歐美數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法最新動(dòng)態(tài)、基本特征及對我國啟示

王磊　郭琎

圍繞平臺壟斷、數(shù)據(jù)隱私、網(wǎng)絡(luò)安全等治理難題以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)問題，歐美等主要經(jīng)濟(jì)體紛紛加快構(gòu)建促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的法律政策框架，競相推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，力求為數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展保駕護(hù)航的同時(shí)，奮力搶占全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)。建議立足我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展戰(zhàn)略需要，科學(xué)總結(jié)和審慎借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和做法，加快完善中國特色數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律體系，為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭力提升提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

一、主要經(jīng)濟(jì)體數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的最新動(dòng)態(tài)

（一）破除平臺壟斷，完善競爭監(jiān)管規(guī)則體系

平臺壟斷和不正當(dāng)競爭成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題。加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭監(jiān)管立法，是破解壟斷和資本無序擴(kuò)張的關(guān)鍵舉措。

歐盟由行為監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管與結(jié)構(gòu)監(jiān)管并重。2016年以來，歐盟先后制定《歐盟平臺與商業(yè)（P2B）監(jiān)管條例》《關(guān)于提高在線平臺交易的公平性和透明度條例》等監(jiān)管條例，側(cè)重于平臺與平臺內(nèi)商戶之間交易關(guān)系、行為以及算法規(guī)則的監(jiān)管。2020年11月，歐盟正式公布《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）、《數(shù)字市場法》（DMA）兩部草案，旨在創(chuàng)新臨時(shí)競爭監(jiān)管工具（NCT），以“數(shù)字守門人”的概念直接推進(jìn)對平臺結(jié)構(gòu)和行為監(jiān)管。

美國加快平臺競爭監(jiān)管立法步伐。針對互聯(lián)網(wǎng)平臺巨頭壟斷問題，2021年6月，美國眾議院司法委員會(huì)通過《2021年平臺競爭和機(jī)會(huì)法案》《2021年美國創(chuàng)新與選擇在線法案》《2021年終止平臺壟斷法案》等六部法案。美國參議院分別于2021年2月和8月提出《2021年競爭與反壟斷執(zhí)法改革法》和《2021年開放應(yīng)用市場法案》兩部草案，旨在全面改革美國反壟斷執(zhí)法框架和理念，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力量。

（二）促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流動(dòng)利用，提速數(shù)據(jù)隱私治理立法

數(shù)據(jù)是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素，主要經(jīng)濟(jì)體加快隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全和有序流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域立法。

歐盟通過明確底線和紅線的方式來打造歐洲共同數(shù)據(jù)空間。2016年，歐盟正式通過《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）。該法案創(chuàng)設(shè)了數(shù)據(jù)可攜權(quán)等諸多新權(quán)利，為個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)外自由流動(dòng)劃定了安全標(biāo)準(zhǔn)和保障機(jī)制。2020年11月，歐盟正式公布《數(shù)據(jù)治理法》（DGA）草案，進(jìn)一步為歐洲共同數(shù)據(jù)空間治理提供基本框架，增加對數(shù)據(jù)中介的信任度，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和開放。

美國加快數(shù)據(jù)隱私立法步伐，實(shí)施差別化的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)立法。美國早期隱私保護(hù)法除對兒童隱私保護(hù)嚴(yán)厲外，對一般個(gè)人隱私保護(hù)規(guī)定較寬松，側(cè)重于鼓勵(lì)個(gè)人信息的合法利用。近年來，受歐盟立法及與歐盟等在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭的影響，美國在州和聯(lián)邦層面分別推出《2018年加州消費(fèi)者隱私法》《數(shù)據(jù)隱私法》《2021年社交媒體隱私保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)利法》等法案，旨在加強(qiáng)對美國消費(fèi)者的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)。2018年，《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》將美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效力擴(kuò)展至境外。

（三）確保網(wǎng)絡(luò)安全和治權(quán)，完善網(wǎng)絡(luò)信息安全監(jiān)管規(guī)則

“斯諾登事件”以來，主要經(jīng)濟(jì)體加快了信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全漏洞防范等領(lǐng)域的立法進(jìn)程。

歐盟持續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)安全法律體系。2013年，歐盟頒布《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，提出了網(wǎng)絡(luò)安全發(fā)展戰(zhàn)略和具體措施，成立統(tǒng)一處理網(wǎng)絡(luò)犯罪的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2018年以來，歐盟先后制定并實(shí)施《網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)指令》《網(wǎng)絡(luò)安全法案》，旨在構(gòu)建歐盟各成員國網(wǎng)絡(luò)和信息通訊安全體系、增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

美國堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)安全管理并重，是全球網(wǎng)絡(luò)安全立法最完善的國家。以1996年《信息自由法》為中心，美國制定了包括《網(wǎng)絡(luò)安全信息法》在內(nèi)的幾十部法律，構(gòu)成了美國網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的基本框架。2015年以來，為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)安全管理新需要，美國加快了網(wǎng)絡(luò)安全修法和立法進(jìn)程，制定或提出了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《美國網(wǎng)絡(luò)安全素養(yǎng)法案》等眾多法律和草案。

（四）搶占數(shù)字競爭制高點(diǎn)，探索立法促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在加快完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)則的同時(shí)，主要經(jīng)濟(jì)體還在積極推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和促進(jìn)立法。

英國是全球首個(gè)且唯一系統(tǒng)性制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的國家，旨在提升其全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位。2017年4月，英國頒布替代2009年舊法的全新《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法案》，成為全球首部系統(tǒng)完整的數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，旨在平衡技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、網(wǎng)絡(luò)開放與安全保障、數(shù)據(jù)挖掘與隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)壟斷與有序競爭，構(gòu)建一個(gè)運(yùn)用技術(shù)持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政府轉(zhuǎn)型與變革的良性法律環(huán)境。

歐盟和美國積極探索人工智能等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)立法，引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展方向。為了《2030數(shù)字指南針：數(shù)字十年的歐洲路徑》戰(zhàn)略計(jì)劃加快實(shí)施，2021年4月和9月，歐盟先后提出了《歐盟人工智能法》《歐洲芯片法》等法案。2017年以來，美國國會(huì)提出了《人工智能未來法案》等一系列提案，回應(yīng)算法和人工智能技術(shù)可能引發(fā)的問題及其對經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定性影響的關(guān)注，為人工智能發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)造有利環(huán)境。

二、主要經(jīng)濟(jì)體數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的主要特征

（一）監(jiān)管立法多，發(fā)展立法少

面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺壟斷、負(fù)外部性、監(jiān)管體制和手段難以適應(yīng)等問題，主要經(jīng)濟(jì)體出臺了大量的監(jiān)管法律。全球范圍來看，僅英國專門出臺了相對完整的數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，部分經(jīng)濟(jì)體針對特定數(shù)字經(jīng)濟(jì)前沿領(lǐng)域，制定了相關(guān)促進(jìn)法律和政策。

（二）專項(xiàng)立法多，綜合立法少

主要經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，通常都是針對特定問題，訴諸于專項(xiàng)立法。如，針對數(shù)據(jù)隱私保護(hù)，歐盟專門出臺《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》;針對平臺壟斷，美國眾議院制定《終止平臺壟斷法》。相比之下，面向整體數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理和發(fā)展的立法和規(guī)則較少。

（三）平臺壟斷監(jiān)管由行為監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向行為和結(jié)構(gòu)監(jiān)管并舉

歐盟和美國眾多專家和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都認(rèn)為傳統(tǒng)以行為為中心的反壟斷框架已經(jīng)失效，越來越多訴諸于“必要設(shè)施原則”“數(shù)字守門人”等結(jié)構(gòu)主義理論和概念，強(qiáng)調(diào)對大平臺施加廣泛的公平競爭責(zé)任。在監(jiān)管過程中，也越來越多依賴經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段，干預(yù)主義傾向日漸突出。這在歐盟《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務(wù)法》、德國《反限制競爭法》第十修正案以及美國《終止平臺壟斷法》等法案中，表現(xiàn)得尤為明顯。

（四）推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法堅(jiān)持發(fā)展與規(guī)范并重

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是新一輪國家競爭力構(gòu)筑的關(guān)鍵力量。主要經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法基本都秉持發(fā)展與規(guī)范并重的理念，強(qiáng)調(diào)要在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展，著眼于長遠(yuǎn)和自身實(shí)際，合理確定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和安全底線，實(shí)現(xiàn)守正創(chuàng)新促發(fā)展。

三、對我國推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的啟示及建議

（一）推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法必須立足本國國情和發(fā)展戰(zhàn)略需要

作為僅次于美國的全球第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為自身經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和全球競爭力躍升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管在發(fā)展過程中出現(xiàn)了壟斷和資本無序擴(kuò)張等問題，但是我們在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須更多從構(gòu)筑國家競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度，立足我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和提升全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)的需要，來推進(jìn)相關(guān)立法和監(jiān)管工作。

（二）推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法可以審慎借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是開放型經(jīng)濟(jì)，各國數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法在很大程度上都具有外溢性，試圖應(yīng)對的問題存在共性特征，因此歐美等主要經(jīng)濟(jì)體數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中很多理念和舉措，可以為我國所用，有助于我國破解數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理難題。在推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法過程中，不能關(guān)門立法、忽略法律溢出效應(yīng)和示范作用，而應(yīng)審慎借鑒歐美促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展的良好規(guī)則和先進(jìn)做法，增強(qiáng)立法的戰(zhàn)略性和前瞻性。

（三）推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)把握好立法的時(shí)序、節(jié)奏和力度

推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向并重，既要避免過度冒進(jìn)、一蹴而就、過度干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)，也要避免踟躕不前、立法滯后、監(jiān)管敏捷性差的弊端。因此，我國推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，應(yīng)避免在立法價(jià)值取向與法律制度設(shè)計(jì)上走極端，切實(shí)把握好立法時(shí)序、節(jié)奏和力度，穩(wěn)定好發(fā)展預(yù)期，避免對市場機(jī)制和創(chuàng)新的不當(dāng)干預(yù)，增加發(fā)展成本。

（四）應(yīng)積極推進(jìn)統(tǒng)一立法，加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法進(jìn)程

抓住我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，圍繞平臺、數(shù)據(jù)、算法、資本等關(guān)鍵要素，探索制定統(tǒng)一、系統(tǒng)、全面的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，構(gòu)建數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與連接通路的底線要求與運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn);合理平衡數(shù)據(jù)隱私與數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)與數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)安全穩(wěn)定之間的長期博弈，走出“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的個(gè)別立法困境，全面提升提高我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為建立我國主導(dǎo)的國際多邊主義數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)模式奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委市場所）