憲法宣誓的困境與對策探討

汪亞楓

（中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073）

1. 憲法宣誓制度的發(fā)展歷程

1.1 憲法宣誓制度的建立

新中國建立以來的前三部憲法均沒有確立憲法宣誓制度，學界早期關于憲法宣誓制度的研究也少之又少。據現有資料記載，最早提出官員就職宣誓的是錢衛(wèi)清，他認為當今世界上很多國家，不管是資本主義國家還是社會主義國家，很多都建立了就職宣誓制度。作為憲法的一種原則，憲法宣誓制度是反封建的產物，它表明了人民的權利高于一切，同時也有利于增強官員的使命感，因此, 伴隨著政治體制改革的深化，我國很有必要建立就職宣誓制度[1]。但是這只是討論就職宣誓制度，雖然也屬于憲法體制下的制度，但并不是真正意義上的憲法宣誓制度。最早提出建立憲法宣誓制度的是蔣偉，他認為憲法宣誓制度是各國憲法早已普遍確認的憲法制度，為了樹立憲法的權威，推進依法治國，基于各方面的考量，我國也應當建立忠于憲法的宣誓制度，新當選的國家元首，或國家高級公職人員，都應當進行憲法宣誓，表明忠于憲法的決心[2]。囿于當時國內的研究處于空白狀態(tài)，蔣偉對憲法宣誓制度的設計在今天看來不能完全采用，但是對于后來我國有關憲法宣誓制度的研究以及制度的確立仍然產生了很強烈的指引作用。

2003年，全國政協(xié)委員馬志偉提議建立憲法忠誠宣誓制度。他認為，憲法宣誓是法治國家應有的態(tài)度，新任政府官員及其他重要的公務員在就任時，法官、檢察官在就任時，以及在訴訟、聽證及其他重要的選舉活動中, 都應當進行憲法宣誓來表達對憲法的忠誠[3]。此后十年間，關于建立憲法宣誓的話題似乎沒有人明確提及，只有個別地方以規(guī)范性文件的形式在該行政區(qū)內實行憲法宣誓制度，如北京、上海等。中央層面，最高人民檢察院、最高人民法院以及司法部在這方面有了初步的實踐。但是，關于在國家層面建立憲法宣誓制度的提議一直保持著靜寂，直到2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》打破了這份沉默，關于憲法宣誓制度的討論，再次進入人們的視野。該決定指出，為培養(yǎng)領導干部對憲法的忠誠，凡經人大及常委會選舉或決定任命的國家工作人員，都應當進行憲法宣誓。這是新中國成立以來，黨的文件中第一次正式提出憲法宣誓制度這個概念。2015年，全國人大常委會以決定的形式正式實行憲法宣誓制度。隨后，在全國人大常委會對其進行修訂后, 全國人大將這一制度正式寫進憲法。這意味著, 憲法宣誓制度在我國的正式確立。

1.2 憲法宣誓制度的特殊構成

我國憲法宣誓制度的構成，除了包含中央部門和省、自治區(qū)、直轄市憲法宣誓制度，還應當包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)憲法宣誓制度，我國臺灣地區(qū)宣誓制度在此暫不討論。眾所周知，香港基本法和澳門基本法分別于1990年和1993年由全國人大通過，而憲法宣誓制度在中央層面的正式確立是在2015年，在此之前，我國并沒有在全國范圍內設立統(tǒng)一的憲法宣誓制度。在客觀意義上講，港澳基本法宣誓制度為我國憲法宣誓制度的形成提供了一個先行范本，打下了試驗基礎。憲法作為母法，是港澳基本法制定的基礎和根源，基本法是下位階的法律。在“一國兩制”的政策背景下，基本法在特別行政區(qū)內具有憲法的功能，但是并不能取代我國憲法的地位，因此，基本法是一種憲制性法律。在功能這個意義上講，基本法宣誓就可視為一種特殊的憲法宣誓了，而且也只有在這個意義上，基本法宣誓才有意義和正當性[4]。

2. 憲法宣誓制度的現實困境

上述提到的最高檢、最高法和司法部的先行試驗以及個別地方的初步試探，在實踐上已經為憲法宣誓制度的正式確立提供了藍本, 如在宣誓形式上,《中華人民共和國檢察官宣誓規(guī)定（試行）》第三條就規(guī)定了宣誓分為集體宣誓和個人宣誓兩種?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于實行憲法宣誓制度的決定》(以下簡稱《決定》)規(guī)定，宣誓可以采取集體宣誓和個人宣誓的形式，很多地方也采用了這一做法?！稕Q定》還規(guī)定了憲法宣誓的具體組織辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會參照制定。對各省、自治區(qū)、直轄市的憲法宣誓制度的組織辦法進行比較分析，發(fā)現憲法宣誓制度存在如下不完善之處。

2.1 憲法宣誓的主體范圍覆蓋不全面

從各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定的憲法宣誓制度實施辦法來看，雖然各地區(qū)的實施辦法在名稱上不盡相同，有的稱之為“國家工作人員憲法宣誓組織辦法”,有的稱之為“實施憲法宣誓制度辦法”,有的索性直接稱之為“憲法宣誓辦法”,但各個辦法的制定框架大體相同, 包括: 宣誓主體、宣誓方式、誓詞、宣誓基本程序等。其中，凡是經過縣級以上人大選舉產生以及縣級以上人大常委會任命、決定任命或者通過的國家工作人員都應當進行憲法宣誓。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大選舉通過的國家工作人員也在此列。此外，人民代表大會代表資格審查委員會成員也需要進行憲法宣誓。不管是全國人大常委會發(fā)布的《決定》,還是各地區(qū)發(fā)布的實施辦法，對憲法宣誓的主體規(guī)定得較為明確。筆者認為，憲法宣誓的主體不應當僅限于此，國家公權力的實施者并不限于以上所列舉的各主體，建議擴大憲法宣誓的主體范圍，與《監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察主體相銜接，所有納入監(jiān)察范圍的公權力實施者都應當進行憲法宣誓。

2.2 憲法宣誓時間不明確

程序是考量一個行為或者活動是否合法有效的重要指標。在憲法宣誓中，宣誓程序的正確與否應當直接關系到憲法宣誓的成敗，憲法宣誓程序應當有其本應具有的嚴肅性與規(guī)范性。宣誓程序具體指的是宣誓主體在什么地點、以什么方式、向哪些人以及在哪些人的監(jiān)督下，通過何種方式或步驟，發(fā)表誓詞[5]。不管是《決定》還是地方制定的憲法宣誓實施辦法，對宣誓的程序規(guī)范都進行了明確的制定。例如，在宣誓形式上分為單獨宣誓和集體宣誓。對宣誓的環(huán)境，如應當奏唱國歌等進行規(guī)定，對宣誓人的動作姿勢以及領誓人進行了規(guī)定等。最重要的是，宣誓應當公開進行，公開宣誓無形之中對宣誓人產生一種心理上的公眾監(jiān)督感，也能促使宣誓人對肩上的責任、憲法和人民產生一種內心的敬畏。宣誓作為一種法律上的承諾，要保證承諾能夠構成約束人的義務，承諾的束縛必須要有力量，而這種力量來自于對毀約后所產生的有害后果的恐懼[6]。此外，通過對各地實施辦法的比對，發(fā)現有些地方如北京、江蘇、黑龍江等，規(guī)定了在誓詞誦讀完畢后，宣誓人應當報出自己的姓名，但是有些地方對此則無明確規(guī)定。在憲法宣誓的時間上各地規(guī)定不一，有的地方規(guī)定“應當及時進行, 一般不超過30日”,如北京市；有的地方則規(guī)定為“自任命之日起15個工作日”,如重慶市; 有的地方則對此無明確規(guī)定，在此不一一列舉。

2.3 違反憲法宣誓的責任模糊不清

效力與責任是憲法宣誓的最后一步，是宣誓形式成果的終極體現。憲法宣誓的有效完成，理論上宣誓人即可開始正式履行職責，有效的憲法宣誓其實也是一種權力的授予儀式，這就涉及到如果憲法宣誓無效該如何處理的問題，如何對憲法宣誓進行有效監(jiān)督的問題。各地憲法宣誓實施辦法并沒有提及如果宣誓人進行無效宣誓或是拒絕宣誓該如何認定處理，處理辦法是要求宣誓人重新進行宣誓還是直接認定宣誓人喪失任職資格。筆者認為，違反憲法宣誓可以從狹義和廣義兩個維度來理解: 狹義上的違反憲法宣誓是指在憲法宣誓過程中沒有按照法定的形式或內容所進行的憲法宣誓；廣義上的違反憲法宣誓還應當包括宣誓人在以后的履職過程中，沒有嚴格遵守誓詞的內容，沒有正確恪盡職守甚至是違法犯罪，而構成對憲法宣誓的一種“背叛”。廣義的違反憲法宣誓可能會朝著多元化的方向發(fā)展，會出現各種不同形式的“背叛”，宣誓人可能會因此而承擔政治責任和憲法責任。對憲法宣誓誓詞違背的多元性決定了其未來的責任發(fā)展應該具有更大的包容性，其中可能涉及政治責任、經濟責任或者保密責任[7]。大多數情況下，違誓責任并不是一種獨立的責任形式，它依附于本體責任而存在，是本體責任外的一種加重責任[8]。而本體責任就包括了前文提到的政治責任、經濟責任和保密責任等。

3. 憲法宣誓制度的價值功能

3.1 憲法宣誓制度體現憲法的程序性價值

程序和實體是相互依存的一體兩面，沒有程序支撐的實體無法得到有效的實施。憲法程序是憲法主體依照憲法的規(guī)定在實施憲法時應當遵守的行為規(guī)范，包括憲法宣誓制度在內的很多程序性規(guī)范，如憲法的修改和解釋、依照憲法立法等都屬于重要的憲法程序。我國著名憲法學家劉茂林教授認為，“憲法是組織共同體的規(guī)則”[9]。而“規(guī)則”必定衍生程序,“組織”必定生發(fā)權力，而憲法程序與憲法權力惟有并存于以憲法制度為內核的憲法體制下，才能緊密聯(lián)系起來，共同建立并服務于這個“共同體”。憲法權力是人民權力的集合, 是人民主權的集中體現, 在外觀上表現為“共同體”的權力或國家的權力。“共同體”權力的執(zhí)行，不僅要有實體上的規(guī)定，程序上的保障也必不可缺。我國現行憲法有關程序性的條文雖然不多，但其作用是無法取代的，經典意義上的憲法定義將憲法描述為“國家根本法”,從這個意義上講，憲法程序還具有根本性。憲法宣誓制度作為重要的憲法程序，對“共同體”權力高效運行的“保養(yǎng)潤滑”作用體現出其程序性價值。國家權力的具體實施載體是公職人員，公職人員進行憲法宣誓是國家權力交接的正當性體現，是公職人員最終獲得權力的最后一關，也是權力合法性的重要來源。從國家層面的“共同體”來看，憲法宣誓使權力的交接更加正式，是憲法授權的程序性表達；從人民角度看，憲法宣誓的公開性、莊嚴性、程序性等特征使人民權力的授予讓人民感到“心安”，也即公職人員獲得的授權得到了人民的認可。從公職人員自身角度來看，憲法宣誓的神圣性和儀式感會讓內心得到震撼，產生不可抵抗的忠于憲法、國家、人民的情感，同時，也讓公職人員得到了代表人民行使權力的自信。這對于國家權力的運轉具有根本重要性，是憲法宣誓制度的程序性價值體現。

3.2 憲法宣誓制度體現憲法的規(guī)范性價值

憲法實施以憲法制度為載體，而憲法制度的生存以憲法規(guī)范為支撐。憲法規(guī)范是指憲法主體在參與國家基本社會關系時應當遵循的根本行為準則，作為法律規(guī)范的一種，也具有法律規(guī)范的一般特性。規(guī)范的客體是行為，規(guī)范的目的是約束權力，國家權力的運行如果缺少法律規(guī)范的調整，則猶如脫韁之馬，給社會造成危害，對法治的發(fā)展是一種阻卻性踐踏。憲法宣誓作為國家權力的交接儀式，應該給予國家權力以足夠的尊重，宣誓人內心應當有充分的服從，憲法的權威由此得以顯現。一方面，憲法權威的樹立，對宣誓人的內心有道德情感上的約束。宣誓人在莊嚴的宣誓之下獲得來自憲法和人民賦予的權力，在來自儀式感和神圣感的雙重壓力之下，必然要表以絕對的忠誠和服從，受到來自憲法和法律的制約。同時，憲法宣誓也能作為一次很好的憲法教育，讓宣誓人的憲法意識和憲法精神得到很大提升。另一方面，憲法宣誓是在人民監(jiān)督之下進行的。人民是國家的主權者，人民通過憲法的實施來對國家權力進行監(jiān)督和制約，對公職人員進行間接地規(guī)范。當宣誓人對著憲法在人民面前宣誓時，應當意識到他們手中的權力來自人民的賦予，在以后行使權力時要向人民負責。憲法宣誓制度對宣誓人以及國家權力的約束體現的就是憲法的規(guī)范性價值。

3.3 憲法宣誓制度體現憲法的實踐性價值

不能得到有效實施的法律仿佛沒有生命，不能發(fā)揮效能的制度則形同虛設。憲法實施指的就是憲法在國家和社會的現實生活中得到貫徹落實[10]，憲法宣誓制度作為憲法的一種重大制度安排，對憲法實施具有精益求精的促進作用。憲法宣誓的意義不在于宣誓的本身，宣誓只是手段，能夠樹立憲法權威增強憲法意識，讓宣誓人在今后依法盡責才是宣誓的價值顯現和根本目的。憲法宣誓是實施踐行憲法的重要方式，經過憲法宣誓的公職人員，正式獲得了合法權力，也正式具有了合法的公職人員身份，在角色上具有了普通公民和國家公職人員的雙重身份。公職人員對憲法的遵守與實施不僅在體制內起到典范作用，在普通公民之間也會起到行為示范的作用。誓詞的內容在實質和形式兩個維度對宣誓人進行價值引領，在實質上通過誓詞內容對宣誓人進行內心凈化和道德教化，在形式上通過誓詞內容對宣誓人進行行為約束和價值評價。公職人員行使權力在獲得合法性的同時，也要受到與之相匹配的限制，這種限制便來自前述兩個維度的制衡。盡管在現行制度安排下沒有明確規(guī)定違反憲法宣誓應當承擔的直接后果，但是這并不代表宣誓人在違反宣誓之后就可以無責可擔，正如筆者前文所述，如果宣誓人不能將宣誓踐行始終，那就必須承擔相應的政治責任和憲法責任。

4. 憲法宣誓制度的完善路徑

憲法宣誓的實質要求應當包括三個維度的內容：第一，樹立和維護憲法的至上權威，鞏固憲法作為根本大法的至高地位。第二，使國家公職人員忠于憲法，培養(yǎng)其憲法精神和憲法意識，約束其依憲用權、依法用權。第三，在公民之間弘揚憲法文化，在全社會形成遵憲守法的良好法治風氣。一個良好制度的形成從來不是一蹴而就的，總是在和時代相適應的過程中找到洽合的平衡點，憲法宣誓制度的形成和完善也會遵守這一定律。從目前憲法宣誓實施辦法來看，仍然有一些有待優(yōu)化之處。

4.1 擴大憲法宣誓主體范圍

宣誓主體的確定，影響著憲法宣誓制度的涵攝范圍。而目前各地實施的宣誓辦法在憲法宣誓主體方面規(guī)定的不夠寬泛，大多以領導干部為主，由人大產生的公職人員也包含在內，并沒有實現公職人員全覆蓋，這并不能達到理想的實施效果，因此，在宣誓主體范圍方面還可以進一步擴大。在有些政法機關如檢察院，需要進行憲法宣誓的公職人員限于領導干部與入額檢察官，而對于其他公職人員則不需要進行憲法宣誓。筆者認為，這一現象亟待改善，所有行使公權力人員，不管是否入員額，無論是否有編制，均應當進行憲法宣誓。如此，才能實現制度實施范圍的全覆蓋，才有望達到預期的實施效果。

4.2 明確憲法宣誓的時間

憲法宣誓時間的確定，要注重講究實效，不能久拖不決。如前文所述，在憲法宣誓的時間上各地規(guī)定不一，有的地方規(guī)定“應當及時進行, 一般不超過30日”,如北京市；有的地方則規(guī)定為“自任命之日起15個工作日”,如重慶市；有的地方則對此尚無明確規(guī)定。筆者粗淺認為，憲法宣誓應當具有嚴肅性，應當對“及時進行”進一步作出規(guī)定，如果制度的實施不考慮時間因素，其效果將大打折扣，因此，應當在現有規(guī)定的基礎上縮短時間，真正做到“及時”或“即時”進行。以上是對于有正式身份的公職人員的規(guī)定，還有另外一種情況，即處于試用期的公務員的宣誓問題，是在試用期間宣誓還是在轉正之后宣誓，這一問題與宣誓主體范圍在一定程度上發(fā)生耦合。憲法宣誓不是在編公職人員的特權，而應是所有行使公權力人員的義務，因此筆者認為，公務員在試用期間就應當進行憲法宣誓。

4.3 明晰違反憲法宣誓的責任

責任意味著制約、監(jiān)督和懲戒，是憲法實施必不可少的環(huán)節(jié)。筆者將違反憲法宣誓分為狹義和廣義兩種情形：狹義上的違反憲法宣誓，是指在憲法宣誓過程中沒有按照法定的形式或內容所進行的憲法宣誓；而廣義上的違反憲法宣誓還應當包括宣誓人在以后的履職過程中，沒有嚴格遵守誓詞的內容，沒有正確恪盡職守甚至是違法犯罪，而構成對憲法宣誓的一種“背叛”。廣義上的違反憲法宣誓責任在部門法中有相關規(guī)定，此處只討論狹義的違反憲法宣誓責任。沒有按照法定形式或內容進行的宣誓當然無效，但如果是不能歸責于宣誓人本人的情況就另當別論。從目前的憲法宣誓實施辦法來看，似乎都沒有此方面的規(guī)定，不知是實施辦法本身存在缺陷，抑或是辦法制定者對未來過于自信，當然，筆者更愿意相信是后者。但是不管是何種情形，作為制度來說，應當考慮到各種可能存在的情形。香港“宣誓風波”是值得思考的，因此，有必要明晰違反憲法宣誓的責任，并可以考慮使違反宣誓的宣誓人喪失任職資格。

加強憲法實施是民主法治的表現，憲法在社會主義法治中起核心作用[11]。憲法是人民意志的集中體現，是人民權力的現實載體，我國憲法明確規(guī)定國家的一切權力屬于人民。憲法宣誓是新時代憲法實施的一項重要制度安排，無論制度未來如何走向，一切都應回到人民主權這個根本原則上來。

結語

憲法宣誓制度源遠流長，經歷過幾百年的櫛風沐雨，時至今日成為民主法治的重要體現之一。在世界上大多數國家已經建立該制度的情況下，我國結合法治實際，在中國特色社會主義法律體系中為憲法宣誓制度找到一席之地。然而憲法宣誓制度的建立并不是頂層設計的簡單追求，根本目的還是在于加強憲法實施，在全社會弘揚憲法文化和憲法精神，培養(yǎng)憲法意識，穩(wěn)固樹立憲法的絕對權威。新時代要有新作為，新時代憲法宣誓制度應當根據實際，在宣誓主體范圍、宣誓時間及責任追究等方面作進一步優(yōu)化，強化其對憲法價值的認同與實踐。在條件允許的情況下，可以考慮制定憲法宣誓單行法，提升憲法宣誓實施辦法的法律位階，做到形式與實質的有機統(tǒng)一?？茖W規(guī)范、合理有效的制度運行體系對于推進現代化強國的建設至關重要，對我國的制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能舉足輕重?！昂媳е?，生于毫末”,憲法宣誓制度的日益優(yōu)化必將為法治進步作出可觀的貢獻。