河長制評價指標(biāo)體系相關(guān)性構(gòu)建研究

劉文錚

(遼寧省水利水電科學(xué)研究院有限責(zé)任公司；遼寧江河水利水電新技術(shù)設(shè)計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110003)

推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是解決復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新[1]。通過建立健全河長制，建成最嚴(yán)格的水資源管理體系、科學(xué)的水生態(tài)修復(fù)體系、完善的水安全保障體系和綜合的水環(huán)境治理體系；通過全面落實(shí)河長制，建立水下岸上共治、部門聯(lián)治、全民群治的河湖保護(hù)管理長效機(jī)制，加強(qiáng)水管理、保護(hù)水資源、防治水污染、維護(hù)水生態(tài)。

近幾年來，在相關(guān)政策和背景下，河長制主要是從經(jīng)濟(jì)管理制度下推行可行性論證[2- 3]和推行試點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的運(yùn)行管理制度[4- 5]兩個方面進(jìn)行研究。目前主要是針對長效機(jī)制和理論基礎(chǔ)，屬于總體框架研究，分析河長制優(yōu)缺點(diǎn)、發(fā)展趨勢和如何實(shí)施部署。例如，謝帆[6]等人在天津?qū)嵭辛撕拥浪鷳B(tài)環(huán)境管理行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的“河長制”管理模式，并取得優(yōu)勢成效；于恒飛[7]等人在河長制河道保護(hù)動態(tài)監(jiān)管模式運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)分析和實(shí)時監(jiān)控預(yù)警，為實(shí)行“河長制”和河道管理相結(jié)合提供信息支撐；左其亭[8]等人通過對河長制進(jìn)行綜述分析，根據(jù)目標(biāo)要求構(gòu)建河長制基礎(chǔ)框架，并提出具體實(shí)施途徑?；诖?，通過參考與借鑒已有相關(guān)文獻(xiàn)，對河長制理論基礎(chǔ)和背景經(jīng)理進(jìn)行深入解讀，在以DPSIRM模型框架的基礎(chǔ)上，堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管為主要任務(wù)的全面推行河長制建設(shè)體系，構(gòu)建目標(biāo)明確、責(zé)任明晰、上下聯(lián)動、齊抓共管、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保障有力的河湖管理保護(hù)體制機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、恢復(fù)河湖自然生態(tài)，實(shí)現(xiàn)河湖功能循環(huán)利用提供制度基礎(chǔ)。

1 DPSIRM模型

推行河長制的建設(shè)涉及到資源環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明等方面的影響因素，內(nèi)容廣泛，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，層次間存在相互制約和相互聯(lián)系。DPSIRM模型包含了資源-經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)等四個體系，體現(xiàn)了資源的利用制約著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也促進(jìn)了資源環(huán)境的開發(fā)，表現(xiàn)為相互作用與反作用的關(guān)系，因此運(yùn)用DPSIRM模型來科學(xué)合理的構(gòu)建河長制評價指標(biāo)體系。

以DSR和PSR模型為基本框架的DPSIR模型的基礎(chǔ)上提出研究需要設(shè)置的各項(xiàng)指標(biāo)之間的因果關(guān)系，評價指標(biāo)分為5個系統(tǒng)，即驅(qū)動力(D)、壓力(P)、狀態(tài)(S)、影響(I)和響應(yīng)(R)。由于DPSIR模型存在的局限性和不足，各個指標(biāo)之間組成的系統(tǒng)之間缺乏有效的關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性，這種情況下，保證各個系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)管理，將DPSIR模型進(jìn)入管理模塊，構(gòu)建新的DPSIRM模型，模型框架如圖1所示，并運(yùn)用到河長制建設(shè)體系當(dāng)中。DPSIRM模型運(yùn)用得到區(qū)域?qū)嵺`的認(rèn)證和學(xué)術(shù)界的認(rèn)同，主要運(yùn)用在流域水資源承載力綜合評價[9]、水資源環(huán)境安全評價[10]、城市發(fā)展規(guī)劃評價[11]等領(lǐng)域。

圖1 河長制DPSIRM模型框架

DPSIRM模型運(yùn)用已經(jīng)趨于成熟，但都只是運(yùn)用在水資源或者水環(huán)境等某一個領(lǐng)域或者方面，而缺乏整體視角下的總體框架研究。國家推行河長制以后，將水資源高效利用、水環(huán)境整治、水生態(tài)建設(shè)有機(jī)的整合與集成，形成一個綜合整體，實(shí)現(xiàn)綜合評價。實(shí)行河長制管理，綜合評價指標(biāo)體系就包括了水資源、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、生態(tài)等方面內(nèi)容，根據(jù)DPSIRM模型框架構(gòu)建的河長制綜合評價指標(biāo)體系，驅(qū)動力、壓力、狀態(tài)、影響、響應(yīng)和管理的六個因果關(guān)系之間的相互作用如圖2所示。

圖2 各系統(tǒng)之間因果關(guān)系作用框圖

2 研究區(qū)概況

遼寧省位于東經(jīng)118°53＇至125°46＇、北緯38°43＇至43°26＇之間，現(xiàn)設(shè)有地級市14個地級市。全省總?cè)丝?238.0萬人，國民生產(chǎn)總值27077.7億元，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)比例為8.6∶52.7∶38.7。

遼寧省地處東北地區(qū)南部，南瀕黃海、渤海，屬于溫帶季風(fēng)氣候，受海陸區(qū)位及地形影響，各地氣候差異較大。截止2018年，全省地表水資源量209.31億m3，折合年徑流深143.8mm，比多年平均值少30.8%，全省平均降水量586.1mm，折合降水總量852.78億m3，比多年平均值少13.6%，比上年多7.8%，時空分布差異比較大，汛期降水較多。

遼寧省將流域面積10km2及以上3536條河流、792座水庫、2個湖泊和189座水電站全部納入河長制范疇；全省共有水庫792座，總庫容182.2億m3，調(diào)洪庫容88.7億m3，興利庫容98.7億m3全省市縣兩級水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本健全，編制基本落實(shí)，全省將在2018年6月30日前全面建立河長制。

3 河長制評價指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 驅(qū)動力系統(tǒng)

驅(qū)動力系統(tǒng)是資源環(huán)境變化的內(nèi)在影響因素，具有潛在性和非顯性兩方面，從整體上可以分為人和環(huán)境兩個驅(qū)動方面，主要體現(xiàn)在對研究區(qū)域的社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等具有的驅(qū)動力作用，提高了人們對推行和落實(shí)河長制制度對環(huán)境變化的意識，并構(gòu)成了河長制評價驅(qū)動力指標(biāo)體系，如圖3所示。

圖3 河長制評價指標(biāo)驅(qū)動力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框圖

(1)社會驅(qū)動力指標(biāo)是反映人民生活消耗作用對資源環(huán)境的需求，人民活動行為與國民素質(zhì)成為社會驅(qū)動力的發(fā)展趨勢的影響因素。在眾多的影響因素中，人口的增長與分布和城鎮(zhèn)化發(fā)展成為社會發(fā)展的典型化，直接影響著資源環(huán)境的發(fā)展。隨著可持續(xù)發(fā)展的又提出，人們對環(huán)境的需求日益重視，重點(diǎn)建設(shè)水文化的發(fā)展，因此，通過相關(guān)文獻(xiàn)研究和實(shí)踐，選取人口密度、城鎮(zhèn)化率、群眾文化程度和從業(yè)人口比例指標(biāo)來構(gòu)成社會驅(qū)動力指標(biāo)。

(2)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力的發(fā)展核心內(nèi)容是水資源的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了人們對資源環(huán)境的更大需求，同時也會產(chǎn)生對資源環(huán)境的污染問題。工業(yè)驅(qū)動的發(fā)展相比農(nóng)業(yè)驅(qū)動來說具有更明顯的效應(yīng)，產(chǎn)生正向驅(qū)動效應(yīng)和負(fù)向驅(qū)動效應(yīng)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的開放，市場化建設(shè)程度越來越高，人們會逐漸探索低耗能、低排放的技術(shù)，去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。反應(yīng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展效率主要體現(xiàn)在GDP增長率和勞動生產(chǎn)效率，工業(yè)發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量綜合反映在工業(yè)產(chǎn)值占GDP比重和從事工業(yè)人員比例，用于投入工業(yè)研究和實(shí)驗(yàn)的經(jīng)費(fèi)。因此，綜合考慮以上指標(biāo)分析來構(gòu)成經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力指標(biāo)。

(3)資源驅(qū)動力和環(huán)境驅(qū)動力其實(shí)反映的是一個整體體系框架。資源-社會經(jīng)濟(jì)-環(huán)境構(gòu)成了水循環(huán)體系，彼此之間相互聯(lián)系也相互制約。在推行河長制中，研究區(qū)域的資源狀況和環(huán)境狀況是不能忽視的，資源主要就是水資源，包括降水量、流域面積、地面徑流量等，環(huán)境狀況主要反映人們活動參與其中后導(dǎo)致環(huán)境結(jié)果，包括河流的自凈能力、分布特征和森林覆蓋率。因此，采用上述指標(biāo)分別構(gòu)成資源驅(qū)動力指標(biāo)和環(huán)境驅(qū)動力指標(biāo)。

3.2 壓力系統(tǒng)

壓力系統(tǒng)所構(gòu)成的指標(biāo)主要是反映資源環(huán)境變化的動態(tài)，與驅(qū)動力指標(biāo)有所區(qū)別，完全體現(xiàn)在水資源系統(tǒng)和水環(huán)境系統(tǒng)中，直接作用在流域上或河流上，產(chǎn)生區(qū)域的水資源壓力和水環(huán)境壓力，該指標(biāo)都反映出農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活水資源和水環(huán)境壓力，指標(biāo)都具有負(fù)向性，具體系統(tǒng)如圖4所示。

圖4 河長制評價指標(biāo)壓力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框圖

(1)我國是水資源空間分布極不均勻的國家，隨著近年來城市化進(jìn)程的加快，人口的增長導(dǎo)致對水資源需求日趨加大，遼寧省又是我國用水量大省，遼河流域均用水量達(dá)97.82億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水量占有很大比重，農(nóng)業(yè)用水也是推行河長制重要考慮問題，重要性不可估量。因此，在推行河長制工作，水資源的壓力是構(gòu)成壓力系統(tǒng)重要因素，如何提高水資源利用率，實(shí)現(xiàn)節(jié)水下的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是區(qū)域“河長”重要考核指標(biāo)。選取單位GDP耗水量、農(nóng)業(yè)灌溉用水量、工業(yè)用水量和人均生活耗水量構(gòu)成水資源壓力指標(biāo)。

(2)水環(huán)境主要面臨問題主要是河道沿線污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，符合排放標(biāo)準(zhǔn)較低，監(jiān)管制度不到位，存在直排現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)技術(shù)水平較低，缺乏有效管理制度，意識缺乏，造成化肥、農(nóng)藥等不科學(xué)投入使用，致使農(nóng)藥造成的水環(huán)境面污染等。以上諸多因素，都是造成加大遼寧省河湖管理水環(huán)境壓力的重要原因。根據(jù)遼寧省水環(huán)境實(shí)際狀況，明確細(xì)化治理目標(biāo)和責(zé)任，將本地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境建設(shè)與全面推行河長制工作進(jìn)行有效的融合，選取萬元GDP廢水排放量作為整體指標(biāo)，單位面積農(nóng)業(yè)施用量、工業(yè)污水排放量和生活污水排放量相結(jié)合的水環(huán)境壓力指標(biāo)。

3.3 狀態(tài)系統(tǒng)

狀態(tài)系統(tǒng)是直接反映河長制評價指標(biāo)的直接體現(xiàn)，也是河長制系統(tǒng)中對每級河長進(jìn)行績效的重要考核指標(biāo)。狀態(tài)系統(tǒng)評價指標(biāo)主要是說明水資源的數(shù)量和質(zhì)量，水質(zhì)現(xiàn)狀以及變化趨勢，以及在水資源壓力和水環(huán)境壓力下的流域河流的污染狀況、水資源供給量和水資源的承載能力狀態(tài)，選取地表水、地下水和人均水資源量作為水資源數(shù)量指標(biāo)；水庫供水量、自來水普及率和管網(wǎng)分布密度作為供給能力指標(biāo)，水質(zhì)參數(shù)方面主要是物理、化學(xué)和生物參數(shù)，包括混濁度、透明度、色度、電導(dǎo)率、溫度、pH值、COD、氨氮、微量有害化學(xué)元素?zé)?，具體系統(tǒng)如圖5所示。

圖5 河長制評價指標(biāo)狀態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框圖

3.4 影響系統(tǒng)

影響系統(tǒng)是狀態(tài)在壓力條件下產(chǎn)生對自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境多帶來的影響，體現(xiàn)了水資源-社會經(jīng)濟(jì)-生態(tài)環(huán)境之間的相互影響和作用，這些影響和作用是推行河長制多以考慮和關(guān)注的重點(diǎn)問題，是解決資源環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)之間的矛盾的重要手段，具體系統(tǒng)如圖6所示。

圖6 河長制評價指標(biāo)影響系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框圖

自然環(huán)境蘊(yùn)含著區(qū)域水系、森林、土壤等自然因素，水系影響著個整個自然系統(tǒng)，土地質(zhì)量影響著農(nóng)業(yè)耕地的產(chǎn)出，森立的覆蓋影響著土地質(zhì)量和水系的循環(huán)，反作用在水土流失和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。生態(tài)環(huán)境是指在自然環(huán)境下的水環(huán)境生物多樣性，主要影響著河流湖泊的水質(zhì)，水環(huán)境多樣性可以分析在生態(tài)系統(tǒng)中存在無生命狀態(tài)循環(huán)能量和有機(jī)結(jié)構(gòu)狀態(tài)能量，能量狀態(tài)越小，表明生態(tài)環(huán)境緩解越小，具有較大的負(fù)面影響；另則相反。因此，選用人類活動和社會經(jīng)濟(jì)的影響是有機(jī)整體。水系受到農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的影響，相反，流域的水能力同時影響著河流的運(yùn)輸能力進(jìn)而影響著當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展。人類活動表現(xiàn)在水文化建設(shè)程度，水利自然風(fēng)景區(qū)的建設(shè)和發(fā)展也是社會經(jīng)濟(jì)繁榮的重要體現(xiàn)。因此，選農(nóng)業(yè)增加值、漁業(yè)增加值、水運(yùn)能力和航道建設(shè)程度作為人力活動指標(biāo)；選水文化旅游收入增加值和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)數(shù)量作為社會經(jīng)濟(jì)活動的影響。

3.5 響應(yīng)系統(tǒng)

響應(yīng)系統(tǒng)是根據(jù)影響因素而采取的一系列對資源環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的有效措施，直接作用在人類活動和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，響應(yīng)指標(biāo)都表現(xiàn)出具有正向性。采取的有效措施都是適應(yīng)水資源和水環(huán)境變化，降低人類活動對資源環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，主要體現(xiàn)在對污染源的水治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)響應(yīng)，具體系統(tǒng)如圖7所示。

圖7 河長制評價指標(biāo)響應(yīng)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框圖

水治理的根本措施就是源頭污染源的治理，目前采取的主要治理機(jī)制就是建設(shè)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施，河長制的實(shí)施就是要解決基礎(chǔ)設(shè)施與資金機(jī)制聯(lián)動的問題，完善污水處理設(shè)施建設(shè)。因此，選取生活污水處理達(dá)標(biāo)率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率和廢水治理設(shè)施處理能力代表生活和工業(yè)污水治理效果的指標(biāo)。

生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理主要是對保護(hù)區(qū)實(shí)施了退耕(林)還河工程。建設(shè)流域主行洪保障區(qū)，對主行洪保障區(qū)內(nèi)的河灘地實(shí)施“退耕還河”，“退林還河”，基本形成了流域生態(tài)帶格局。此項(xiàng)指標(biāo)建立也是推行河長制建設(shè)，河長應(yīng)具有的重要職責(zé)。因此，選取河湖濕地保護(hù)面積、水土流失之利率和退耕還河土地回復(fù)率等指標(biāo)表示生態(tài)環(huán)境治理響應(yīng)。

3.6 管理系統(tǒng)

管理系統(tǒng)的指標(biāo)是對影響系統(tǒng)和響應(yīng)系統(tǒng)的一種本質(zhì)上的響應(yīng)，體現(xiàn)的是一種推行河長制的機(jī)制管理，包括政府投入、政府執(zhí)法和制度管理。這類指標(biāo)主要是以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，對河流進(jìn)行巡查、監(jiān)督、調(diào)度、問題清單整改和定期通報機(jī)制，具體系統(tǒng)如圖8所示。

圖8 河長制評價指標(biāo)管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框圖

4 遼寧省河長制評價指標(biāo)體系構(gòu)建

4.1 評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，深入理解推行河長制所實(shí)施的水資源、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)等實(shí)施的主體內(nèi)容，要求各級河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等；對跨行政區(qū)域的河湖，明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵問責(zé)。結(jié)合《意見》中的河長制的六項(xiàng)任務(wù)，在DPSIRM模型框架的基礎(chǔ)上，按照“不重不漏、突出重點(diǎn)，上下貫通、便于考核”的原則，從驅(qū)動力(D)、壓力(P)、狀態(tài)(S)、影響(I)、響應(yīng)(R)和管理(M)6個系統(tǒng)進(jìn)行展開來構(gòu)建河長制綜合評價指標(biāo)體系。

4.2 評價指標(biāo)體系架構(gòu)

根據(jù)上文DPSIRM模型對推行河長制的結(jié)構(gòu)分析和目標(biāo)解讀，河長制推行成效評價體系可由水資源管理、水污染減排、水環(huán)境整治、和水功能提升等四部分構(gòu)成。目標(biāo)級是指總目標(biāo)，總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)河長所管轄的河流水質(zhì)、河道、政策落實(shí)、治理工程、資金使用、效果效益達(dá)到河長制治理要求。通過相關(guān)文獻(xiàn)理論和方法的研究，確定遼寧省河長制評價指標(biāo)體系中26個指標(biāo)內(nèi)容見表1。

表1 遼寧省河長制評價指標(biāo)體系

5 結(jié)論

以DPSIRM模型框架為基礎(chǔ)，科學(xué)、合理、全面構(gòu)建遼寧省河長制評價指標(biāo)綜合體系，分析資源-社會-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)四大系統(tǒng)之間關(guān)系，確定了26個評價子指標(biāo)，這些指標(biāo)的選取反映人類社會經(jīng)濟(jì)對資源生態(tài)環(huán)境的影響，又體現(xiàn)出資源環(huán)境反作用于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。DPSIRM模型框架利用驅(qū)動力-壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)-和管理等因果關(guān)系，完善了評價指標(biāo)的有效性，較全面的評價和衡量流域的水生態(tài)文明建設(shè)，為推行河長制建設(shè)提供了科學(xué)理論依據(jù)，具有實(shí)際的使用價值。

近年來，一些地區(qū)先行先試推行河長制，普遍實(shí)行黨政主導(dǎo)、高位推動、部門聯(lián)動、責(zé)任追究，取得了很好的效果，形成了許多可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，維護(hù)河湖生命健康、保障國家水安全，需要大力推行河長制，積極發(fā)揮地方黨委政府的主體作用，明確責(zé)任分工、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。全面推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是解決復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。