四川省運(yùn)用多元手段打好現(xiàn)代環(huán)境治理“組合拳”

文_顧城天 羅彬 王恒 劉冬梅 鄭坤 四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院

1 四川省環(huán)境治理手段存在的主要問題

“十三五”以來，四川省認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記對四川工作系列重要指示精神，全力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革，完善環(huán)境治理市場建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境信用評估，為全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好提供了強(qiáng)大的支撐。但是面對“十四五”時(shí)期四川省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的新形勢、新要求和新挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制、環(huán)境治理的市場及信用體系仍有待優(yōu)化和創(chuàng)新。

一是在監(jiān)管體系方面，四川省持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，完成市、縣兩級生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂改。紅線管控力度不斷加大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效防控。但仍存在環(huán)境監(jiān)管手段治標(biāo)多于治本、治理成效不穩(wěn)固易反彈、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作不暢、監(jiān)管科技支撐不足和精準(zhǔn)管控乏力等問題。

二是在市場體系方面，四川省印發(fā)了《四川省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育方案（2019-2022年）》《四川省支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策措施》，加快培育一批代表性強(qiáng)、成長性好的重點(diǎn)骨干企業(yè)，努力壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場主體。但是四川省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅為江蘇的四分之一，浙江、山東的三分之一左右，市場規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)集中度較低，市場化投入的環(huán)境治理機(jī)制尚未完全形成，第三方治理和服務(wù)還在探索起步階段。

三是在信用體系方面，四川省修訂出臺了《四川省企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)指標(biāo)及計(jì)分方法（2018年版）》，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)，2018年向社會公布環(huán)境信用等級的企業(yè)達(dá)到1911家，比2017年增加了72.3%。但是環(huán)境信用評價(jià)結(jié)果目前認(rèn)可度不高，未切實(shí)與行政許可、評先創(chuàng)優(yōu)、金融支持、財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金撥付等掛鉤，并且缺乏金融機(jī)構(gòu)等市場主體參與，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用，對于企業(yè)排污行為的約束力不強(qiáng)。此外，部分地區(qū)還存在政府誠信缺失的現(xiàn)象，使政府的公信力受到極大影響。

2 搭建多措并舉的環(huán)境治理執(zhí)行框架

在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，政府的行政監(jiān)管是“看得見的手”，市場的內(nèi)在調(diào)節(jié)是“看不見的手”，信用的名譽(yù)約束是另一只“看不見的手”。監(jiān)管、市場、信用“三只手”打出的“組合拳”會使環(huán)境污染的負(fù)外部性內(nèi)在化，使生產(chǎn)者或消費(fèi)者產(chǎn)生的外部費(fèi)用進(jìn)入其生產(chǎn)和消費(fèi)決策，由其承擔(dān)或“內(nèi)部消化”，符合環(huán)境政策領(lǐng)域普遍接受的“污染者承擔(dān)”原則。

2.1 監(jiān)管、市場、信用手段組合施策

從依靠傳統(tǒng)行政監(jiān)管手段向注重監(jiān)管、市場、信用綜合手段轉(zhuǎn)變。過去生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域都是行政監(jiān)管手段在發(fā)揮主導(dǎo)作用，該手段面臨有限的監(jiān)管資源和無限的監(jiān)管對象之間的矛盾。而市場手段發(fā)揮的作用相對較小，還有很大的改進(jìn)空間。信用手段基本上處于剛剛起步階段，還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。只有當(dāng)行政監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)和信用約束三只手同時(shí)并用、相互配合、各司其責(zé)，才能全面提高環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效能性。

2.2 監(jiān)管體系：命令與控制型手段

監(jiān)管體系是來自于政府直接管制的環(huán)境治理手段。監(jiān)管手段是政府以非市場途徑（即規(guī)章制度）對環(huán)境污染負(fù)外部性的直接干預(yù)。通過警示、罰款、整改、取締、限批等制裁方式，直接增加負(fù)外部性生產(chǎn)者的內(nèi)部成本，使其邊際成本上升，并最終等于或大于該行為所產(chǎn)生的社會邊際成本。

2.3 市場體系：自愿協(xié)商型手段

市場體系是發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源功能的環(huán)境治理手段。市場手段通過構(gòu)建規(guī)范開放的市場、健全價(jià)格收費(fèi)機(jī)制等方式，使市場主體之間達(dá)成自愿交易實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的負(fù)外部性內(nèi)在化。首先需要培育壯大市場主體，然后通過明確產(chǎn)權(quán)制度消除外部性影響，從而使市場的供求、價(jià)格、競爭等機(jī)制功能發(fā)揮作用，使環(huán)境資源配置達(dá)到相對最佳狀態(tài)。

2.4 信用體系：道德約束型手段

信用體系是將污染行為與社會聲譽(yù)、經(jīng)濟(jì)活動便利性掛鉤的環(huán)境治理手段。在現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管手段和市場手段并不是完美的，存在政府失靈和市場失靈的問題，因此必須引入并完善信用體系這一只新的“看不見的手”，規(guī)范環(huán)境保護(hù)倫理秩序，使違法排污者受到道德的譴責(zé)、誠信的損失和名譽(yù)的懲罰。通過建立信用聯(lián)合懲戒制度，使失信企業(yè)在工商登記、稅收征繳、銀行貸款等經(jīng)濟(jì)活動方面處處受限，使企業(yè)當(dāng)下對環(huán)境的負(fù)外部性在未來內(nèi)在化。

3 對四川省優(yōu)化現(xiàn)代環(huán)境治理手段的思考

3.1 堅(jiān)持動真碰硬，完善環(huán)境治理監(jiān)管體系

圍繞完善監(jiān)管體制—提升監(jiān)管能力的主線思路健全環(huán)境治理監(jiān)管體系。完善監(jiān)管體制方面，一是實(shí)施山水林田湖草統(tǒng)一監(jiān)管，盡快建立以自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、生物多樣性保護(hù)為重點(diǎn)的自然生態(tài)監(jiān)管制度。二是完善區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、成德眉資同城化、五大經(jīng)濟(jì)區(qū)、重要城市間跨區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治，跨流域環(huán)境污染統(tǒng)籌治理。三是加快“三線一單”成果運(yùn)用，建立以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單、數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制和共享系統(tǒng)。四是強(qiáng)化司法保障，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，在四川省高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調(diào)整設(shè)立專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)。提升監(jiān)管能力方面，一是推進(jìn)“智慧環(huán)?！苯ㄔO(shè)，充分利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、衛(wèi)星遙感等科技手段提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平。二是完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加快構(gòu)建天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、污染源和自然生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋。三是打造生態(tài)環(huán)保鐵軍，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和智庫支撐隊(duì)伍建設(shè)。

3.2 做大做活市場，健全環(huán)境治理市場體系

圍繞做大市場—做活市場的主線思路健全環(huán)境治理市場體系。做大市場方面，一是構(gòu)建規(guī)范開放的市場，深入推進(jìn)“放管服”改革，打破地區(qū)、行業(yè)壁壘，對各類所有制企業(yè)一視同仁，平等對待各類市場主體。規(guī)范市場秩序，減少惡性競爭，加快形成公開透明、規(guī)范有序的環(huán)境治理市場環(huán)境。二是強(qiáng)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)支撐，出臺《壯大四川省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》，建設(shè)環(huán)保知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)共享平臺，加快環(huán)保技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化、高端化；引導(dǎo)環(huán)保裝備企業(yè)向具有整體解決方案的綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動中小企業(yè)向“專精特新”方向發(fā)展，促進(jìn)龍頭骨干企業(yè)與中小企業(yè)協(xié)作配套。做活市場方面，一是創(chuàng)新環(huán)境治理模式，出臺《四川省環(huán)境污染第三方治理市場規(guī)范化建設(shè)方案》，推進(jìn)園區(qū)污染防治第三方治理示范，開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)試點(diǎn)，鼓勵探索以生態(tài)價(jià)值為導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，利用政府和社會資本合作（PPP）模式擴(kuò)大綠色項(xiàng)目投資。二是健全價(jià)格收費(fèi)機(jī)制，落實(shí)污水處理收費(fèi)制度，將污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營成本并合理盈利水平；健全固體廢棄物處理收費(fèi)機(jī)制，對城鎮(zhèn)生活垃圾采取分類垃圾和混合垃圾差別化收費(fèi)；探索建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的收費(fèi)優(yōu)惠機(jī)制；在工業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭胁顒e化的電價(jià)、水價(jià)、氣價(jià)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素資源配置。

3.3 強(qiáng)化誠信引領(lǐng)，建設(shè)環(huán)境治理信用體系

圍繞信用評價(jià)—信用應(yīng)用的主線思路健全環(huán)境治理信用體系。信用評價(jià)方面，一是加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)公開承諾制度，向社會公開各市縣政府承諾完成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，并對其完成情況開展信用評價(jià)。二是健全企業(yè)信用評價(jià)制度，完善企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)辦法和工作機(jī)制，依據(jù)評價(jià)結(jié)果實(shí)施分級分類監(jiān)管；聯(lián)合財(cái)政、發(fā)展改革以及金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大環(huán)保信用評價(jià)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)對第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)、第三方環(huán)評機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)動車檢測機(jī)構(gòu)的信用評價(jià)全覆蓋；引入第三方機(jī)構(gòu)開展企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)工作。信用應(yīng)用方面，一是建立環(huán)境信用披露制度，將企業(yè)違法違規(guī)信息記入信用記錄，按照國家有關(guān)規(guī)定將企業(yè)失信情況上報(bào)全國信用信息共享平臺，依法向社會公開。二是實(shí)行環(huán)境信用差別化管理，建立四川省排污企業(yè)誠信管理系統(tǒng)，探索排污企業(yè)黑名單制度。三是實(shí)施環(huán)境信用聯(lián)合懲戒，將環(huán)境違法企業(yè)依法依規(guī)納入失信聯(lián)合懲戒對象名單，建立“銀行金融機(jī)構(gòu)綠色金融數(shù)據(jù)中心”，將環(huán)境信用作為企業(yè)信貸、發(fā)行綠色債券的基礎(chǔ)條件。