，這時私營企業(yè)將面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 相關(guān)對策及建議

私營企業(yè)在PPP模式下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理措施主要有風(fēng)險(xiǎn)減免、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分割、風(fēng)險(xiǎn)利用等。

風(fēng)險(xiǎn)減免就是在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前主動事前控制，采取一定的預(yù)防性措施，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率或者減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所帶來的損失；在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以后，通過采取有效措施縮小風(fēng)險(xiǎn)影響的范圍，降低損失的程度，彌補(bǔ)己造成的損失。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是采取內(nèi)部控制措施化解風(fēng)險(xiǎn)，私營企業(yè)可以通過與項(xiàng)目的其他參與方簽訂一系列的合同將本應(yīng)其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傞_相應(yīng)的參與方來降低自身的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是指通過合同或其他方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給其他承擔(dān)者的一種風(fēng)險(xiǎn)處理方式，不會減少風(fēng)險(xiǎn)的危害程度，它只是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給另一方來承擔(dān)。私營企業(yè)可以通過擔(dān)保或者是購買保險(xiǎn)的方式將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給信托投資公司或者保險(xiǎn)公司。

私營企業(yè)在進(jìn)行PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，應(yīng)注意以下問題：

3.1 尋找合適的投資伙伴

在PPP模式下，政府部門和私營企業(yè)是利益相關(guān)者，共同參與到項(xiàng)目中去，他們是合作伙伴關(guān)系并且雙方共享權(quán)力義務(wù)。因此，私營企業(yè)在融資時盡量尋求國有企業(yè)作為合資伙伴，贏得政府支持，并爭取在項(xiàng)目公司中占控股的地位。

3.2 充分考量項(xiàng)目的可行性及可融資性

實(shí)施PPP項(xiàng)目過程中，投資者應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、合同、社會可行性等，依法依規(guī)履行投資管理程序，提高PPP項(xiàng)目論證和決策的科學(xué)性，從而實(shí)現(xiàn)公共部門和私人企業(yè)共同參與建設(shè)和運(yùn)營，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，有機(jī)結(jié)合政府部門的決策能力和私營企業(yè)先進(jìn)的管理模式與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到以最低的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)的目的。

3.3 培育人才，組織專業(yè)投資管理隊(duì)伍

私營企業(yè)要提前進(jìn)行PPP項(xiàng)目人才的培育和儲備，建立熟悉投資行業(yè)，具備較強(qiáng)投資分析管理的隊(duì)伍?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是一個生命周期長、具有專業(yè)性和復(fù)雜性建設(shè)流程、制約因素多的系統(tǒng)工程，私營企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資決策階段，應(yīng)該聘請專業(yè)的財(cái)務(wù)顧問、法律顧問進(jìn)行投資決策分析，對投資方案進(jìn)行測算，對項(xiàng)目進(jìn)行充分論證、評估篩選，編制合理的招投標(biāo)方案，選擇合適融資銀行，對融資重要條件談判；在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)階段，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目事前及事中管理，合理規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

3.4 提升自身綜合能力

私營企業(yè)通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營，可以打破以往私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的多種限制，結(jié)合政府部門的決策能力和私營企業(yè)先進(jìn)的管理模式與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。這對私營企業(yè)而言，是難得的機(jī)遇，更是一種考驗(yàn)。私營企業(yè)通常對投資收益預(yù)期一般較高，而PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，更加注重收益的長期性、穩(wěn)定性以及風(fēng)險(xiǎn)的可控性。因此私營企業(yè)通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)不斷提升自身綜合能力，適當(dāng)降低收益預(yù)期，在社會資本收益和公共利益之間達(dá)到平衡。

3.5 加強(qiáng)契約精神

目前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在法律法規(guī)不完善、項(xiàng)目實(shí)施過程中風(fēng)險(xiǎn)因素多、管理經(jīng)驗(yàn)相對不足、涉及各專業(yè)領(lǐng)域較廣等問題，且PPP項(xiàng)目需要長期投資、投資額大，而私營企業(yè)的融資途徑有限，因此私營企業(yè)應(yīng)該與政府部門建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，加強(qiáng)契約精神，才能確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

4 結(jié)語

由于擁有多元化投資主體，從不同參與者的角度進(jìn)行分析，PPP項(xiàng)目具有不同種類的風(fēng)險(xiǎn)，而本文主要是站在私營投資方分析實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，分析結(jié)果為私營企業(yè)進(jìn)行PPP城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資決策提供參考。