南安市市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃之村莊分類管控初探

黃婉瓊

（南安市自然資源局 福建南安 362300）

近年來(lái)，國(guó)家提出“市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”的概念，重點(diǎn)探索符合各地實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的市域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的視角由城市轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村。新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)轉(zhuǎn)向重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，鄉(xiāng)村振興也邁入新的發(fā)展階段。堅(jiān)持縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)，倡導(dǎo)規(guī)劃先行，建立基于各地差異化分析）的村莊規(guī)劃編制體系，可以為鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐提供參考。

1 南安市域鄉(xiāng)村情況概述

南安市下轄溪美、柳城、美林3個(gè)街道和水頭、侖蒼鎮(zhèn)等23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，水頭、山前等379個(gè)村莊，總面積約2035.2km2?，F(xiàn)狀建設(shè)規(guī)模較大的城鎮(zhèn)集中分布于中部與南部，北部由于地形地貌以山地居多，現(xiàn)狀用地呈零散分布。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地主要圍繞現(xiàn)狀國(guó)省道兩側(cè)呈帶狀延伸發(fā)展，偏遠(yuǎn)村莊呈點(diǎn)狀零星不規(guī)則分布?，F(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地約為227.82km2，人均村莊建設(shè)用地301.7m2。

市域村莊人口規(guī)模差異大，呈不規(guī)則分布。根據(jù)南安市人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，南安市域鄉(xiāng)村常住人口60.77萬(wàn)人，占全市常駐人口比例約43%。現(xiàn)狀村莊人口規(guī)模相差較大，從幾十人到近萬(wàn)人不等。其中，中小型村所占比重最高，接近全部村莊的一半。受自然地形、區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素影響，村莊人口空間分布差別較大。市域中部南鎮(zhèn)人口規(guī)模大、密度較高。城郊村、景區(qū)村常住人口多，山區(qū)村人口常住人口少。

2 南安市域鄉(xiāng)村差異性分析

根據(jù)對(duì)南安市村莊規(guī)劃工作的總結(jié)，將從村莊布局、村落風(fēng)貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公服配套等四個(gè)層面對(duì)村莊發(fā)展差異化進(jìn)行分析，為后續(xù)的分類工作提供扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。

2.1 鄉(xiāng)村分布空間差異

南安市農(nóng)村居民點(diǎn)受地形、河流、交通、耕地等的影響，呈現(xiàn)四種分布特征：即集中成片分布的居民點(diǎn)，一般位于空間較開(kāi)敞的河谷盆地，地形限制較少，交通相對(duì)便利，具有一定規(guī)模，形成村、田、山、水的圈層結(jié)構(gòu)；帶狀分布的居民點(diǎn)，沿河流布局或沿交通線路兩側(cè)分布的村莊，呈線型分布；支狀分散分布的居民點(diǎn)，一般規(guī)模適中，受地形地貌限制，以支狀形態(tài)與道路有機(jī)散落在山澗溪邊；組團(tuán)分散分布的居民點(diǎn)，一般規(guī)模較小，受地形地貌限制，以點(diǎn)狀形態(tài)與農(nóng)田有機(jī)散落在山澗溪邊。

2.2 鄉(xiāng)村風(fēng)貌差異

總體來(lái)看，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)和村落風(fēng)貌存在著區(qū)域差異。主要表現(xiàn)在：位于中心區(qū)街道的村莊已基本（完成）城鎮(zhèn)化發(fā)展，村莊基本被城鎮(zhèn)建設(shè)覆蓋；康美、洪瀨等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐較快，村莊聚落分布新舊混雜，傳統(tǒng)民居大多破落，新建住宅布局隨意，老村內(nèi)穿插新建房，新老建筑在顏色、裝飾等方面存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，“有新房、沒(méi)新村”的問(wèn)題比較突出；北部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程緩慢，大部分村莊依然保持鄉(xiāng)村形態(tài)，但部分村莊可改為空心化較為嚴(yán)重，空心村整治的難度較大。

2.3 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)差異

北部山區(qū)農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)收入為主，中部及南部主要以工商業(yè)收入為主。北部片區(qū)農(nóng)民收入主要來(lái)源以一產(chǎn)及外出務(wù)工為主：家庭收入來(lái)源主要為農(nóng)林業(yè)、務(wù)農(nóng)與外出務(wù)工；可改為，部分村民認(rèn)為本地農(nóng)業(yè)存在技術(shù)落后和生產(chǎn)成本高等問(wèn)題，通過(guò)改變種植方式和“農(nóng)旅融合”等方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)附加值的提升。南部片區(qū)村民多以工商業(yè)為主，收入較高。

2.4 鄉(xiāng)村公共設(shè)施分布差異

公共服務(wù)設(shè)施主要包括行政辦公、中小學(xué)校、文體設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。從南安市區(qū)來(lái)看，公共服務(wù)設(shè)施在日益完善。但是公共服務(wù)設(shè)施存在區(qū)域分布不均的現(xiàn)象，中南部片區(qū)公共設(shè)施分布較為完善，北部山區(qū)分布較為缺乏。

北部片區(qū)一些村莊因生源不足，教學(xué)點(diǎn)面臨撤并，部分村莊需要共享教學(xué)點(diǎn)和小學(xué)。北部片區(qū)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村醫(yī)療條件仍待改善，農(nóng)村衛(wèi)生資源相對(duì)不足，城鄉(xiāng)之間特別是市區(qū)與山區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展差距有不斷拉大的趨勢(shì)。

北部片區(qū)主要行政村基本上都配置了村文化室、農(nóng)家書(shū)屋、老年人活動(dòng)中心、電子閱覽室。但農(nóng)家書(shū)屋大多使用率極低，文化室由于和其他設(shè)施混用，規(guī)模較小，不能滿足需要。

3 南安“市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”的村莊分類管控

南安村莊分類思路體現(xiàn)了三步走的原則：通過(guò)基礎(chǔ)資料收集分析，依據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》和《泉州市村莊分類指引（試行）》，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)情況和總體規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)，初步確定村莊分類；后對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提供的村莊分類與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)部門(mén)核對(duì)調(diào)整后的村莊分類進(jìn)行綜合考慮；最終在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、發(fā)展趨勢(shì)、村莊現(xiàn)狀資源條件等綜合條件分析，確定基于南安實(shí)情的村莊分類標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)上述村莊分類思路，南安市全域行政村莊劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并和待定等五大類型。根據(jù)村莊分類結(jié)果，針對(duì)不同類型的村莊，因村施策，提出差異化的規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)。

3.1 集聚提升類

集聚提升類村莊應(yīng)科學(xué)確定村莊發(fā)展方向，在原有規(guī)?；A(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗村莊。鼓勵(lì)村莊居民點(diǎn)集中建設(shè)，在村莊建設(shè)邊界內(nèi)合理布置用地，引導(dǎo)周邊村莊居民向該類型村莊空間集聚。如碼頭鎮(zhèn)大庭村，區(qū)位優(yōu)越交通便利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，村民人均收入較高，山水林田自然要素齊具，另有天賜巖、承志堂等人文要素，為閩南著名僑鄉(xiāng)。規(guī)劃嚴(yán)守“三線”不動(dòng)搖，保護(hù)詩(shī)溪、環(huán)村一重山的生態(tài)本底職能，挖掘新型生態(tài)體驗(yàn)功能：①對(duì)詩(shī)溪進(jìn)行河道整治，選取福洋橋及附近河道汀步、古厝、祖廟、引姑文化園為四大節(jié)點(diǎn)，塑造宜人的濱水景觀帶。維護(hù)環(huán)村一重山的生態(tài)功能，使生態(tài)林成為天然氧吧，成為居民親近自然之所。于其他林地種植經(jīng)濟(jì)林木，增加村民收入。②完善基礎(chǔ)和公共服務(wù)配套設(shè)施，美化村內(nèi)環(huán)境，提升人居環(huán)境質(zhì)量，增加村民幸福感和歸屬感。結(jié)合承志堂、松村精舍、天賜巖等文化節(jié)點(diǎn)，改造利用閑置古厝為民宿、博物館、藝術(shù)工坊等，結(jié)合村內(nèi)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，發(fā)展特色文旅體驗(yàn)產(chǎn)業(yè)。③以留宮園開(kāi)發(fā)區(qū)為發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增加區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2 城郊融合類

城郊融合型村莊具有向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的條件，其規(guī)劃建設(shè)應(yīng)納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)統(tǒng)籌安排，村莊規(guī)劃要著重解決好村莊發(fā)展近遠(yuǎn)期銜接的問(wèn)題，以環(huán)境整治、村莊危房維護(hù)修建、公共服務(wù)設(shè)施提升、村莊違法建設(shè)拆除控制、集體產(chǎn)業(yè)用地集中整治為重點(diǎn)。如霞美鎮(zhèn)金山村，與霞美鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)接壤，積極承接城鎮(zhèn)人口疏解和功能外溢，；與晉江溪、金雞山相鄰，村莊西部和東部用地為城市建設(shè)用地，村莊南部有花卉基地和大片農(nóng)田。定位為霞美鎮(zhèn)城郊，為霞美鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)配套功能完善的生態(tài)村莊。近期以城鄉(xiāng)融合為重點(diǎn)，提升公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施水平，遠(yuǎn)期轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)社區(qū)。

3.3 特色保護(hù)類

應(yīng)重點(diǎn)結(jié)合村莊自然生態(tài)與歷史文化要素，制定生態(tài)保護(hù)與文化傳承目標(biāo)策略，提出村莊人口與用地規(guī)模控制要求、生態(tài)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)策略、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、景觀風(fēng)貌管控指引等措施。重點(diǎn)結(jié)合村莊的特色要素，集約節(jié)約發(fā)展，控制村莊建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，有序引導(dǎo)村莊特色化發(fā)展。如豐州鎮(zhèn)環(huán)山村，其立足山村環(huán)境，積極探索以生態(tài)和諧為主線的發(fā)展模式。

3.4 搬遷撤并類

村莊在實(shí)施局部或整村搬遷之前要著重解決好村莊近遠(yuǎn)期銜接的問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)格限制新建、擴(kuò)建活動(dòng)，以環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育為目標(biāo)，以村莊危房維護(hù)整修、防災(zāi)減災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施提升、村莊違法建設(shè)拆除控制、集體產(chǎn)業(yè)用地集中整治為重點(diǎn)。積極實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對(duì)實(shí)施搬遷后的舊村應(yīng)限期進(jìn)行拆除復(fù)墾。如九都鎮(zhèn)林坑村，將林坑、敲墘和吳蘇三個(gè)自然村進(jìn)行綜合整治，對(duì)一些破損嚴(yán)重的建筑進(jìn)行拆遷，采取退地還耕與就地安置的方式，梳理現(xiàn)狀建筑與環(huán)境的關(guān)系，創(chuàng)造舒適的公共空間和綠地景觀。另外，基于鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展與人口集聚效應(yīng)，規(guī)劃將東坑與出林口兩個(gè)自然村進(jìn)行整體搬遷至鎮(zhèn)區(qū)安置，達(dá)到村莊整體居住環(huán)境和生活質(zhì)量的提升。

3.5 待定類

對(duì)于暫時(shí)看不準(zhǔn)的村莊，暫不做分類，列為待定類，留出足夠的觀察和論證時(shí)間，該類村莊規(guī)劃重點(diǎn)統(tǒng)籌人居環(huán)境整治，在未明晰其具體分類前，暫不安排重點(diǎn)項(xiàng)目和新增建設(shè)用地。

南安市域村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，在初步分類階段確定的待定村，經(jīng)參考相關(guān)部門(mén)提供的村莊分類，并與經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主管部門(mén)核對(duì)調(diào)整后的村莊分類進(jìn)行綜合考慮，均在最終的村莊分類中確定村莊類型，為村莊后續(xù)建設(shè)提供更有針對(duì)性的指導(dǎo)。

通過(guò)科學(xué)研判，南安市共劃定集聚提升村120個(gè)、城郊融合村142個(gè)、特色保護(hù)村116個(gè)、搬遷撤并村1個(gè)。其中以轉(zhuǎn)型融合城郊類最多，占比37.48%。在新型城鄉(xiāng)關(guān)系視角下，市域村莊規(guī)劃扮演著銜接宏觀與微觀層面的角色，其有利于統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間資源、村落風(fēng)貌和村莊建設(shè)，為構(gòu)建“縣（市）-鎮(zhèn)-村”三級(jí)規(guī)劃體系提供鄉(xiāng)村規(guī)劃平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的創(chuàng)新和改革。

市域村莊規(guī)劃研究深度下至鄉(xiāng)村，是鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃的編制依據(jù)。其可有效解決用地增長(zhǎng)需求與用地供給局限，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施提升與資金投放效益的三大矛盾。為優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、推進(jìn)土地綜合整治和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有力的技術(shù)支撐。