美對(duì)外援助“工具化”趨勢(shì)加強(qiáng)

王瑞 徐秀麗

美國(guó)總統(tǒng)特朗普剛剛公布2021財(cái)年預(yù)算提案，再次大幅削減對(duì)外援助的內(nèi)容引發(fā)關(guān)注。2021年美國(guó)對(duì)外援助預(yù)算為441億美元，相比2020年減幅達(dá)21%。但這一數(shù)據(jù)很難全面反映當(dāng)前這屆美國(guó)政府對(duì)外援助的態(tài)度。通過對(duì)特朗普政府上臺(tái)以來對(duì)外援助政策變化的分析，才能全面認(rèn)識(shí)這次預(yù)算削減的含義。

實(shí)際上，特朗普自執(zhí)政以來就認(rèn)為對(duì)外援助既沒幫助美國(guó)維護(hù)國(guó)家安全，也沒幫助美國(guó)實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)，開始削減對(duì)外援助預(yù)算。但需注意的是，國(guó)會(huì)在前兩年都否決了特朗普政府削減對(duì)外援助預(yù)算的請(qǐng)求，實(shí)際撥款基本與奧巴馬政府時(shí)期持平。從特朗普政府與國(guó)會(huì)關(guān)于對(duì)外援助預(yù)算的博弈來看，這次削減預(yù)算相比往年幅度要小很多，可以說是對(duì)國(guó)會(huì)的一種妥協(xié)，也表明特朗普政府對(duì)對(duì)外援助維護(hù)國(guó)家利益的功能，可能有了更加務(wù)實(shí)的認(rèn)識(shí)。

這不禁讓人想到二戰(zhàn)后同樣是共和黨出身的艾森豪威爾，在執(zhí)政初期提出“貿(mào)易而非援助”政策，開始大幅削減對(duì)外援助預(yù)算。但在執(zhí)政后期，艾森豪威爾政府逐漸開始重視對(duì)外援助的作用從而開始加大政策力度，這表明美國(guó)政府的對(duì)外援助政策始終處于與國(guó)會(huì)的互動(dòng)過程中。

筆者認(rèn)為，特朗普政府對(duì)外援助預(yù)算變化的原因，主要在以下兩點(diǎn)：

其一，美國(guó)對(duì)外援助功能向國(guó)家戰(zhàn)略工具化和安全化的轉(zhuǎn)向加強(qiáng)了。雖然促進(jìn)國(guó)家安全是美國(guó)對(duì)外援助的重要目標(biāo)，但當(dāng)前對(duì)外援助的工具化表現(xiàn)得更加直接。2018年特朗普政府以打擊恐怖主義不力、未能幫助美國(guó)為由，暫停對(duì)巴基斯坦總額為16.6億美元的軍事援助以及13億美元的發(fā)展援助，向其施壓。

同時(shí)，特朗普政府將對(duì)外援助作為大國(guó)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的手段。作為對(duì)俄戰(zhàn)略的一部分，美國(guó)在東歐一直保持對(duì)烏克蘭的援助，此次對(duì)烏克蘭的對(duì)外援助預(yù)算請(qǐng)求仍保持在2020年水平。而對(duì)與中國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”，美國(guó)則把相當(dāng)一部分注意力放在了非洲大陸。美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)國(guó)家安全顧問博爾頓曾指責(zé)中國(guó)在非洲的“掠奪性”行為，抑制美國(guó)投資機(jī)會(huì)，干預(yù)美國(guó)的軍事行動(dòng)繼而對(duì)其安全利益造成威脅。

在對(duì)外援助戰(zhàn)略化和安全化的理念指導(dǎo)下，特朗普政府一方面削減或暫停對(duì)不聽話國(guó)家的援助計(jì)劃，一方面增加安全援助減少發(fā)展援助。而在奧巴馬政府時(shí)期，發(fā)展援助在美國(guó)對(duì)外援助預(yù)算支出中占有較大比例。

其二，美國(guó)對(duì)外援助模式的探索與轉(zhuǎn)變。在與中國(guó)在非洲的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”中，特朗普政府更加強(qiáng)調(diào)“新發(fā)展合作模式”，其核心內(nèi)容包括：援助關(guān)系轉(zhuǎn)向新發(fā)展伙伴關(guān)系，責(zé)任共擔(dān)與公私伙伴關(guān)系，以及商業(yè)合作模式。2018年9月美國(guó)國(guó)會(huì)通過《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》，決定組建新的美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融資公司（ID?FC），IDFC將整合美國(guó)海外私人投資公司（OPIC）和美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）發(fā)展信貸局兩家機(jī)構(gòu)。這樣美國(guó)對(duì)外發(fā)展融資規(guī)模就從290億美元提升至600億美元。

在華盛頓的預(yù)期中，IDFC將在引領(lǐng)和撬動(dòng)西方國(guó)家的發(fā)展融資和塑造集體融資規(guī)范上發(fā)揮推動(dòng)作用。這也是此次預(yù)算提案要將IDFC資金從1.5億美元增加到7億美元的原因之一。

另外，這次機(jī)構(gòu)改革過程中我們也發(fā)現(xiàn)美國(guó)發(fā)展援助機(jī)構(gòu)改革的主要矛盾，從黨際矛盾演變?yōu)楦畷?huì)之間的矛盾。美國(guó)政府和國(guó)會(huì)在對(duì)外援助領(lǐng)域的介入程度加深，其關(guān)注領(lǐng)域也從農(nóng)業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展融資機(jī)構(gòu)和多邊融資機(jī)構(gòu)，這也順應(yīng)了當(dāng)前國(guó)際發(fā)展合作對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展投融資的重視趨勢(shì)。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，每10%的基建投資增長(zhǎng)，當(dāng)年就會(huì)帶來7%的海外投資增長(zhǎng)，第二年帶來11%，第三年帶來16%。

綜上，特朗普政府的對(duì)外援助政策更加強(qiáng)調(diào)其國(guó)家戰(zhàn)略工具導(dǎo)向，同時(shí)更加注重對(duì)新發(fā)展合作模式的探索，關(guān)注議題主要聚焦在基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展融資領(lǐng)域。雖然特朗普政府大選年提出的這份新財(cái)年預(yù)算案很難在國(guó)會(huì)通過，但仍值得我們從美國(guó)國(guó)內(nèi)政治生態(tài)、尤其府會(huì)關(guān)系角度去討論。無論如何可以確定的是，對(duì)外援助的國(guó)家戰(zhàn)略功能導(dǎo)向和對(duì)新發(fā)展合作模式的探索，將在國(guó)會(huì)的最終撥款法案中有所體現(xiàn)。▲

（作者分別是中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生和教授）