我國負面清單制度的法律探析

譚龍劍 張玲宵

摘 要：自2013年以來，我國正逐步完善對自貿(mào)區(qū)負面清單制度的建設(shè)，在外資準入的管理模式上也進一步地改革、創(chuàng)新。伴隨國內(nèi)經(jīng)濟總量的日益增長及經(jīng)濟活性的穩(wěn)步提升，融入經(jīng)濟全球化的浪潮已是大勢所趨，經(jīng)濟全球化利于我國對外貿(mào)易事業(yè)的發(fā)展，但對于法律風險的規(guī)避以及對外法規(guī)的建設(shè)實則有著更高的要求，因此完善對外法律法規(guī)迫在眉睫。負面清單制度的意義不僅代表著一個國家的開放程度，其最終目的還是在于深化我國政府職能改革并促進外資進入。政府職能轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型深刻影響著負面清單制度，因此，應(yīng)以政府職能與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實情況來審視我國現(xiàn)階段負面清單制度，方能指明我國負面清單制度的前進方向。

關(guān)鍵詞：負面清單;外資準入管理模式;經(jīng)濟體制

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.072

0 引言

在經(jīng)濟全球化的浪潮中，上海自由貿(mào)易點的建設(shè)成為全球矚目的焦點，與之相關(guān)的負面清單制度建設(shè)及改革也備受矚目。上海自由貿(mào)易試點以及負面清單制度內(nèi)在地促進了國內(nèi)經(jīng)濟的活力，于外在更深入地加強了與全球經(jīng)濟模式的接軌，相應(yīng)的政府職能也進一步地深化改革。從政府全權(quán)主導轉(zhuǎn)變?yōu)閲翊雠c負面清單的外資管理方式，對于經(jīng)濟現(xiàn)代化的建設(shè)提供了嶄新而又實效的制度保障。負面清單管理模式，理論上指的是除了政府以列舉式的方式嚴格限制或規(guī)制的領(lǐng)域外，對于清單未列明的相應(yīng)領(lǐng)域即可自由進入，政府不予以干涉，簡單地來說便是“法無禁止即自由”。

國際經(jīng)濟環(huán)境紛繁復雜，如何在對外開放的浪潮以及復雜的全球經(jīng)濟中探索出符合我國現(xiàn)有的外資管理模式及準入制度迫在眉睫，發(fā)展改革之路任重而道遠。全球資本流動格局動蕩不安，在眼前紛繁復雜的全球經(jīng)濟形勢下維持穩(wěn)定中國的快速發(fā)展以及維系對外開放所帶來的改革成果，是一項艱難的挑戰(zhàn)。

1 負面清單制度的實施現(xiàn)狀

1.1 負面清單制度的改革及內(nèi)容

“負面清單不僅僅是一份外資準入的門檻，同時它也代表了一國的開放程度高低，負面清單中所列條目越少，它對于外資投入的限制則越少，同時就代表了一國的開放程度越高。”縱觀全球各個國家及地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展程度層次不齊，存在較大的差距，因此，在此項制度的發(fā)展初期，負面清單的項目設(shè)置必然存在較為嚴格的限制，作為試驗點的上海自貿(mào)區(qū)也是如此，此項創(chuàng)舉是否有成效還需經(jīng)過長期而又漫長的考驗。國際金融環(huán)境千變?nèi)f化，負面清單制度雖在一定程度上加強了外商投資的吸引，但也存在諸多不可預(yù)計的潛在風險，若貿(mào)然推進且不加以相應(yīng)的政府監(jiān)督管制，國內(nèi)外市場經(jīng)濟的穩(wěn)定性可能會受其波動，因此，對負面清單制度的推進更應(yīng)以實踐為基礎(chǔ)，以試點的成效性作為是否全面實行的依據(jù)尤為重要。

1.2 負面清單制度框架文件的設(shè)置原因

全球經(jīng)濟一體化的進程中，創(chuàng)造性地設(shè)置某項制度的框架性文件在宏觀上尤為重要，對其內(nèi)容的擴充及刪改還需以制度發(fā)展過程中的有效性及相應(yīng)問題為依據(jù)。

其一，在涉及民生等重要領(lǐng)域，負面清單制度未予以明確規(guī)定?？v觀世界各國，對于負面清單制度都秉持相對謹慎的態(tài)度，一國只有在經(jīng)濟達到相對高水平的程度時才會建立相關(guān)負面清單。相較于發(fā)達國家，發(fā)展中國家對于負面清單的建立更為謹慎，除考慮世界經(jīng)濟發(fā)展的整體形式以外，更為關(guān)注其本國的融入性和與之配套的相應(yīng)監(jiān)管制度;除此之外，鑒于國內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度與發(fā)達國家存在一定的距離，負面清單制度的監(jiān)管體制相較于發(fā)達國家而言也不夠完善，因此，制定負面清單制度的基本框架便尤為重要，能有效避免實踐過程中不必要的潛在風險，利于國內(nèi)外經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

其二，負面清單制度在某種意義上更代表著一國的對外開放水平，對于外部投資者來說，此項制度增強了相應(yīng)引資的透明性，對于信息的真實性以及對稱性更為具體。對于國內(nèi)市場經(jīng)濟來說，更具有過渡性，我國對于外資的準入制度自始都采取重視準入而輕視監(jiān)管的態(tài)度。對于負面清單制度，在政府審批權(quán)力上予以限制，但在政府職能監(jiān)管上應(yīng)當更為重視。

2 我國對于負面清單制度的改進建議

2.1 政府職能部門管理模式的更迭

我國對于負面清單制度的態(tài)度從以往的“重準入輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)換為現(xiàn)有的“輕準入重監(jiān)管”。這是我國政府職能部門權(quán)利變更的一項重大變革，具有一定的前瞻性意義。“在全球資本高速流轉(zhuǎn)的今天，如何在重重投資者之中找到那個“鉆空子”的人，資本的逐利性則滋生了許多風險，”加強政府職能部門的監(jiān)督及相應(yīng)的配套監(jiān)管體系便尤為重要。

第一，政府職能的轉(zhuǎn)變并不意味著否定事前審查的相應(yīng)程序，反之，除加強事后監(jiān)督外，嚴格的事前審查工作依然同等重要。西方國家主張的自由化投資在其國家的經(jīng)濟開放程度及國內(nèi)的事前審查機制均有所體現(xiàn)。比較發(fā)達國家，我國對于此類問題上的立法存在一定的缺陷，現(xiàn)存的負面清單也基于滯后性的原因而不能列明所有的國內(nèi)禁止領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)，包含目前無法預(yù)測到但未來必會發(fā)展起來的新型產(chǎn)業(yè)，因此，事前審查從某種意義上來講，其本身更是一種兜底性措施，對于國內(nèi)經(jīng)濟權(quán)益的保護起著舉足輕重的作用。

第二，中國應(yīng)當加強自身對外資管理的相應(yīng)配套制度，對于目前國內(nèi)較為普遍的外資者雙標現(xiàn)象，在解決問題的方式上，我國欠缺相應(yīng)制度及經(jīng)驗。因此，對于來自發(fā)達國家的投資者而言，其因本國完善的監(jiān)管體系而所受損失較小甚至微乎其微，而對于本國經(jīng)濟發(fā)展而言確是埋下了重大隱患。因此，設(shè)立相應(yīng)的管理機構(gòu)對于負面清單制度的規(guī)范顯得尤為重要。負面清單制度的根本原因在于吸引投資，但維系本國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展是其制度創(chuàng)立的首要前提，設(shè)立內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)對于平衡自由貿(mào)易事業(yè)的高速發(fā)展及穩(wěn)固國內(nèi)經(jīng)濟活力的平穩(wěn)性起著決定性作用。

2.2 負面清單的細化及相應(yīng)法規(guī)的修訂

負面清單制度伴隨著我國經(jīng)濟的整體發(fā)展而不斷推進、完善，如何與國際接軌、與具備完善的法律體系的西方國家接軌是一項亟需解決的問題。我國對于負面清單制度正處于創(chuàng)立摸索期，對于重要且影響到國內(nèi)民生甚至是經(jīng)濟穩(wěn)定性的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，我們對此予以保留而非全面實行。若僅僅對負面清單制度予以改革或者對其相應(yīng)簡化并不能實現(xiàn)外資管理的全面性，就當下而言，我國目前尚未存在一套完整的外資管理規(guī)定，而是零散分布于各項法條中，缺乏整體性，對我國負面清單制度的推進也將造成不必要的壁壘。因此，整合現(xiàn)有相關(guān)外資管理辦法的法律規(guī)定，建立配套獨立的法律規(guī)章尤為重要。

2.3 關(guān)于應(yīng)保留的相關(guān)產(chǎn)業(yè)

我國現(xiàn)行的2017版負面清單，雖然減少了諸多禁止限制的產(chǎn)業(yè)及領(lǐng)域，但存在的仍有百項之余。對于保留產(chǎn)業(yè)，不同學者對此觀點不一，因此，以上海自貿(mào)區(qū)為試點，探索可行之方案并在此基礎(chǔ)上不斷擴展其他地方試點，從而平穩(wěn)的達到預(yù)期的創(chuàng)立目標。在未來的發(fā)展進程中，若減少相應(yīng)條目其可行性應(yīng)當通過試點模式予以合理預(yù)期，除關(guān)乎國家整體命脈或民生領(lǐng)域的相關(guān)絕對保留產(chǎn)業(yè)外，對于其他領(lǐng)域可附之以相對保留，通過自貿(mào)區(qū)的試點經(jīng)驗總結(jié)其可行性方案。

隨著我國產(chǎn)業(yè)的不斷升級，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中比重增長，我國應(yīng)對外更加開放，廣泛吸引外資投產(chǎn)，加快建設(shè)世界金融中心步伐。各經(jīng)濟主體在國際的交流互動頻繁，尤其是在金融領(lǐng)域，但我國對金融行業(yè)的對外開放持審慎的態(tài)度，若想分享全球經(jīng)濟增長紅利，必須順勢而為，進一步放開金融服務(wù)業(yè)壁壘。對于具有廣闊發(fā)展前景且已在發(fā)達國家率先發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)（如新能源），應(yīng)主動搭乘發(fā)展“順風車”，積極吸引與利用國外先進技術(shù)與外資促進我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)彎道超車。而對于不確定性高且技術(shù)不成熟的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該以謹慎的態(tài)度予以保留。

3 負面清單制度在我國的發(fā)展前景

3.1 加快我國政府職能轉(zhuǎn)變

負面清單制度以開放來倒逼改革，標志著我國全面深化改革開放的堅定決心，將之前的“重準入輕監(jiān)管”的外資準入模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸乇O(jiān)管輕準入”的全新管理模式。與此同時，也對我國政府部門帶來了新的監(jiān)管挑戰(zhàn)與要求，并且對政府的審批權(quán)限進行了適當?shù)暮喕?，與近年來政府提倡的簡政放權(quán)的施政綱領(lǐng)不謀而合，可以說是政府在職能轉(zhuǎn)變的道路上邁出了一大步。

長久以來，我國對市場經(jīng)濟的調(diào)控手段大多為指導、管制、審批等方式，不可否認，這種模式在一定程度上確實有效地抵御了經(jīng)濟發(fā)展中可能產(chǎn)生的風險，為我國這些年經(jīng)濟快速增長打下了堅實的后盾與基礎(chǔ)。但是隨著我國特色社會主義市場經(jīng)濟的深化改革與發(fā)展，現(xiàn)有的監(jiān)管模式與我國的經(jīng)濟發(fā)展相脫節(jié)。因此，進一步優(yōu)化政府監(jiān)管模式，化繁為簡，轉(zhuǎn)變政府職能刻不容緩。由此，負面清單的外資準入模式的頒布表現(xiàn)出了政府在改革現(xiàn)有的管理模式上堅決的態(tài)度，外資企業(yè)不僅有了更為清晰、準確的規(guī)定可以遵循，而且逐漸造就了我國市場經(jīng)濟中全新的政府調(diào)控與市場自我調(diào)節(jié)關(guān)系。

近年來，我國企業(yè)的信用體系建設(shè)初見成效，這一體系的建立使得監(jiān)控相關(guān)外資在我國的運行情況成為可能。依托相關(guān)政府部門企業(yè)信用信息系統(tǒng)，不僅可以監(jiān)控相關(guān)企業(yè)在后期的稅收、勞動法保護中是否出現(xiàn)問題，還可以根據(jù)信用體系對外資企業(yè)評級，將更多的社會資源給予信用好的外資企業(yè)，從而促進其發(fā)展。負面清單制度的推行勢必會引起現(xiàn)有監(jiān)管模式與體系的改革，需要進一步開放市場準入的門檻，簡化行政審批程序，切實解決“審批難”的問題，為市場經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力，創(chuàng)建出一個誠信、開放、高效、公平的市場準入監(jiān)管機制。

3.2 促進我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

一直以來，發(fā)展負面清單與準入前國民待遇的外資管理模式對于眾多發(fā)展中國家來說都是一把雙刃劍。一方面來說，負面清單的改革確實可以為市場帶來新的活力，促進本國的經(jīng)濟發(fā)展，本國可以依托外資帶來的先進的技術(shù)和經(jīng)驗激活與發(fā)展本國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，從而為自己融入全球化的經(jīng)濟發(fā)展帶來積極影響;但令許多的發(fā)展中國家躊躇不前的是，引進新的外資在另一方面很可能對本國自己的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和企業(yè)造成沖擊。由于本國的相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗相對于發(fā)達國家還具有許多差距，于是由于外資的進入，可能會讓本國的產(chǎn)品和企業(yè)失去競爭力。但是筆者認為，更多的外資進入中國，對于我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的影響終究是利多于弊的。

首先，市場是一個本身就自帶調(diào)節(jié)功能的產(chǎn)物，市場生來就帶有優(yōu)勝劣汰淘汰機制。我國要想要在未來的國際資本市場上占有一席之地，只注重本國國內(nèi)的發(fā)展是不可行的，必須加入更多地良性的外資，帶來更多的發(fā)達國家的先進技術(shù)經(jīng)驗，在我國國內(nèi)形成一種良好的競爭機制，以此來加速促進我國的民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

其次，分析我國負面清單的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國在服務(wù)業(yè)上的限制是逐漸放寬的，這正好印證了我國要逐漸加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的腳步。引入外資是利用外資的雄厚資金及其國際化的產(chǎn)業(yè)布局為我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來新的發(fā)展，通過稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)資源的有效引導，為我國的經(jīng)濟體制改革做出更多的貢獻。

最后，在更深層次的改革上來說，不僅是將外資帶進來，也創(chuàng)造了更好的機會讓中國企業(yè)走出去。負面清單模式的改革是中國加入全球化經(jīng)濟發(fā)展的必由之路，但是更多的也促進了中國與其他國家的聯(lián)動發(fā)展，為中國企業(yè)更好地走向世界舞臺奠定了良好的基礎(chǔ)。在國內(nèi)進行負面清單的改革不僅讓更多的企業(yè)具有了競爭力，也為他們在未來的國際舞臺上能更好更快地融入他國的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了先決條件，這為中國經(jīng)濟發(fā)展的帶來了無限的可能。

在未來，負面清單制度不僅會在國內(nèi)僅有的幾個試點中產(chǎn)生良好的作用力，更多的是可以將先進成熟的經(jīng)驗推廣至全國，結(jié)合美國日本等發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，并且通過試點地區(qū)先行實踐所產(chǎn)生的良好經(jīng)驗應(yīng)用于此。可以預(yù)見，未來將此管理模式推廣至全國之后，能為我國帶來的不僅僅是雄厚的外資，先進的經(jīng)驗技術(shù)，更可能為我國的產(chǎn)業(yè)升級、政府職能轉(zhuǎn)變乃至經(jīng)濟體制的改革帶來不可估量的積極影響。

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