獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制與機(jī)制的構(gòu)建分析

文_劉劍 濟(jì)寧市生態(tài)環(huán)境局泗水縣分局

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于大氣污染防治、水源污染防治、土壤污染防治和危險(xiǎn)廢物防治越來(lái)越重視，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為熱點(diǎn)話題。在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中，要保證建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的完整性，不僅需要增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的基層執(zhí)法力度，并且還需要獨(dú)立進(jìn)行行政執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)管。由于環(huán)境問(wèn)題的特殊性，政府監(jiān)管在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著重要的作用，但政府監(jiān)管的有效性，與監(jiān)察執(zhí)法體制的建立有著直接的關(guān)系。

1 現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制存在的問(wèn)題

1.1 職權(quán)交叉、職權(quán)分散引致互相推諉

在建立管理體制的過(guò)程中，雖然對(duì)專業(yè)性規(guī)定進(jìn)行了充分研究，但是也會(huì)存在一定的問(wèn)題。主要的問(wèn)題為：首先，職權(quán)存在重復(fù)和交叉的現(xiàn)象，在不同的主體之間，其權(quán)限較為模糊，這樣就會(huì)造成相互推諉的現(xiàn)象，并且會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)相互競(jìng)爭(zhēng)的情況。其次，職權(quán)過(guò)于分散，不能保證形成合力的有效性，對(duì)執(zhí)法力度產(chǎn)生一定的影響，在統(tǒng)一監(jiān)管的情況下，通常會(huì)被分散監(jiān)管所代替，不能發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管的作用。

1.2 生態(tài)環(huán)境部門受到地方政府的干預(yù)

實(shí)際工作中由于各種因素的影響，地方政府很難積極地執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管的職能，反而會(huì)對(duì)所屬的生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行不必要的干預(yù)，給環(huán)保執(zhí)法工作帶來(lái)一定的難度。部分地方政府在對(duì)環(huán)境執(zhí)法的限制因素中，主要的方式為“掛牌保護(hù)”、“企業(yè)安靜日”等等，尤其是地方保護(hù)主義尤其嚴(yán)重。地方環(huán)保行政主管部門在進(jìn)行執(zhí)法工作中，會(huì)受到地方行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。在環(huán)境保護(hù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，不僅會(huì)受制于政府的人事控制，并且還會(huì)受制于政府的財(cái)政控制。因此，地方政府的干預(yù)對(duì)環(huán)保執(zhí)法的影響十分嚴(yán)重。

1.3 執(zhí)法手段不足、能力有限

1998年根據(jù)制定的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定要求，生態(tài)環(huán)境部門沒(méi)有強(qiáng)有力的行政強(qiáng)制政策干預(yù)和制止環(huán)境違反的行為，同時(shí)也沒(méi)有具備關(guān)停和限期治理企業(yè)的職權(quán)，更不具備行政懲罰的執(zhí)行力，從而造成執(zhí)法手段出現(xiàn)嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。同時(shí)對(duì)于權(quán)威和執(zhí)法能力來(lái)說(shuō)，也會(huì)存在局限性。在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，已經(jīng)給予了環(huán)境保護(hù)部門扣押權(quán)和查封權(quán)，同時(shí)還包括了責(zé)令整改權(quán)和停產(chǎn)權(quán)，但是在責(zé)令關(guān)停權(quán)中，受制于地方政府，并且沒(méi)有具備強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

1.4 縱向事權(quán)劃分不合理

我國(guó)的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制主要分為五級(jí)，在每一層級(jí)的管理權(quán)限中沒(méi)有明確的職責(zé)劃分，并且存在財(cái)力和資源配置倒置的現(xiàn)象。在基本執(zhí)法主體中，主要負(fù)責(zé)絕大部分執(zhí)法的事項(xiàng)，但是其權(quán)利有著一定的局限性，不僅專業(yè)設(shè)備存在不足的情況，也缺乏技術(shù)人員力量。在環(huán)保執(zhí)法系統(tǒng)中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)層級(jí)越高，管理的事項(xiàng)就會(huì)越少，但是對(duì)于掌控的權(quán)力和資源來(lái)說(shuō)，就會(huì)越來(lái)越多，在這種情況下，會(huì)對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作 的開(kāi)展造成一定的影響。

2 獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的建立

2.1 組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立的保障

第一，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的直屬管轄。直屬管轄對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立作用的發(fā)揮是非常有效的。但是，采取哪種直屬模式需要充分考慮好每種因素。鑒于陜西省試點(diǎn)的實(shí)際直屬模式?jīng)]有取得理想的效果，根據(jù)目前情況來(lái)看，適宜采用省以下直屬模式，并強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府在環(huán)境執(zhí)法工作上的領(lǐng)導(dǎo)作用以及相關(guān)責(zé)任。

第二，建立跨地區(qū)的執(zhí)法主體。限于人員編制與財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際情況，縣鎮(zhèn)執(zhí)法主體難以確保執(zhí)法工作人員的專業(yè)組成以及充足的專業(yè)設(shè)施。進(jìn)而，提議在保存原本縣鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的同時(shí)，突破形成區(qū)劃，以諸多區(qū)縣為點(diǎn)位，建立跨地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)該地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法。跨地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)受省級(jí)環(huán)境主管的部門領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)縣執(zhí)法機(jī)關(guān)與縣鎮(zhèn)政府進(jìn)行負(fù)責(zé)監(jiān)督，并且對(duì)所轄區(qū)域的環(huán)境負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、檢測(cè)與治理，需要時(shí)須親自負(fù)責(zé)執(zhí)法?？h鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的事權(quán)可以合理集中在跨地區(qū)管理機(jī)關(guān)。

第三，專業(yè)人員和技術(shù)保障。環(huán)境問(wèn)題具有專業(yè)性與復(fù)雜性的特點(diǎn)，會(huì)對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作造成一定的影響，這就需要高端的專業(yè)技術(shù)人員和較為完善的技術(shù)。在提升執(zhí)法部門的綜合實(shí)力時(shí)，需要加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)文化素養(yǎng)，同時(shí)還需要改善執(zhí)法部門的技術(shù)條件。由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)部門的增加，在物力和財(cái)力方面，已經(jīng)不能滿足技術(shù)人員構(gòu)成和專業(yè)技術(shù)設(shè)備改進(jìn)的要求，這就需要構(gòu)建跨縣區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，然后對(duì)專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備進(jìn)行配置，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供基礎(chǔ)保障。

2.2 增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法部門的職權(quán)

在具備完整行政執(zhí)法權(quán)的情況下，可以為生態(tài)環(huán)境部門的獨(dú)立執(zhí)法提供重要的保障。現(xiàn)階段，環(huán)境執(zhí)法權(quán)存在著分散的狀態(tài)，而環(huán)保執(zhí)法部門具備一定的局限性，這就需要對(duì)執(zhí)法職能進(jìn)行有效的融合，這樣可以保證環(huán)保執(zhí)法部門擁有執(zhí)法權(quán)的有效性。按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定要求，在現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)不變的情況下，通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之后，可以決定由生態(tài)環(huán)境部門行使其他部門環(huán)保執(zhí)法工作的職權(quán)，一定程度上保證地方政府行使環(huán)保執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)相互推諉和重復(fù)的現(xiàn)象。

2.3 獨(dú)立執(zhí)法的財(cái)政保障

在獨(dú)立執(zhí)法的過(guò)程中，需要充足的財(cái)力支持，主要采取的有效措施：第一，專項(xiàng)環(huán)保預(yù)算。在全國(guó)層面和地方層面，需要對(duì)專門的環(huán)保預(yù)算進(jìn)行編制；在國(guó)家層面，需要對(duì)環(huán)保資金預(yù)算進(jìn)行編制，然后在全國(guó)范圍內(nèi)，由中央層面的環(huán)保行政部門進(jìn)行調(diào)配，這樣可以一定程度上促進(jìn)地方環(huán)保積極性的提高，同時(shí)還需要對(duì)貧困地區(qū)的環(huán)保資金壓力進(jìn)行緩解。第二，除了保證?？顚Ｓ煤蛯ｍ?xiàng)預(yù)算之外，還需要具備充足的環(huán)保預(yù)算資金。第三，擴(kuò)展環(huán)保資金渠道，吸引更多的資金運(yùn)用于環(huán)保工作。

2.4 確立獨(dú)立責(zé)任

用法律的形式規(guī)定執(zhí)法主體，從而明確獨(dú)立的執(zhí)法責(zé)任，可以對(duì)其有效督促，使其履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)可以更加主動(dòng)、合法，從而改善被動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法和執(zhí)法不嚴(yán)的狀況。明確執(zhí)法主體的獨(dú)立責(zé)任，并要求執(zhí)法主體同樣具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，同時(shí)還擁有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，更重要的是法律對(duì)于執(zhí)法主體的責(zé)任要進(jìn)行明確具體的相關(guān)規(guī)定。

3 建立和完善獨(dú)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制

3.1 規(guī)范化的執(zhí)法程序

一個(gè)規(guī)范的執(zhí)法程序應(yīng)該具有三方面的價(jià)值：第一，杜絕執(zhí)法權(quán)利的濫用或者執(zhí)法主體的松懈；第二，提高行政執(zhí)法工作的辦事效率；第三，提升行政執(zhí)法工作的權(quán)威性和可接受性。獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法工作的執(zhí)行需要嚴(yán)格遵守規(guī)范的程序，才能保證執(zhí)法工作的最終成效。想要建立規(guī)范化的程序必須具備以下幾方面要求：其一，運(yùn)用法律形式明確規(guī)定執(zhí)法程序，大幅度提高執(zhí)法程序的權(quán)威性；其二，程序應(yīng)該具備明確性、具體性與可操作性；其三，對(duì)于違反法定程序的執(zhí)法效果以及要進(jìn)行明確規(guī)定。

3.2 確立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)境問(wèn)題存在專業(yè)性和跨區(qū)的特點(diǎn)，而在環(huán)境執(zhí)法中，其相關(guān)部門和跨區(qū)域協(xié)作非常重要，需要對(duì)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行建立。例如美國(guó)，不僅在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建了協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)之間也建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，這樣可以保證建立環(huán)境執(zhí)法部門協(xié)作機(jī)制的有效性。

3.3 強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制

在現(xiàn)階段責(zé)任追究機(jī)制不完善的情況下，主要有以下三點(diǎn)注意事項(xiàng)：第一，根據(jù)法律法規(guī)，需要對(duì)規(guī)定執(zhí)法主體的責(zé)任進(jìn)行明確；第二，需要對(duì)追責(zé)的主體、制裁方式和程序進(jìn)行明確；第三，不僅需要建立問(wèn)責(zé)制度的途徑，還需要建立疏通行政復(fù)議和行政訴訟渠道。

3.4 激勵(lì)和制約機(jī)制

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的執(zhí)法實(shí)踐可以看出，他們一直在堅(jiān)持傳統(tǒng)制約性執(zhí)法方式，并在此基礎(chǔ)之上運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，從而最大化實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。例如，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境管理局采取“守法援助”、“行政指導(dǎo)”等方式，從而激發(fā)人們的守法積極性，并且獲得了了較好的成效。通過(guò)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該改變我國(guó)以行政許可和行政處罰等制約機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)的局面，積極摸索出環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平目前已得到了很好地提升，可以試圖建立“環(huán)保守法援助”、“環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)”等制度，為企業(yè)在守法方面提供了良好的服務(wù)和協(xié)助。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，可以建立環(huán)境保護(hù)行政目標(biāo)責(zé)任制和科學(xué)化的績(jī)效考核制度，從而達(dá)到激勵(lì)政府履行環(huán)保的職責(zé)。

4 結(jié)語(yǔ)

基于國(guó)家法治的環(huán)境下，環(huán)境監(jiān)察機(jī)制的有效運(yùn)行，要結(jié)合法律機(jī)制保障下實(shí)施。通過(guò)明確獨(dú)立執(zhí)法體制中的制度和機(jī)制，有效提升環(huán)境監(jiān)察的執(zhí)行力度，從而提升環(huán)境監(jiān)察的有效性和權(quán)威性，防止環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制的隨意性。