以政務(wù)誠信助力法治政府建設(shè)

賈玉紅

（湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411100）

19世紀末20世紀初，為應(yīng)對生產(chǎn)方式和社會分工劇烈變化引起的各種社會矛盾與風險，政府職權(quán)和部門不斷擴張,“行政國家”現(xiàn)象在世界各國逐漸興起，至今該趨勢有所緩和，但是在社會主義國家政府無處不在。我國政府在許多領(lǐng)域都起引領(lǐng)和主導作用，政府對社會生活、市場發(fā)展、文化傳承與創(chuàng)造等各方面的影響隨處可見?；诖?，為了更好地發(fā)揮政府職能，預防政府過度擴張和政府失靈，法治政府建設(shè)和政務(wù)誠信問題被寄以厚望且任重道遠。

1. 政策背景及依據(jù)

早在2012年，中國共產(chǎn)黨第十八屆全國代表大會就提出“法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設(shè)”,并將2020年基本完成法治政府建設(shè)作為全面實現(xiàn)小康社會的一項基礎(chǔ)性評判指標。此后，十八屆四中全會以“依法治國”為主題，并以近五分之一的篇幅強調(diào)布局法治政府建設(shè)。為此，國務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》（以下簡稱《法治政府綱要》）, 明確了法治政府建設(shè)的總體目標和具體措施。于此同時，黨的十八大也提出要建設(shè)社會信用體系，并以重點領(lǐng)域為基礎(chǔ)強調(diào)著重建設(shè)“四個誠信”。2014年6月, 國務(wù)院發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要 (2014-2020年)》 (以下簡稱《信用綱要》)明確了政務(wù)誠信①、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信四個誠信建設(shè)重點領(lǐng)域，并將政務(wù)誠信作為社會信用體系建設(shè)最為關(guān)鍵的一環(huán)。雖然“四個誠信”的分類方式在學界備受爭議（核心爭議焦點在于司法公信）, 但政務(wù)誠信是構(gòu)建社會信用體系的重中之重，這一點毋庸置疑。

“中國特色”的一個重要表現(xiàn)就是政府高度參與，甚至在很多領(lǐng)域體現(xiàn)為政府主導，社會信用體系建設(shè)更是如此。國家和社會高度強調(diào)政務(wù)誠信建設(shè)，因為政府在信用建設(shè)前期起引領(lǐng)甚至主導作用，對整體信用建設(shè)至關(guān)重要。但是，近年來政務(wù)誠信問題引起社會各界廣泛關(guān)注，政府誠信面臨挑戰(zhàn)。政府誠信問題不僅關(guān)系到政府公信力，還關(guān)系到整個社會信用體系的建設(shè)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實際上，法治與信用相互支持互為支撐。我們將法治中國、法治政府和法治社會分別對應(yīng)于信用中國、信用政府和信用社會也未嘗不可。具體來講，政務(wù)誠信的首要依據(jù)和重要表現(xiàn)就是政府依法行政，政務(wù)誠信也應(yīng)當是法治政府的目標任務(wù)之一。因此，以政務(wù)誠信倒逼法治政府建設(shè)未嘗不是一個可行的路徑。

2. 解讀政務(wù)誠信與法治政府

誠信貫穿于法治政府建設(shè)的始終。實際上，法治政府強調(diào)行政組織建設(shè)，而政務(wù)誠信強調(diào)的是對政府業(yè)務(wù)的評價。二者側(cè)重點不同，但最終目的都是要求政府更好地履行行政職能服務(wù)社會和人民，且二者唇齒相依，缺一不可。

2.1 政務(wù)誠信的概念與函射

政務(wù)誠信要求政府機關(guān)及公務(wù)人員在行使公共管理職能時，保持求真、務(wù)實、踐諾等品質(zhì)，在依法行政的基礎(chǔ)上保護相對人信賴利益和社會公共利益。具體表現(xiàn)為信息真實、全面、完整，決策和政策合法、合理、穩(wěn)定，執(zhí)法科學、人道。

學界對政務(wù)誠信有不同的解讀：阮博從政務(wù)執(zhí)行者角度將之歸結(jié)于政務(wù)之“真”、政務(wù)之“誠”和政務(wù)之“信”三個維度[1]。政務(wù)失真主要表現(xiàn)為形式主義、數(shù)據(jù)不實，如瞞報謊報數(shù)據(jù)、公務(wù)人員學歷履歷作假等；政務(wù)失誠的典型表現(xiàn)是行政官僚之風盛行、政務(wù)公開扭曲和不合理行政；政務(wù)失信在當下主要表現(xiàn)為政府“空頭支票”、政策不穩(wěn)定、行政合同簽署和履行恣意裁量等。張煊認為，政府信用要求政府對整個社會運作機制的指向性引領(lǐng)與強制力保障，維持各項制度穩(wěn)健推進，滿足民眾對環(huán)境和秩序的認知及其對未來的基本預期[2]。

2.2 法治政府的概念與函射

法治政府建設(shè)是行政組織法制的一項基本任務(wù)和目標，是保證政府依法行政的前提，也是提升國家治理能力的基本保障。法治政府要求行政組織依法設(shè)立，權(quán)責相當，依法行政，依法接受監(jiān)督?！斗ㄖ握V要》對法治政府的基本設(shè)定是職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信[3]。該規(guī)定指出了法治政府的基本內(nèi)涵和主要目標，也反映了現(xiàn)階段我國對法治政府的殷切期盼。“守法誠信”其實是兩項要求：守法和誠信。前者是法制對政府的強制力要求，后者則是將道德因素法治化，對政府提出了更高的要求。當然，這里的“誠信”并不同于傳統(tǒng)道德領(lǐng)域的誠信概念，更不局限于金融借貸關(guān)系中的狹義信用。它具有一定強制力，應(yīng)當將其與政務(wù)誠信作系統(tǒng)化考量。

3. 政務(wù)誠信與法治政府同心同德

誠信是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)核，將之融入到法治建設(shè)當中是黨的十九大重要的會議精神，也是提升國家治理能力、促進現(xiàn)代化建設(shè)的有力保證。因此，社會信用體系建設(shè)既是社會主義核心價值觀和社會主義法治建設(shè)發(fā)展到一定階段后，政府順應(yīng)時勢做出的英明抉擇，也是二者發(fā)展的積淀?；谡畯妱?、穩(wěn)固的社會地位和重要意義，政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。而法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵，是建設(shè)法治社會的保障[4]，是法治中國建設(shè)中最為關(guān)鍵的一環(huán)。因此，把政務(wù)誠信融入法治政府建設(shè)是貫徹把社會主義核心價值觀融入社會主義法治建設(shè)的應(yīng)有之意。政務(wù)誠信與法治政府都是新時代背景下打造現(xiàn)代化服務(wù)型政府的重要手段。二者互相成全，共同服務(wù)于中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

3.1 總體目標一致，目標與手段不謀而合

不論是政務(wù)誠信建設(shè)還是法治政府建設(shè)，都是為了提高政府服務(wù)能力和水準進而提升國家治理能力，為現(xiàn)代化建設(shè)保駕護航。法治政府和政務(wù)誠信的目標和任務(wù)基本一致，主要區(qū)別在于二者分別從政府組織建設(shè)和行政業(yè)務(wù)規(guī)范的角度對政府依法行政進行規(guī)制。

《法治政府綱要》為法治政府設(shè)定了六項總體目標。具體任務(wù)包括：依法全面履行政府職能、完善行政執(zhí)法體制、推進行政決策科學和民主、對行政權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約、有效化解社會矛盾和糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和執(zhí)法能力。這些不僅是法治政府的目標和任務(wù)，也是政務(wù)誠信建設(shè)追求之所在，它們從政府組織和制度建設(shè)角度為政府依法行政和政務(wù)誠信建設(shè)提供基礎(chǔ)框架和指向。此外，國務(wù)院于2016年12月發(fā)布的《關(guān)于加強政務(wù)誠信建設(shè)的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)將堅持依法行政、陽光行政與加強監(jiān)督作為建設(shè)政務(wù)誠信的重要手段。依法行政貫穿于行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督與追責等系列程序始終，要求政府全面履行職責、科學民主決策、自覺接受監(jiān)督。陽光行政主要是政務(wù)公開，要求以公開為原則不公開為例外，全過程公開，尤其是在政府采購、招投標、以及招商引資等交易領(lǐng)域。且政府公開公共信息必須全面、準確、真實。在監(jiān)督檢察體系中值得關(guān)注的是，除了政府體系內(nèi)部的常規(guī)監(jiān)督檢查和人大及其常委會以及政協(xié)的監(jiān)督，《意見》明確指出要建立社會監(jiān)督和第三方機構(gòu)評估機制。支持信用服務(wù)機構(gòu)、高校及科研院所等第三方機構(gòu)以開展政務(wù)誠信評價評級的形式對地方政府及其部門進行社會監(jiān)督。該規(guī)定為社會力量參與政府監(jiān)督和政務(wù)誠信建設(shè)提供了明確的渠道，是社會監(jiān)督機制的大膽創(chuàng)新。

3.2 相輔相成，共同發(fā)揮作用

政務(wù)誠信建設(shè)既離不開法治政府主體，又是法治政府建設(shè)的必然要求。二者相互成就，共同發(fā)揮作用，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，合法、合規(guī)、合約是政務(wù)誠信建設(shè)的內(nèi)在要求和評判依據(jù)。政務(wù)誠信主要是以誠信為標準對政府履行職責過程中的業(yè)務(wù)表現(xiàn)進行的評價（既包括法律法規(guī)和政策規(guī)定的政府職責，也包括約定俗成的或按照慣例屬于政府職責范圍內(nèi)的事務(wù)), 要求政府在嚴格遵守法律法規(guī)和契約的基礎(chǔ)上，既堅持合理行政又守約踐諾，即政府在行使公共管理職能過程中遵守法律法規(guī)，以市場主體身份參與市場運作的過程中依法簽訂契約并嚴格遵守契約與行業(yè)慣例。此外，當政府以行政主體的身份代表國家參與市場運作時尤其要注重政務(wù)誠信綜合考量各方因素，比如發(fā)行和償還國債、依法管理和監(jiān)督市場?；谄渖矸莸奶厥庑?，政府無論是作為管理者還是作為服務(wù)者或一般市場主體，都應(yīng)當以自身誠信引導或規(guī)制社會誠信。

其次，法治政府建設(shè)主要從行政組織、決策與執(zhí)法機制、政務(wù)公開、監(jiān)督機制、行政程序與救濟等五個方面展開。這五個方面都要考量法治政府的六項主要目標，尤其是誠信，貫穿于法治政府建設(shè)始終。《指導意見》還將勤政高效作為一項基本原則，這直接影響到政府的誠信形象和威信力。也就是說，政務(wù)誠信構(gòu)建的眾多任務(wù)同時也是法治政府建設(shè)的衡量指標。因此，政務(wù)誠信建設(shè)達到一定水平的政府必然能貼合法治政府的要求。

此外，對人才的要求與培養(yǎng)要兩手抓，提升公務(wù)人員的法治思維和誠信觀念。這是提高政府治理和服務(wù)水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公務(wù)人員是政府機構(gòu)的血脈，是行政行為的實際操人，是國家各項方針政策得以順利落實的人力基礎(chǔ)。因此，公務(wù)人員的法治思維和誠信理念直接影響法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，影響政府服務(wù)和治理水平。

3.3 關(guān)鍵領(lǐng)域不期而遇

基于政府在我國的重要地位和重大影響，法治政府和政務(wù)誠信若能發(fā)展順利共同助力現(xiàn)代化建設(shè)，將具有非凡意義。二者建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域也是不約而同。

法治政府和政務(wù)誠信是系統(tǒng)性工程，需要從行政主體和行政行為的各個方面進行布局。其中，尤為重要和明顯的當屬行政許可和行政協(xié)議等行政行為。首先是行政許可，既包括行政許可的賦予和撤銷條件以及決定，也包含相關(guān)程序的合法合規(guī)性；其次是行政協(xié)議，它涉及招投標合理合法、公平公正以及協(xié)議的履行和撤銷。這兩項行政行為在政府行使公共管理職能過程中出現(xiàn)頻率較高、政府裁量權(quán)較大，對市場經(jīng)濟發(fā)展和公共產(chǎn)品供給影響深遠，尤其需要政府誠信守法。為此，政府在行使公共管理職能作出決策時，應(yīng)保障目的正當、程序合法、衡量公共利益等。

4. 以政務(wù)誠信推動法治政府建設(shè)的具體措施

有人認為政務(wù)誠信是法治政府建設(shè)的一個重要部分，該觀點從主體角度來講是成立的。從根源來講，以政務(wù)誠信推動法治政府構(gòu)建就是以業(yè)務(wù)規(guī)制和信用評價為手段規(guī)制政府主體。

4.1 各級政府以及政府各部門之間加強合作，通過信息共享優(yōu)化政務(wù)誠信

一是重視信用信息平臺的建設(shè)與完善，促進公共信用信息的歸集、共享和使用，為政府決策打造及時、完備的信息基礎(chǔ)。二是各政府機關(guān)及公務(wù)員違法違規(guī)行政行為以及失信違約等相關(guān)司法判決、行政處罰和紀律處分信息應(yīng)當納入統(tǒng)一政務(wù)信息平臺，及時向社會及其他政府部門公布并以此作為一種監(jiān)督制約機制，倒逼政府機關(guān)及其公務(wù)人員自覺守法誠信。除了失信信息，值得激勵的守信信息也應(yīng)該被記錄并受到相應(yīng)的鼓勵。除了信息共享，政府部門之間須加強協(xié)調(diào)通力合作以減少實踐中彼此拆臺、互相推諉造成的踢皮球現(xiàn)象。

4.2 完善政務(wù)誠信評價和問責機制，優(yōu)化政務(wù)信用聯(lián)合獎懲機制

一是落實第三方評價機構(gòu)參與政務(wù)誠信評價機制。為提高公務(wù)人員誠信理念和法治意識，提升政務(wù)服務(wù)水平和效率，政府機構(gòu)和政務(wù)人員績效考核時要將第三方作出的信用評價納入考核指標。二是聯(lián)合獎懲應(yīng)該重點突出守信激勵，引導政府及其公務(wù)人員依法行政、堅守誠信。失信懲戒作為原有法律懲戒之后的“二次懲戒”更多地體現(xiàn)為社會懲戒而非法律懲戒，應(yīng)該像一把達摩克利斯之劍懸而不發(fā)，其常規(guī)功能是威懾作用。為此，須加大聯(lián)合獎懲力度以保證其確能發(fā)揮激勵或威懾作用。此外，無論是守信激勵還是失信聯(lián)合懲戒，都應(yīng)當堅持不當聯(lián)結(jié)禁止原則，考慮相關(guān)因素，不可濫用激勵或懲戒措施。如《江蘇省機動車駕駛?cè)宋拿鹘煌ㄐ庞霉芾磙k法》第二十一條第一款規(guī)定，1年內(nèi)參加文明交通志愿服務(wù)活動滿60個小時，或因見義勇為被市級以上表彰評為先進個人的，可以對一般交通失信信用記錄進行修復。參加文明交通志愿服務(wù)活動可以在一定程度上彌補交通失信行為，也能起到懲戒作用。但是見義勇為跟交通誠信有什么關(guān)系呢？我們不能因為一個人見義勇為就斷定其誠信狀況一定良好。這樣對其他信用主體顯失公平，明顯沒有考慮相關(guān)因素，違背了不當聯(lián)結(jié)禁止原則。另外，在失信聯(lián)合懲戒的過程中，應(yīng)當格外注意合法性。尤其是失信懲戒的法律性文件，不可違背法律保留原則而侵犯信用主體的隱私權(quán)、人格權(quán)等基本權(quán)力；也不可嚴刑峻罰、過度懲戒。例如高鐵霸座，當對霸座人行政拘留五天足以起到威懾作用時就沒有必要再對其實施二次懲戒，當失信懲戒被過度濫用，其原有威懾作用勢必受到削弱。

4.3 強化公眾參與，提高行政決策科學民主合法

一是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)強化政府信息公開，搭建各種公眾參與平臺以引導和鼓勵公眾參與重大決策和社會治理。二是完善重大行政決策變更或調(diào)整的表決機制（針對領(lǐng)導人變更等引起的決策反復）,維持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。避免“新官不理舊賬”引起的資源浪費，如爛尾工程和面子工程等。

上述措施似乎更直接地涉及到如何改進政務(wù)誠信，提升相對人及公眾對行政行為的認可度。實際上在此過程中，法治政府建設(shè)也得到完善。簡言之，在現(xiàn)代化過程中，政務(wù)誠信既是法治政府的目標也是衡量依據(jù)。

5. 總結(jié)

政務(wù)誠信須以法律法規(guī)為基本依據(jù)，法治政府也須不斷提升政務(wù)誠信。二者同心同德，最終目標是提升政府服務(wù)水平、切實發(fā)揮政府服務(wù)職能，為構(gòu)建誠信的法治中國助益。以政務(wù)誠信助力法治政府建設(shè)，具體來說，就是將誠信融入政府的法治化構(gòu)建，將政務(wù)誠信作為政府主持行政管理活動的一種約束或規(guī)制手段。

注釋：

① 狹義的政務(wù)誠信主體主要指各級人民政府及政府各部門，廣義的政務(wù)誠信主體還包括依法履行社會公共管理職能的其他社會組織，本文因主要涉及法治政府建設(shè)，政務(wù)誠信主要是指狹義的主體。