山周公路新建工程中的項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施與管理

徐余慶

（上海青浦發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，上海 201700）

0 引言

公路建設(shè)作為我國(guó)政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容之一，是政府性投資的一個(gè)重點(diǎn)方面。公路建設(shè)有利于溝通區(qū)域交通和提高運(yùn)輸能力，有利于帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)也有利于改善居住出行，美化城市環(huán)境和改善居住條件。一般來(lái)說(shuō)，二級(jí)及以下公路建設(shè)通常由地方建交委所轄公路管理所立項(xiàng)建設(shè)。由于政府投資項(xiàng)目所用支出均為各級(jí)政府財(cái)力，所以有必要對(duì)投資建設(shè)的公路項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。通過(guò)對(duì)公路工程竣工審計(jì)實(shí)施和管理，可以審查項(xiàng)目建設(shè)程序的合法性與建設(shè)招投標(biāo)的合規(guī)性，檢查建設(shè)成本的形成以及收支的合理性，同時(shí)提高建設(shè)單位的管理水平。

1 公路工程審計(jì)重點(diǎn)與方法

公路工程建設(shè)審計(jì)的重點(diǎn)在一般在于4個(gè)方面，即建設(shè)程序、財(cái)務(wù)資料、招投標(biāo)管理和結(jié)算審價(jià)。

公路工程建設(shè)程序是指項(xiàng)目從籌建開(kāi)始到竣工驗(yàn)收投入生產(chǎn)的各項(xiàng)工作需要遵循的先后順序，具體而言是項(xiàng)目建議書(shū)階段，工程可行性研究階段，初步設(shè)計(jì)階段，施工圖設(shè)計(jì)階段，建設(shè)準(zhǔn)備階段，建設(shè)階段和竣工驗(yàn)收投入使用階段。公路項(xiàng)目建設(shè)程序的收集和審查重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在行政審批資料是否齊全，是否按照審批內(nèi)容和規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施等。例如，是否嚴(yán)格按照地方發(fā)改委批復(fù)估算資金進(jìn)行概算資金的控制，是否按照環(huán)評(píng)批復(fù)進(jìn)行環(huán)境影響的評(píng)估，是否按照年度資金使用批復(fù)進(jìn)行政府采購(gòu)審批，是否按照規(guī)劃建設(shè)許可進(jìn)行建設(shè)等。

財(cái)務(wù)資料審查是主要是考察項(xiàng)目是否按照基建財(cái)務(wù)管理規(guī)定，對(duì)建設(shè)資金合理使用。由于公路建設(shè)項(xiàng)目是政府投資的非盈利性項(xiàng)目，因此從資金來(lái)源的角度來(lái)講，通常是項(xiàng)目年度預(yù)算資金的財(cái)政撥款，不涉及資金籌措而產(chǎn)生的資金成本問(wèn)題。項(xiàng)目需要單獨(dú)建賬，同時(shí)按基建財(cái)務(wù)相關(guān)規(guī)定設(shè)置科目。對(duì)于公路建設(shè)項(xiàng)目資金一般有當(dāng)方財(cái)政局進(jìn)行統(tǒng)一撥付，因此財(cái)務(wù)資料的審查重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在是各項(xiàng)費(fèi)用支出的依據(jù)和相關(guān)的憑證。各項(xiàng)費(fèi)用的支出以合同為依據(jù)，需要審查合同要素的完整性和合同形成的規(guī)范性。另一方面需要審查費(fèi)用支付后的財(cái)務(wù)憑證，即財(cái)務(wù)憑證記賬憑、資金申請(qǐng)批單、撥付款憑證以及發(fā)票是否齊全等。

招投標(biāo)資料的審查重點(diǎn)分為三個(gè)方面：①手續(xù)的完整性，政府性投資項(xiàng)目一般采用全額財(cái)力進(jìn)行投資建設(shè)，通常按照地方政府采購(gòu)目錄進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)時(shí)需辦理政府采購(gòu)單后進(jìn)行分散采購(gòu)和集中采購(gòu)，采購(gòu)時(shí)要遵循招投標(biāo)法，辦理相應(yīng)審批手續(xù)；②招投標(biāo)過(guò)程的合法性，采用公開(kāi)招標(biāo)的，要考察項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程是否按照招投標(biāo)法進(jìn)行招標(biāo)文件編制，招標(biāo)公告及發(fā)售招標(biāo)文件，招標(biāo)文件澄清、修改與補(bǔ)遺，開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，最后簽訂合同。公路工程建安費(fèi)用招標(biāo)內(nèi)容一般包括道路工程費(fèi)，公路設(shè)施工程費(fèi)（標(biāo)志標(biāo)線、機(jī)非隔離帶、信號(hào)燈等）以及綠化費(fèi)用。公路工程費(fèi)一般很少有設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用。此過(guò)程的重點(diǎn)在于要有相應(yīng)的招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)和商務(wù)部報(bào)價(jià)電子計(jì)價(jià)文件；③與工程建設(shè)有關(guān)的其他費(fèi)用中，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、管線搬遷以及動(dòng)拆遷評(píng)估費(fèi)用會(huì)采用招標(biāo)形式，這類費(fèi)用關(guān)注的重點(diǎn)除了符合招投標(biāo)程序外，要考慮地方的相關(guān)規(guī)定，比如勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、環(huán)評(píng)的合同價(jià)格除了按照相關(guān)的計(jì)價(jià)規(guī)則投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)外，還要考慮地方優(yōu)惠政策。另外管線搬遷類涉及面較廣，有自來(lái)水管道、煤氣管道，通訊線路、電纜等，需要注意有些是直接賠補(bǔ)償?shù)?，有些委托?quán)屬單位進(jìn)行招投標(biāo)及實(shí)施搬遷。對(duì)于賠補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)注意其賠補(bǔ)協(xié)議是采用包干還是預(yù)結(jié)算制的，如果采用預(yù)結(jié)算制的，那么尚需進(jìn)一步對(duì)其預(yù)結(jié)算以及可能產(chǎn)生的竣工圖進(jìn)行審查，使費(fèi)用有依據(jù)可查。對(duì)于委托權(quán)屬單位招標(biāo)實(shí)施的管線搬遷，要收集完整其中標(biāo)單位的招投標(biāo)文件及中標(biāo)通知書(shū)。

公路項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，結(jié)算審價(jià)一般指的是建安工程費(fèi)部分。結(jié)算審價(jià)內(nèi)容公路建設(shè)的主要費(fèi)用。這個(gè)過(guò)程重點(diǎn)要放在結(jié)算審價(jià)依據(jù)和三算的對(duì)比。結(jié)算審價(jià)工作以項(xiàng)目竣工為起始，其依據(jù)在于按照合同履行了完整義務(wù)并編制竣工圖、匯總簽證和設(shè)計(jì)變更，以合同及招標(biāo)文件規(guī)定進(jìn)行計(jì)量和計(jì)價(jià)。重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容是商務(wù)標(biāo)的報(bào)價(jià)中未含有的新增清單項(xiàng)目的價(jià)格和數(shù)量，以及變更和簽證所形成的費(fèi)用。此外要對(duì)中標(biāo)價(jià)格、審定價(jià)格和批準(zhǔn)概算費(fèi)用做出對(duì)比，如果審定價(jià)格遠(yuǎn)大于中標(biāo)價(jià)格，要比較其差異，找出差異的原因；如果審定價(jià)格比批準(zhǔn)概算金額大，需要概算審核部門報(bào)備調(diào)整相應(yīng)概算金額，如果審定價(jià)格大于總概算，需審核部門重新進(jìn)行概算調(diào)整。

2 工程概況

山周公路新建工程旨在連接青浦區(qū)、松江區(qū)，是佘山北、青浦新城一站兩個(gè)大型居住社區(qū)重要的外圍配套道路。本項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)：概算總投資7.17億元，建安費(fèi)3.53億元，其他費(fèi)2.96億元，預(yù)備費(fèi)1633.82萬(wàn)元，騰地費(fèi)5149.47萬(wàn)元；項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為道路全長(zhǎng)約4650m，紅線跨度40m，設(shè)計(jì)道路等級(jí)為二級(jí)公路，設(shè)計(jì)車速60km/h，路面荷載為BZZ-100標(biāo)準(zhǔn)車，橋梁設(shè)計(jì)荷載均為公路二級(jí)，新建橋梁5座，還包括排水、照明和綠化等附屬設(shè)施。通過(guò)對(duì)山周公路新建工程審查，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目基本按照批復(fù)建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模進(jìn)行了投資建設(shè)，項(xiàng)目也通過(guò)竣工驗(yàn)收，概算控制比較合理。

3 審計(jì)中的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與處理

本項(xiàng)目在梳理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題，即工程一標(biāo)段的橋梁施工順序改變和二標(biāo)段高速橋梁段結(jié)算審價(jià)問(wèn)題。

3.1 橋梁施工順序改變

本項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，1標(biāo)段涉及1座山周公路跨淀浦河大橋，主橋位于設(shè)計(jì)道路中心線直線段，橋梁中心線的法線與淀浦河河道中心線斜交16.206°，主橋平面布置為斜橋正做。主橋采用三片拱肋下承式簡(jiǎn)支系桿拱橋，整體斷面，三片拱肋分別設(shè)置在中央分隔帶及機(jī)非隔離帶內(nèi)。大橋矢高13.4m，計(jì)算跨徑67m，矢跨比1/5，拱肋之間僅在拱頂設(shè)置一道風(fēng)撐。需要說(shuō)明的是，鋼管混凝土系桿拱橋的橋梁形式在公路建設(shè)跨河橋梁中比較常用，受河道的航道等級(jí)影響，施工工藝一般分為“先梁后拱”和“先拱后梁”。這兩種施工工藝涉及的費(fèi)用有所差異，一般來(lái)說(shuō)“先拱后梁”施工工藝的費(fèi)用較“先梁后拱”施工工藝更高。在通航性要求不高的跨河系桿拱橋建設(shè)中，“先梁后拱”的工藝比較常用。

該橋梁在實(shí)際施工中發(fā)生了施工工藝的變更，由“先梁后拱”變?yōu)椤跋裙昂罅骸?。在固化一?biāo)段建安成本時(shí)發(fā)現(xiàn)，因橋梁施工工藝而產(chǎn)生的措施費(fèi)用并未出具審價(jià)報(bào)告，相應(yīng)資料不齊。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目原項(xiàng)目經(jīng)理和投資監(jiān)理已不在崗位，無(wú)法對(duì)該部分費(fèi)用進(jìn)行闡明。

解決這個(gè)問(wèn)題需要從三方面著手：首先要了解設(shè)計(jì)變更的一般程序，進(jìn)而組織起費(fèi)用的依據(jù)。施工工藝變更屬于設(shè)計(jì)變更，既需要在施工圖上做出設(shè)計(jì)變更，應(yīng)當(dāng)是施工單位提出過(guò)不符合設(shè)計(jì)圖紙工藝的聯(lián)系單，相應(yīng)設(shè)計(jì)院出具過(guò)設(shè)計(jì)聯(lián)系單以及相應(yīng)變更圖紙；橋梁施工工藝的變更必須有依據(jù)，項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)時(shí)必定征詢過(guò)海事管理機(jī)構(gòu)并征得同意的，如果變更，那么海事管理機(jī)構(gòu)一定有另外的理由和審批；其次，梳理清楚這樣一個(gè)主要脈絡(luò)后，要組織會(huì)議，即需要投資監(jiān)理、施工單位、設(shè)計(jì)單位等參加，提供相關(guān)的資料；最后，要對(duì)措施費(fèi)用進(jìn)行審定。

經(jīng)聯(lián)系施工單位找到了當(dāng)初的業(yè)務(wù)聯(lián)系單，有關(guān)圖號(hào)CQ12030-01-06，16，17，19，23，41。根據(jù)業(yè)務(wù)聯(lián)系單內(nèi)容發(fā)現(xiàn)方案評(píng)審過(guò)程中，海事局同意該航道采用“先梁后拱”的施工工藝，需占用河道寬度及高度；施工方案評(píng)審過(guò)程中海事局提出設(shè)計(jì)為Ⅵ級(jí)航道，但由于此階段同時(shí)存在多座橋梁在該航道上施工，為保證施工過(guò)程中來(lái)往船只的通行安全，因此提高航道等級(jí)，在評(píng)審時(shí)提出要更改施工工藝，采用“先拱后梁”以確保航道的通航安全性。后再次組織《跨淀浦河通航安全評(píng)估》補(bǔ)充報(bào)告專家評(píng)審，由原有的施工工藝“先梁后拱”改為“先拱后梁”，通過(guò)海事部門同意。

盡管該橋梁的設(shè)計(jì)變更有依據(jù)，但施工單位需要重新組織施工方案，同時(shí)要上報(bào)相應(yīng)的變更費(fèi)用預(yù)算報(bào)投資監(jiān)理審核，經(jīng)查找，施工單位確實(shí)上報(bào)過(guò)措施費(fèi)用預(yù)算，投資監(jiān)理也審核了此施工工藝的改變，相應(yīng)增加了措施費(fèi)用。

具體施工單位上報(bào)措施費(fèi)用增加4589553元（即工字鋼及租賃費(fèi)增加1768313元，貝雷梁施工及租賃費(fèi)增加184488元，臨時(shí)鋼板支撐103259元，臨時(shí)束錨104809元，船吊與河道清淤費(fèi)1328685元，航道封航及標(biāo)志標(biāo)牌費(fèi)250000元，縱梁濕接頭350000元，成橋后束力調(diào)整費(fèi)200000元，鋼拱胎架制作場(chǎng)地費(fèi)300000元），經(jīng)投資監(jiān)理審核費(fèi)用為2160868元（即工字鋼及租賃費(fèi)增加1768313元，貝雷梁施工及租賃費(fèi)增加184488元，臨時(shí)鋼板支撐103259元，臨時(shí)束錨104809元）。由于上報(bào)措施費(fèi)和投資監(jiān)理審核費(fèi)用相差較大，另外由于人員調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致該部分措施費(fèi)用未被審定。

后經(jīng)聯(lián)系施工單位、監(jiān)理單位、投資監(jiān)理單位重新復(fù)核該部分措施重新審核，通過(guò)溝通和談判，各參建單位一致認(rèn)為合同中對(duì)總體措施費(fèi)明確約定不再調(diào)整，故此項(xiàng)閉口包干的內(nèi)容，如船吊與河道清淤費(fèi)、航道封航及標(biāo)志標(biāo)牌費(fèi)、鋼拱胎架制作場(chǎng)地費(fèi)等不應(yīng)隨變更而再次調(diào)整；對(duì)于按工程量清單量報(bào)價(jià)的措施費(fèi)用應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。經(jīng)過(guò)再次審核后審定該橋梁變更措施費(fèi)為1976380元。

3.2 高速橋梁段維護(hù)措施

山周公路二標(biāo)段涉及G50跨線前，主橋部分設(shè)計(jì)采用掛籃工藝法，施工單位投標(biāo)文件中說(shuō)明對(duì)跨越G50高速防護(hù)采用防火密目網(wǎng)兜底防護(hù)形式（能滿足掛籃施工規(guī)范要求）。

在固化本二標(biāo)段建安費(fèi)用時(shí)發(fā)現(xiàn)該部分費(fèi)用并未出具審價(jià)報(bào)告，相應(yīng)資料缺失。由于沒(méi)有審價(jià)報(bào)告，該部分費(fèi)用缺少結(jié)算依據(jù)。經(jīng)資料收集整理后，發(fā)現(xiàn)主橋掛籃施工前建設(shè)單位多次踏勘現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)G50高速車速快、流量大，如采用原先防護(hù)不能確保萬(wàn)無(wú)一失。要求施工單位調(diào)整施工方案，在跨越G50高速正上方必須搭設(shè)高速防護(hù)平臺(tái)，施工單位也積極配合，編制專項(xiàng)施工方案、深化設(shè)計(jì)并得到專家認(rèn)證通過(guò)，最終按照方案施工完畢，確保了主橋越G50高速施工順利完成。

相應(yīng)維護(hù)措施費(fèi)未審定的原因在于耗材的攤銷問(wèn)題，經(jīng)發(fā)改委、財(cái)政局及建設(shè)單位召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，明確了變更措施內(nèi)容中報(bào)工程量清單中有的分部分項(xiàng)按投標(biāo)文件執(zhí)行，類似的分部分項(xiàng)工程量參照?qǐng)?zhí)行，沒(méi)有的按公路清單重新組價(jià)，工料機(jī)價(jià)格費(fèi)率同原投標(biāo)文件；公路清單沒(méi)有的子目按照市場(chǎng)價(jià)執(zhí)行；鋼結(jié)構(gòu)費(fèi)用按1/3計(jì)取。其他工程內(nèi)容費(fèi)用都按新建工程計(jì)取。這樣一來(lái)就有計(jì)價(jià)依據(jù)。通過(guò)施工單位、監(jiān)理單位、投資監(jiān)理單位和第三方審計(jì)按照計(jì)價(jià)原則重新復(fù)核該部分的工程量、綜合單價(jià)和費(fèi)率記取。施工單位上報(bào)預(yù)算為4301408元，按照結(jié)算原則，經(jīng)過(guò)投資監(jiān)理審定一次性補(bǔ)償1255572元。

4 審計(jì)管理措施

竣工項(xiàng)目審計(jì)需要全過(guò)程管理。從建設(shè)程序的全過(guò)程來(lái)看，項(xiàng)目建設(shè)程序依次辦理項(xiàng)目建議書(shū)及批復(fù)，工程可行性研究及批復(fù)，環(huán)評(píng)評(píng)估及批復(fù)、初步設(shè)計(jì)及批復(fù)、用地手續(xù)及建設(shè)用地批準(zhǔn)和建用地許可、規(guī)劃建設(shè)批復(fù)、政府采購(gòu)批復(fù)、年度投資計(jì)劃、政府采購(gòu)，施工許可證辦理以及開(kāi)竣工報(bào)告，項(xiàng)目按照建設(shè)程序規(guī)定做的較為完整；從財(cái)務(wù)管理的全過(guò)程來(lái)看，上報(bào)年度預(yù)算資金，按照合同訂立，按照合同條件申報(bào)請(qǐng)款，請(qǐng)款撥付及憑證需要完整。從招投標(biāo)程序來(lái)看，從報(bào)建、年度資金預(yù)算、政府采購(gòu)、招投標(biāo)及中標(biāo)要進(jìn)行全過(guò)程管理。從項(xiàng)目的結(jié)算審價(jià)來(lái)看，預(yù)算、結(jié)算和審價(jià)要全過(guò)程管理。

竣工項(xiàng)目審計(jì)管理要四算對(duì)比，全面分析項(xiàng)目成本。除項(xiàng)目匡算和估算外，尤其重要的概算、預(yù)算、結(jié)算和審價(jià)的對(duì)比工作，通過(guò)四算對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目費(fèi)用的展開(kāi)情況，有無(wú)增項(xiàng)減項(xiàng)；詳細(xì)審查概算執(zhí)行情況對(duì)比表，有無(wú)超概情況。對(duì)項(xiàng)目成本歸集和最終形成竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告是必不可少的基礎(chǔ)性措施。

竣工項(xiàng)目審計(jì)管理要建立一定的會(huì)議制度，由于竣工項(xiàng)目審計(jì)管理工作是在項(xiàng)目竣工后啟動(dòng)的，審計(jì)管理人員無(wú)法對(duì)現(xiàn)在實(shí)施情況動(dòng)態(tài)跟蹤，資料也不能完全反映整個(gè)項(xiàng)目。會(huì)議制度一方面可以通過(guò)會(huì)議對(duì)參建單位做預(yù)備和配合，也可以通過(guò)會(huì)議收集相關(guān)的必須資料，尤其是需要闡明和調(diào)查的問(wèn)題，同時(shí)也能落實(shí)最終由審計(jì)局出具報(bào)告中的問(wèn)題落實(shí)閉合。

竣工項(xiàng)目審計(jì)管理要有檔案管理制度。隨著竣工項(xiàng)目審計(jì)管理的開(kāi)展，形成的資料將是整個(gè)項(xiàng)目的投資依據(jù)和費(fèi)用，建立檔案，有利歸檔和追溯。

通過(guò)上述審計(jì)管理和措施，審計(jì)結(jié)果表明山周公路道路新建工程項(xiàng)目前期各項(xiàng)手續(xù)齊全，按規(guī)定取得項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)、初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批意見(jiàn)，勘察、設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、施工總承包按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，項(xiàng)目竣工后通過(guò)了建設(shè)工程竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表真實(shí)反映了項(xiàng)目投資情況，實(shí)際完成的總投資未超投資概算。項(xiàng)目建立了政府投資項(xiàng)目合同管理辦法，招投標(biāo)管理辦法、財(cái)務(wù)付款制度等內(nèi)控制度，并基本按照內(nèi)容制度執(zhí)行。

5 結(jié)束語(yǔ)

2019年10月山周公路新建工程順利通過(guò)審計(jì)，青浦審計(jì)局出具的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定書(shū)指出山周公路是上海市西部一條貫通南北的重要道路之一，其建成緩解了地區(qū)公路的交通壓力，分擔(dān)其他道路的交通流量。同時(shí)山周公路也是佘山北和青浦城一站兩個(gè)西郊大型居住社區(qū)重要的配套道路工程，使得廣大居民出行更加便捷。12月對(duì)審計(jì)報(bào)告提出的整改問(wèn)題也相應(yīng)落實(shí)，為本項(xiàng)目最終財(cái)務(wù)結(jié)報(bào)工作做好了充分準(zhǔn)備。