“三線一單”編制及應(yīng)用研究

文_賴運東 深圳市源清環(huán)境技術(shù)服務(wù)有限公司

1 “三線一單”的內(nèi)涵作用

1.1 “三線一單”的基本內(nèi)涵

“三線一單”中的“三線”包含生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線。社會生活中，有的區(qū)域具有較為特殊且重要的生態(tài)功能，應(yīng)對其實施強制性保護，此即為生態(tài)保護紅線。而在環(huán)境質(zhì)量底線管理中，不僅要保證管理措施符合當(dāng)前環(huán)境管理現(xiàn)狀和要求，還要實現(xiàn)水、大氣、土壤環(huán)境管理的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。

在資源利用上線層面，基于“只能增值、不能貶值”的原則進行自然資源應(yīng)用管理，實現(xiàn)資源開發(fā)利用效率、強度和總量的全面協(xié)調(diào)。

“一單”是基于三線管理劃定環(huán)境管控實際區(qū)域單元的環(huán)境準入清單。在該管理層面，通過環(huán)境準入清單，實現(xiàn)間布局、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險、資源開發(fā)利用的有機結(jié)合，保證生態(tài)環(huán)境管理質(zhì)量，推動生態(tài)文明建設(shè)工作的有序開展。

1.2 “三線一單”的主要作用

相比于傳統(tǒng)的生態(tài)化管理模式，“三線一單”理念強調(diào)自然生態(tài)環(huán)境全方位管理，其不僅強調(diào)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)、功能的實現(xiàn)，而且對其承載力和管理質(zhì)量提出了較高要求，對我國生態(tài)環(huán)境保護的主要作用包括：

①系統(tǒng)性較強，其從決策源頭延伸，按照生態(tài)空間分布規(guī)律，將水、大氣、土壤等環(huán)境要素納入管控范圍，并以此為基礎(chǔ)，實施生態(tài)環(huán)境準入管理，有效地提升了環(huán)境管理準入體系的科學(xué)性。

②通過環(huán)境準入清單進行管理信息的匯總統(tǒng)一，尤其是在一些功能特殊的區(qū)域，其構(gòu)建了數(shù)據(jù)規(guī)范、坐標統(tǒng)一的工作底圖，然后在工作底圖上實施不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的識別、梳理和改善，有效提升了生態(tài)環(huán)境管理體系的科學(xué)性、操作性。

③綜合性、系統(tǒng)性是“三線一單”管理的重要特征及優(yōu)勢，其將生態(tài)環(huán)境管理人的任務(wù)劃分為不同的項目，并通過項目評審的方式來進行環(huán)境管控。在一定程度上，這種分區(qū)域、分項目管理的方式，使得環(huán)境管理的尺度變大，同時管理方式愈發(fā)精細、具體，有效保證了生態(tài)環(huán)境管理的實時性、靈活性。

2 “三線一單”編制要點

2.1 規(guī)范建設(shè)工作底圖

開展基礎(chǔ)分析，建立工作底圖是“三線一單”體系下進行自然生態(tài)環(huán)境管理的基礎(chǔ)前提。在基礎(chǔ)分析過程中，環(huán)境管理工作人員不僅要注重基礎(chǔ)地理、資源生態(tài)環(huán)境等信息的收集，而且需要就經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等數(shù)據(jù)進行整理。通過標準化的梳理，及時發(fā)現(xiàn)社會經(jīng)濟、自然環(huán)境的通行參數(shù)，進而監(jiān)理統(tǒng)一規(guī)范的工作底圖，為生態(tài)環(huán)境的實際管理創(chuàng)造良好條件。

2.2 識別生態(tài)空間明確保護紅線

識別生態(tài)空間明確生態(tài)保護紅線是“三線一單”編制的基本內(nèi)容。在生態(tài)環(huán)境保護管理中，我國通過《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》從而開展環(huán)境管理干預(yù)，同時以《生態(tài)保護紅線劃定指南》指導(dǎo)實際保護工作開展，劃定具體的生態(tài)保護紅線，對生態(tài)空間實施分區(qū)管控。同時，在實際管控中，生態(tài)保護紅線下的環(huán)境保護管理應(yīng)和《生態(tài)保護紅線管控辦法》進行對接，并在管理中遵守“限制開發(fā)區(qū)域 ”的要求。

2.3 污染物允許排量的測算

控制污染物排放是環(huán)境保護工作開展的關(guān)鍵。“三線一單”體系下，在污染物排放前，確立環(huán)境質(zhì)量底線，并以此為依據(jù)，實現(xiàn)污染物排放量的有效計算。同時，在環(huán)境質(zhì)量底線編制確立中，應(yīng)從大氣、水、土壤等3個層面著手，實現(xiàn)其污染風(fēng)險防控底線的進一步明確，這樣不僅能為實際工作開展提供清晰的底線目標，還能實現(xiàn)水、大氣及土壤的重點管控。

2.4 強化資源利用管理

資源利用是可持續(xù)發(fā)展理念研究的重要課題。在“三線一單”管理體系下，針對資源利用管理重點關(guān)注資源利用效率、強度和總量的管理；在資源利用上線編制中，也應(yīng)注重資源利用效率、強度和總量三個方面的標準制定，同時注重資源利用過程對環(huán)境質(zhì)量的影響，以此來保證生態(tài)安全的需要。具體而言，資源利用管理目標編制中，應(yīng)堅持資源利用與相關(guān)部門規(guī)劃相銜接的要求，實現(xiàn)水、能源和土地資源利用強度的綜合管控。

2.5 通過環(huán)境準入負面清單強化分區(qū)管理

優(yōu)先保護、重點管控和一般管控是自然環(huán)境分區(qū)管理劃分的三個基本層級。在現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境管理中，應(yīng)基于“三線”內(nèi)容和各區(qū)域的行政邊界，綜合性的劃定環(huán)境保護區(qū)域單元，然后分類實施管控。在實際管理中，應(yīng)就不同區(qū)域環(huán)境準入清單的內(nèi)容進行優(yōu)化，從空間布局、環(huán)境排放、風(fēng)險防控、資源利用等4個維度進行管理，實現(xiàn)已有污染源和新增污染源的綜合管控，確保不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護管理的效率與精細程度。

3 “三線一單”應(yīng)用實踐

3.1 應(yīng)用背景概況

M市位于我國東部沿海地區(qū)，是長三角經(jīng)濟帶戰(zhàn)略交匯的重要階段，是國家批復(fù)確定的我國東部地區(qū)重要的中心城市，從“三線一單”工作開展過程來，其在環(huán)境保護工作落實中仍存在較多問題。如，①“三線一單”工作開展時間較長，需要一定的管理制度進行指導(dǎo)，然而本區(qū)域環(huán)境保護管理制度建設(shè)落后，“三線一單”工作落實及環(huán)境保護管理缺乏指導(dǎo)性。②環(huán)境保護工作開展受經(jīng)濟開發(fā)活動制約較大，工作開展缺乏主動性。③在實際工作開展中，針對“三線一單”工作的開展缺乏有效評估，使得環(huán)境保護工作結(jié)論的可驗證性差，社會認可度不高。基于此，該地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護管理中，開始尋求“三線一單”管理體系的優(yōu)化和創(chuàng)新方法。

3.2 “三線一單”創(chuàng)新應(yīng)用過程

3.2.1 強化責(zé)任主體定位管理

在M市管理中，其強化分區(qū)內(nèi)各級政府的管理，要求地方政府加強規(guī)范環(huán)境保護管理評審，然后充分發(fā)揮自身職責(zé)，按照“三線一單”的要求，就經(jīng)濟發(fā)展中建設(shè)項目選址、布局、污染物排放和生態(tài)影響等方面進行協(xié)調(diào)管理，使得各級地方政府都參與到了環(huán)境保護管理當(dāng)中，有效地落實了“三線一單”生態(tài)環(huán)境保護管理工作，提升了環(huán)境管理的效率和質(zhì)量。

3.2.2 理清三項制度的銜接環(huán)節(jié)

在生態(tài)環(huán)境保護管理中，生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線是相互銜接、密切關(guān)聯(lián)的。在實際管理中，應(yīng)清晰掌握三者之間的內(nèi)在聯(lián)系，確保分區(qū)域環(huán)境管理的有效落實。從管理過程來看，M市在生態(tài)保護管理區(qū)域單元內(nèi)，應(yīng)通過“三線”來進行系統(tǒng)管理，可重點關(guān)注園區(qū)產(chǎn)業(yè)放線和規(guī)模，確保其滿足生態(tài)環(huán)境準入清單，從規(guī)劃環(huán)評階段，實現(xiàn)資源利用、水、土壤、空氣等環(huán)境因素的綜合、協(xié)調(diào)管理。

3.2.3 注重“三線一單”管理中的信息交互

“三線一單”模式下，環(huán)境保護工作中的規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評和環(huán)境保護都是逐層推進實現(xiàn)的。M市的環(huán)境保護工作中，“三線一單”的應(yīng)用存在制度建設(shè)滯后、被動性突出的問題，因此M市對環(huán)評豁免、簡化、降低審批層級，由此來提升“三線一單”工作落實效率，形成更具操作性的技術(shù)規(guī)范，提高環(huán)境保護管理質(zhì)量。

4 結(jié)語

“三線一單”是一種現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境保護模式，環(huán)境工作者只有清晰認識到“三線一單”的作用，規(guī)范化的進行“三線一單”編制和應(yīng)用，才能發(fā)揮“三線一單”在環(huán)境保護管理中的作用，促進環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)工作的有序開展。