拜登氣候變化政策對我國的影響及應(yīng)對策略

文_郭士伊 中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院

特朗普上臺后，氣候變化政策變得消極，退出《巴黎協(xié)定》、大幅削減對化石燃料的限制、放松煤炭消費(fèi)、放棄奧巴馬政府期間美國為應(yīng)對氣候變化而采取的所有措施等等。不同于特朗普，拜登一直是解決全球變暖及氣候變化問題的積極倡導(dǎo)者。1986年，他以參議員身份推出了美國第一份氣候變化法案——《全球環(huán)境保護(hù)法案》；1998 年，拜登積極推動《熱帶森林保護(hù)法》，該法案允許美國與外國政府通過達(dá)成保護(hù)熱帶森林的協(xié)議換取債務(wù)減免（通常稱為“債務(wù)換自然”）。在奧巴馬政府擔(dān)任副總統(tǒng)期間，拜登推動了美國史上清潔能源投資力度最大的《復(fù)蘇和再投資法案》。隨著美國大選的落幕，如果拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)，可以預(yù)見美國氣候變化政策將會發(fā)生重大變化。

1 拜登氣候變化政策的主要內(nèi)容

1.1 重返《巴黎協(xié)定》

《巴黎協(xié)定》為2020 年后全球應(yīng)對氣候變化行動做出安排，它于2015 年12 月12 日通過，有197 個國家簽署，2016 年11 月4 日生效。《巴黎協(xié)定》以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為基礎(chǔ)，首次實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所有締約方同意采取雄心勃勃的行動來減少溫室氣體排放。美國前總統(tǒng)奧巴馬認(rèn)為，《巴黎協(xié)定》是全球應(yīng)對氣候變化的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，它建立了全球應(yīng)對氣候危機(jī)的持久框架，傳遞出全球堅(jiān)定致力于低碳未來的強(qiáng)力信號。特朗普政府全面反對奧巴馬政府的氣候變化政策，于2019 年11 月啟動了退出《巴黎協(xié)定》的程序，2020年11 月4 日，美國正式退出巴黎協(xié)定。拜登參加美國總統(tǒng)選舉時承諾，如果其上任，第一天就會重返《巴黎協(xié)定》，同時還多次表示美國應(yīng)在對抗全球氣候變化過程中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者。

1.2 提名約翰克里擔(dān)任氣候行動特使

11月23 日，拜登過渡團(tuán)隊(duì)宣布提名約翰克里(John Kerry)擔(dān)任氣候行動特使，并將進(jìn)入國家安全委員會，這是美國國家安全委員會首次納入致力于氣候變化的官員，普遍認(rèn)為，這反映了拜登政府對氣候變化的高度重視。現(xiàn)年76 歲的約翰克里曾任參議員和國務(wù)卿，在奧巴馬政府任職期間，促成了2014 年中美簽署《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，并推動了《巴黎協(xié)定》的達(dá)成。克里在國內(nèi)外的地位表明，拜登打算將氣候問題作為其政府國內(nèi)和外交政策的重中之重，顯示了拜登政府“在全球范圍內(nèi)大幅提振解決氣候問題的信心”。

1.3 清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃

拜登在競選時提出清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃擬在清潔能源、新能源汽車、環(huán)境保護(hù)、科技研究等多個方面進(jìn)行投資，并通過立法和建立完善政策法規(guī)體系，使美國成為100%的清潔能源經(jīng)濟(jì)，到2050 年達(dá)到凈零排放。與特朗普政府試圖重振化石能源經(jīng)濟(jì)不同，拜登的清潔能源革命不僅將加快美國清潔能源的發(fā)展，而且還將把氣候變化相關(guān)政策貫穿到國際貿(mào)易政策制定、外交政策制定等領(lǐng)域，不僅促進(jìn)美國國內(nèi)減少二氧化碳排放，還試圖推動和領(lǐng)導(dǎo)全球碳減排的加速。拜登的清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃包括核心目標(biāo)、清潔能源革命、電動汽車、控制甲烷排放、科技、政策機(jī)制、地方政策、國際氣候政策等8 個方面。

①核心目標(biāo)：使美國成為100%的清潔能源經(jīng)濟(jì)，到2050年達(dá)到凈零排放。

②清潔能源革命：通過聯(lián)邦政府采購（每年花費(fèi)5000 億美元）實(shí)現(xiàn)100%的清潔能源和零排放車輛。制定專門計(jì)劃加強(qiáng)可再生能源（風(fēng)電、光伏、水電等）開發(fā)，到2030 年將海上風(fēng)能增加一倍，到2035 年實(shí)現(xiàn)電力部門的碳中和。

③電動汽車：完善和落實(shí)《清潔空氣法》，通過制定更加嚴(yán)格的燃油排放標(biāo)準(zhǔn)，減少交通運(yùn)輸過程中的溫室氣體排放，以確保100%新銷售的輕型、中型車輛實(shí)現(xiàn)電動化。對重型車輛進(jìn)行大幅度改進(jìn)升級。加快電動車的推廣，在2030 年底之前部署超過50 萬個新的公共充電網(wǎng)點(diǎn)，恢復(fù)全額電動汽車稅收抵免，鼓勵購買新能源車。建造生物燃料工廠，通過新的解決方案減少飛機(jī)、遠(yuǎn)洋船舶的碳排放，并創(chuàng)造更多就業(yè)。

④控制甲烷排放：對現(xiàn)有和新增的石油、天然氣運(yùn)營管理實(shí)施嚴(yán)格的甲烷污染限值。

⑤科技：在未來十年內(nèi)加大對能源、氣候的研究及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入；設(shè)立高級別的氣候變化跨機(jī)構(gòu)研究機(jī)構(gòu)ARPA-C，通過技術(shù)的不斷突破和進(jìn)步，促進(jìn)清潔能源的推廣應(yīng)用；發(fā)展儲能電池；支持核能的成本、安全以及廢物處理系統(tǒng)等問題的研究，解決當(dāng)今核電發(fā)展所面臨的主要挑戰(zhàn)。

⑥政策機(jī)制：建立實(shí)現(xiàn)2050 年的凈零排放目標(biāo)的執(zhí)行機(jī)制；大力推動清潔能源在整個經(jīng)濟(jì)活動中的廣泛應(yīng)用。規(guī)范聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施和聯(lián)邦許可碳排放管理，每項(xiàng)聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施投資都應(yīng)承諾減少氣候污染，任何聯(lián)邦許可都需要考慮溫室氣體排放和氣候變化的影響。規(guī)范上市公司管理，上市公司應(yīng)披露其運(yùn)營和供應(yīng)鏈中的氣候風(fēng)險和溫室氣體排放情況。

⑦地方承諾：新墨西哥州承諾到2030 年全州溫室氣體排放量將減少45%?？屏_拉多州承諾到2040 年實(shí)現(xiàn)100%的清潔電力，施行更加嚴(yán)格的燃油排放標(biāo)準(zhǔn)，加大電動車的采購和推廣力度。俄勒岡州議員提出碳排放交易和溫室氣體排放5200 萬噸的總量控制提案。超過35 個城市制定到2050 年減排80%的目標(biāo)，超過400 個市長遵守了《巴黎協(xié)定》。

⑧國際政策：與包括中國在內(nèi)的主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，努力在任職期滿之際確保消除化石燃料補(bǔ)貼。推動20 國集團(tuán)承諾終止高碳項(xiàng)目出口補(bǔ)貼，消除最貧窮國家以外國家的煤炭補(bǔ)貼。參與“一帶一路”基礎(chǔ)建設(shè)的國家提供低碳能源投資的替代方案。促進(jìn)美國在全球的清潔能源出口和投資，使美國成為清潔能源技術(shù)的世界領(lǐng)先者。

2 拜登氣候變化政策對我國的影響

拜登承諾的一系列氣候變化政策表明，拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)會把氣候變化和能源問題列為國家優(yōu)先事項(xiàng)。這有可能成為其推進(jìn)中美合作與多邊合作的契機(jī)，但由于中美關(guān)系競爭因素在增加，未來在氣候變化領(lǐng)域，中美關(guān)系也將會競爭與合作并存。

2.1 在氣候變化領(lǐng)域加強(qiáng)合作

在奧巴馬政府期間，中美在氣候變化領(lǐng)域就有合作基礎(chǔ)。2013 ～2015 年，習(xí)近平主席和奧巴馬總統(tǒng)有四次正式會面，每次會面所達(dá)成的協(xié)議中都有氣候變化的內(nèi)容。如2013 年6 月，中美之間關(guān)于應(yīng)對HFC 的協(xié)議；2014 年11 月，中美關(guān)于應(yīng)對氣候變化和清潔能源領(lǐng)域的合作的共同聲明；2015 年9月，中美國家元首應(yīng)對氣候變化的聯(lián)合聲明。拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)后有可能在奧巴馬政府的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中美合作和多邊合作。

2.2 在清潔能源領(lǐng)域的合作與競爭

特朗普政府期間，美國退出《巴黎氣候協(xié)定》，放棄數(shù)十項(xiàng)奧巴馬時期的氣候政策和對國際的氣候承諾，在領(lǐng)導(dǎo)國際氣候工作方面留下空白。與此同時，中國成為了世界上最大的光伏電池、風(fēng)電、鋰離子電池和電動汽車制造商。拜登承諾的一系列氣候變化政策，無論是實(shí)現(xiàn)國內(nèi)目標(biāo)還是實(shí)現(xiàn)國際目標(biāo)，都不能離開與中國的合作。但由于美國在可再生能源、碳捕集與封存（CCS）等方面都有較強(qiáng)科技實(shí)力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動清潔能源出口和投資是拜登氣候政策的重要內(nèi)容，未來中美在清潔能源市場的競爭很難避免。

2.3 基于氣候變化的貿(mào)易競爭

相比特朗普政府，拜登有可能會緩和中美貿(mào)易競爭的激烈程度，但中美貿(mào)易的競爭性質(zhì)難以根本轉(zhuǎn)變。拜登有很大的可能會將貿(mào)易政策與氣候目標(biāo)掛鉤，聯(lián)合歐盟、日本等國家，采取強(qiáng)有力的措施，在貿(mào)易問題上對中國發(fā)難。例如，對部分碳排放水平高的出口產(chǎn)品征收碳稅或?qū)嵤┡漕~管制；根據(jù)合作伙伴在氣候保護(hù)方面所做的承諾來制定未來的雙邊貿(mào)易協(xié)議；奧巴馬-拜登的成就為基礎(chǔ)，促進(jìn)20 國集團(tuán)國家逐步淘汰低效的化石燃料補(bǔ)貼。

2.4 通過氣候變化遏制“一帶一路”戰(zhàn)略

雖然拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)后在很多政策上可能會不同于特朗普政府，但美國遏制“一帶一路”戰(zhàn)略的總體目標(biāo)不大可能會發(fā)生變化。很有可能拜登會與歐盟等國家組成統(tǒng)一戰(zhàn)線，以氣候變化為由，在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施上，以高標(biāo)準(zhǔn)要求中國對環(huán)境負(fù)責(zé)。

3 對拜登氣候變化政策的應(yīng)對策略

拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)后，未來中美氣候變化領(lǐng)域，將既有競爭又有合作，關(guān)鍵是動態(tài)把握競爭與合作的“度”。我國在中美氣候變化領(lǐng)域應(yīng)以推動合作為主，緩解中美關(guān)系中日益增多的競爭因素，努力爭取好的國際環(huán)境。具體包括：一是在氣候變化領(lǐng)域，積極推動雙邊合作與多變合作，以落實(shí)《巴黎協(xié)定》、碳中和、建設(shè)全球碳排放交易市場為抓手，共同推動全球氣候變化挑戰(zhàn)。二是積極推進(jìn)中美在清潔能源方面的合作，擴(kuò)大光伏、風(fēng)電、核能、能、氫能、智能電網(wǎng)、碳捕集與封存等合作領(lǐng)域和范圍，深化和加強(qiáng)在科技等方面的合作。三是加強(qiáng)出口產(chǎn)品的碳排放管理，努力提高產(chǎn)品綠色化水平，積極準(zhǔn)備應(yīng)對從氣候變化領(lǐng)域切入的各種貿(mào)易挑戰(zhàn)。四是深入研究和建立“一帶一路”戰(zhàn)略的綠色機(jī)制，努力推動建設(shè)綠色“一帶一路”。