喬寶云：財(cái)政政策的內(nèi)在邏輯并未改變

陳惟杉

相比于2020年，2021年中國經(jīng)歷了一輪債務(wù)退潮，赤字下調(diào)、抗疫特別國債不再發(fā)行，2021年的財(cái)政政策被認(rèn)為不夠積極。2022年，形勢似乎正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)，在“穩(wěn)增長”的壓力下，“穩(wěn)投資”被給予厚望，其實(shí)在中國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)增長模式上，兩者堪稱一體兩面。外界在期盼更為積極的財(cái)政政策支撐“穩(wěn)增長”時也有所擔(dān)心，地方政府的隱性債務(wù)，以及由此而來的債務(wù)風(fēng)險會不會在2022年形成新一輪的積聚？

2022年財(cái)政政策如何在多重目標(biāo)之中取得最佳平衡？今年的財(cái)政政策如何應(yīng)對這一調(diào)整？《中國新聞周刊》專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云。

有觀點(diǎn)認(rèn)為今年財(cái)政政策的邏輯相比于去年似乎差異很大，但我認(rèn)為其實(shí)內(nèi)在邏輯并沒有改變，防范風(fēng)險、追求高質(zhì)量發(fā)展的政策方向始終未變，而差異主要體現(xiàn)在政策節(jié)奏上。

分析驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)增長的因素可以發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)始終疲弱，因而長期依賴出口、投資，去年出口表現(xiàn)良好，宏觀政策因此也在嘗試減少對投資的依賴，加之一些地方政府固有的投資模式下長期以來積累的矛盾需要化解。因此，去年的財(cái)政政策可以被理解為一次解決問題的嘗試，是主動選擇的結(jié)果。就像去年房地產(chǎn)調(diào)控主動作為，地方政府土地收入縮減，對一些地方政府收支平衡帶來挑戰(zhàn)，而一些頭部房企因此出現(xiàn)流動性困難，甚至債務(wù)危機(jī)，這些問題的根源并不產(chǎn)生于去年，而是長期矛盾積累的結(jié)果，問題遲早需要解決，只不過在去年監(jiān)管政策下得以暴露。

中央政府對于解決地方政府隱性債務(wù)問題的決心也是一以貫之，但這涉及更深層次體制機(jī)制變革的議題，因此在尋找解決問題工具的過程中，可能有必要反復(fù)嘗試，試用各種工具，由此體現(xiàn)出政策節(jié)奏差異。

所謂長期積累的矛盾在很大程度上體現(xiàn)為地方政府隱性債務(wù)，但解決隱性債務(wù)問題又不僅涉及財(cái)政部門，財(cái)政部門只對預(yù)算內(nèi)債務(wù)負(fù)有責(zé)任。然而，在已經(jīng)三令五申不允許新增隱性債務(wù)的情況下仍然難以遏制，這就不僅是涉及財(cái)政部門，而是涉及地方政府、國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多方的復(fù)雜問題。比如《預(yù)算法》究竟是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，如果得到嚴(yán)格執(zhí)行，隱性債務(wù)就不可能存在，但時至今日可能一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)所理解的債務(wù)仍然與《預(yù)算法》規(guī)定債務(wù)有差異，當(dāng)?shù)胤秸?cái)力緊張時仍然會習(xí)慣性求助于舉債。

隱性債務(wù)背后呈現(xiàn)的其實(shí)是中國投資的結(jié)構(gòu)性問題，分析投資不僅涉及總量，也涉及結(jié)構(gòu)。首先是區(qū)域結(jié)構(gòu)問題，舉借債務(wù)作為一種金融行為，本應(yīng)與財(cái)政行為在邏輯上有所區(qū)別。財(cái)政支出的一項(xiàng)重要目的是提供公共服務(wù)，而全國要努力做到公共服務(wù)均等化，這就導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)可以獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這是財(cái)政行為的邏輯。但是舉債作為一種金融行為，其邏輯與之相反，資金本可能向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，因?yàn)檫@些地區(qū)基建投資能夠獲得較好效益，債務(wù)償還的安全性就有所保障，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的償債能力則相對較弱。但是從實(shí)際情況來看，帶有較強(qiáng)的財(cái)政性質(zhì)，有些地區(qū)把地方債視為財(cái)力的一部分，相應(yīng)地也過度透支了自身信用。

其次是政府投資與非政府投資之間的結(jié)構(gòu)問題，政府投資可以用以平抑過大的經(jīng)濟(jì)波動，但是在正常的經(jīng)濟(jì)周期，我們希望擴(kuò)大再生產(chǎn)投資的主體主要是企業(yè)，但是在目前的投資活動中地方政府仍然占據(jù)相對重要的位置。因此隱性債務(wù)帶來的負(fù)面影響除了破壞政府財(cái)政的透明度，帶來風(fēng)險，另一方面便是擠占了非政府投資。

再次還有所謂經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資與社會基礎(chǔ)設(shè)施投資的結(jié)構(gòu)問題，前者以基建為主，后者則涉及醫(yī)療、教育等領(lǐng)域投資。長期以來，我國政府投資偏重前者，但是在基建需求漸趨飽和的當(dāng)下，地方政府的財(cái)政支出應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向后者。

一些人對于當(dāng)下的監(jiān)管政策存在誤解，從而存在僥幸心理，即明知自己做的事情是錯誤的，但是因?yàn)榇蠹叶荚谧?，因此認(rèn)為監(jiān)管政策會“一緊一松”。地方債“開前門、堵后門”過程中，“堵后門”的工作一直在做，只不過“后門”難以一次性堵住，需要不斷深入改革。

2021年收緊城投平臺發(fā)債與融資，其實(shí)也是利用監(jiān)管政策進(jìn)一步收緊擠出泡沫的過程，有時利用這種劇烈的打擊能有效地讓個別風(fēng)險充分暴露，從而更好地保持整個機(jī)體的健康，防止風(fēng)險積累演化為局部或系統(tǒng)性風(fēng)險。從某種意義上講，有必要讓個別城投平臺的風(fēng)險更充分暴露，只有這樣地方財(cái)政與城投平臺企業(yè)債務(wù)之間的捆綁，即地方政府的剛性兌付才有可能被打破。

從正常市場運(yùn)行的角度來看，該破產(chǎn)的城投平臺就應(yīng)該走向破產(chǎn)，但目前的現(xiàn)實(shí)是地方政府傾向于盡力保住城投平臺不發(fā)生違約、破產(chǎn)，因?yàn)槿绻粋€城投平臺出現(xiàn)問題，其所在縣、地級市、甚至所在省的其他城投平臺、國企都可能會進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)的黑名單，出現(xiàn)融資困境。這導(dǎo)致地方政府在保住城投平臺不出現(xiàn)違約時讓一個本可以見底的“坑”，變成了一個“黑洞”。

因此，相比于維持“溫吞水”式政策不斷累積風(fēng)險，短時間內(nèi)通過嚴(yán)格的監(jiān)管政策暴露局部城投平臺風(fēng)險，對整個機(jī)體帶來的損害可能更小，因此今年的政策不會發(fā)生方向性轉(zhuǎn)變，甚至?xí)哟a其他政策以達(dá)到擠出城投平臺泡沫的目的，但可能在政策節(jié)奏上有所調(diào)整，為城投平臺轉(zhuǎn)型預(yù)留空間。市場本身需要優(yōu)勝劣汰，這是保持市場健康所必須的。其實(shí)，即使對于地方債市場，如果沒有違約也不是一個健康的地方債市場，如果從來不會有地方債違約，那為什么還需要利率工具去為風(fēng)險定價？這種地方債市場并不一定是健康的。當(dāng)然，打破剛性兌付是目前一些包括城投債在內(nèi)的隱性債務(wù)需要面對的問題，政府債券暫時還不會遇到這個問題。

穩(wěn)投資資金來源的問題，可以分幾個層面討論，首先便是如何正確理解債務(wù)風(fēng)險。審視中國政府的債務(wù)空間，目前地方債、國債相加后債務(wù)率超過50%，對照較為嚴(yán)格的歐盟馬斯特里赫特條約，其要求政府債務(wù)率不超過60%，而從各國實(shí)際情況來看，日本債務(wù)率超過250%，美國則超過130%，因此即使計(jì)入隱性債務(wù)，中國政府的舉債空間依然存在。

其實(shí)，衡量債務(wù)風(fēng)險高低不僅與債務(wù)總量有關(guān)，債務(wù)規(guī)模大并不一定意味債務(wù)風(fēng)險高，而是也與投資方向密切相關(guān)。簡言之，如果一個項(xiàng)目難以創(chuàng)造財(cái)富，哪怕舉借再少的債務(wù)也會面臨較大風(fēng)險，反之，對于可以充分創(chuàng)造財(cái)富的項(xiàng)目，哪怕舉借再多的債務(wù)也能有能力償還。

其次，這就涉及投資結(jié)構(gòu)問題，“好鋼用在刀刃上”，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議便強(qiáng)調(diào)今年財(cái)政政策需要精準(zhǔn)，換言之要規(guī)避一些投資收益很差，甚至基本為零的項(xiàng)目。

因此債務(wù)依然有增長空間，只不過需要地方政府轉(zhuǎn)變投資理念，尋找更合適的投資項(xiàng)目，這涉及地方政府治理能力提升的問題。如果地方政府一味重復(fù)過去的投資模式，公路可以修一條、兩條，但不可能無限制地修下去，所帶來的邊際生產(chǎn)力必然越來越低，只是不斷積累已有矛盾。從這個角度也可以印證近年來財(cái)政政策邏輯的一致性，相關(guān)文件已經(jīng)連續(xù)多年提及提高投資質(zhì)量的問題。外界可能更為關(guān)注總量，但其實(shí)財(cái)政政策在提高地方政府治理能力方面已經(jīng)起到一定作用，比如通過債務(wù)額度的分配刺激、施加壓力引導(dǎo)地方政府實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展，去年中央下發(fā)的專項(xiàng)債額度地方都沒有用完，很大原因便是難以匹配到合適的項(xiàng)目。

財(cái)政支出要努力實(shí)現(xiàn)全國公共服務(wù)均等化的目的，因此一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)可以獲得更tyGLFabeccUu8vEmbOd1Mw==多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。圖/視覺中國

當(dāng)然，追求高質(zhì)量發(fā)展是長期趨勢，轉(zhuǎn)變不可能在短時間內(nèi)完成。同時，不能忽略當(dāng)下經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的現(xiàn)實(shí)，財(cái)政政策應(yīng)該發(fā)揮逆周期調(diào)控作用，因此舊的投資格局不可能一次性打破。今年地方財(cái)政政策需要兼而應(yīng)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的趨勢性問題與經(jīng)濟(jì)下行的周期性問題，在積極應(yīng)對周期性問題的同時更充分考慮趨勢性問題，這確實(shí)需要艱難地在兩者間取得平衡。

其實(shí)在區(qū)分一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的功能時，兩者分別對接公益性項(xiàng)目與非公益性項(xiàng)目已經(jīng)十分明確。專項(xiàng)債務(wù)近年來占比上升是正?，F(xiàn)象，因?yàn)椴煌谝话銈鶆?wù)，專項(xiàng)債務(wù)不計(jì)入財(cái)政赤字，因此從某種意義上講，對其監(jiān)管也應(yīng)該更為嚴(yán)格。

從理論上說，基本公共服務(wù)，全國人民應(yīng)該均等享受，與之相對的財(cái)政支出一定會得到保證，即使地方財(cái)力匱乏，中央政府在轉(zhuǎn)移支付、一般債務(wù)分配時也會予以保證。但是還有部分公共服務(wù)并不屬于基本公共服務(wù)，這就需要地方政府根據(jù)自身財(cái)力狀況有選擇性地加碼，但現(xiàn)在一些所謂公益性項(xiàng)目便屬于此列。

這就涉及地方政府在做出一項(xiàng)投資選擇時，需要對一系列問題進(jìn)行思考：這件事情是不是必須做？是不是必須由政府做？即使某件事情必須由政府做，也還要問是不是有條件當(dāng)下就做？在舉借隱性債務(wù)進(jìn)行投資時，最終需要未來財(cái)政收入或項(xiàng)目產(chǎn)生的收益償還，但一些地方政府并未對此作恰當(dāng)?shù)脑u估，甚至有可能某項(xiàng)基建項(xiàng)目本身就是多余的。在21世紀(jì)初，基建投資對經(jīng)濟(jì)增長的邊際貢獻(xiàn)很強(qiáng)，但如今的邊際貢獻(xiàn)已經(jīng)減弱，甚至一些基建投資的邊際貢獻(xiàn)可能已經(jīng)趨近于零。

因此目前需要迫切思考的問題是地方政府支出責(zé)任與事權(quán)的邊界究竟何在，是否有必要給縣政府，甚至鄉(xiāng)政府如此大的投資權(quán)利。在重新思考這個問題前，一味認(rèn)定地方政府“缺錢”并非正確的理念，因?yàn)闆]有價格的需求一定不是真實(shí)需求。就像一個人如果不需要自己買單，需求自然無限膨脹。對于地方政府也同理，如果其不需要承擔(dān)真實(shí)融資成本與相應(yīng)責(zé)任，其需求自然也會膨脹。在沒有認(rèn)清真實(shí)需求的情況下，何談“缺錢”。

當(dāng)然，這也涉及對于官員績效考核方式的改變，地方官員一定程度上已經(jīng)形成路徑依賴，目前在清理地方隱性債務(wù)時，時任領(lǐng)導(dǎo)就會面臨當(dāng)下的隱性債務(wù)可能由多屆政府累積而來的問題。