我國的城鄉(xiāng)關(guān)系：財(cái)政視角的觀察與分析

劉尚希

中國農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)成立于1987年，已經(jīng)跨越而立之年。30多年來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)研會(huì)既是農(nóng)村改革的參與者，又是見證者，參與了農(nóng)村財(cái)經(jīng)改革的部分調(diào)查研究和咨詢工作，見證了延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅取消和新時(shí)代的“三農(nóng)”巨變。

2020年是具有里程碑意義的一年。習(xí)近平總書記在新年賀詞中指出，今年我們將全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，我們要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打贏后，絕對(duì)貧困消除了，但相對(duì)貧困還會(huì)存在，如何以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接好脫貧攻堅(jiān)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是我們必須高度重視的一個(gè)重大命題。今天，我想就這個(gè)問題談四點(diǎn)想法，供大家參考。

第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的決策部署。最近剛剛召開了中央農(nóng)村工作會(huì)議，習(xí)近平總書記對(duì)做好“三農(nóng)”工作作出重要指示，提出做好“三農(nóng)”工作對(duì)有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局的穩(wěn)定具有重大意義。進(jìn)入新時(shí)代，我國的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，這給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的城鄉(xiāng)差距和貧富差距是形成這種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要根源。現(xiàn)在我們進(jìn)入了一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，面臨各種不確定性，國際的和國內(nèi)的都有，這種不確定性很重要的一方面也源自城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)。在長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國雖實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但城鄉(xiāng)兩條腿的不協(xié)調(diào)帶來一些突出問題，制約我國的整體發(fā)展，由此內(nèi)生出諸多的面向未來的各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展和國家現(xiàn)代化進(jìn)程帶來巨大挑戰(zhàn)。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善，我國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)通過市場化改革已逐步破解，但是社會(huì)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，并逐漸復(fù)制到了城市當(dāng)中，對(duì)社會(huì)流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)流動(dòng)和社會(huì)平等帶來的制約日益明顯。所謂社會(huì)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，主要是居民身份不一樣，戶籍身份不同，農(nóng)業(yè)戶口和城市戶口在就業(yè)、進(jìn)城務(wù)工、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面存在顯著差異。這種社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)如果不抓緊破除，將對(duì)我國未來的發(fā)展帶來極大的不確定性，如不平等造成的機(jī)會(huì)不公平、分配差距擴(kuò)大、社會(huì)階層固化等等，這些都會(huì)反過來抑制潛在經(jīng)濟(jì)增長率，甚至導(dǎo)致整個(gè)國家發(fā)展的不可持續(xù)。

現(xiàn)在經(jīng)常提到的企業(yè)成本較高，與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。企業(yè)成本高的一個(gè)重要方面是人工成本，有兩億多人工作在城市，實(shí)際處于“漂浮”狀態(tài)，他們不能在城市落戶和享受平等的公共服務(wù)，這就導(dǎo)致企業(yè)招來的工人不穩(wěn)定，招一批人來，進(jìn)行培訓(xùn)上崗，過不了多久這些人又離開了。這種人員的過度流動(dòng)，不僅給企業(yè)帶來成本的上升，同時(shí)帶來了另外一個(gè)問題，農(nóng)民工不能在一個(gè)崗位沉淀下來，無法變成熟練工人和技術(shù)工人，只能從事簡單勞動(dòng)，因此就不能給企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)造更多的價(jià)值，他們的工資收入也無法相應(yīng)增長，從而造成了貧富差距在初次分配環(huán)節(jié)加大。所以，城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的破除是最為緊迫的問題，這是社會(huì)改革的范疇。最近，三四線城市戶口全面放開，給了更多的選擇，但是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份使得他們完全進(jìn)城存在很多困難。農(nóng)民進(jìn)城后，原有的集體身份和作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)沒辦法帶走。如宅基地、房產(chǎn)、耕地承包經(jīng)營權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒有一個(gè)可平等交易的市場，若進(jìn)城而放棄上述財(cái)產(chǎn)權(quán)利，則意味著農(nóng)民工一下子變成了無產(chǎn)者。現(xiàn)行的制度安排類似給農(nóng)民做了一個(gè)無法積累財(cái)富的沒有底板的“桶”，固定不動(dòng)的時(shí)候可以積累財(cái)富，移動(dòng)的話財(cái)富全部漏掉，無法帶走。在我國快速工業(yè)化的時(shí)期，農(nóng)民作為一種生產(chǎn)要素在流動(dòng)，工資性收入大大增加，改善了農(nóng)民生活。但是現(xiàn)在要作為一個(gè)社會(huì)成員流動(dòng)，人口、家庭等社會(huì)主體的流動(dòng)受到嚴(yán)重限制。這種限制不是禁止，而是深層制度安排導(dǎo)致積累的財(cái)產(chǎn)無法流動(dòng)所帶來的。

工業(yè)化帶動(dòng)了城市化，但建立在城鄉(xiāng)二元所有制基礎(chǔ)上的城市化難以實(shí)現(xiàn)真正的人口城市化，這從根本上制約了國家的整體發(fā)展。所以，鄉(xiāng)村振興不是孤立地、靜態(tài)地去振興農(nóng)村，更不是要把農(nóng)民工拉回到農(nóng)村，而是要放到國家整體發(fā)展這盤大棋中加以考慮，并消除二元財(cái)產(chǎn)制度，不然“三農(nóng)”問題是無解的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能孤立地就“三農(nóng)”談“三農(nóng)”，就農(nóng)村考慮農(nóng)村，不應(yīng)是一個(gè)基于地理的區(qū)劃概念。鄉(xiāng)村振興最根本的就是減少戶籍農(nóng)民，讓他們在城市落戶扎根，在就業(yè)、工作、生活等方面享受公民的平等待遇以及人、財(cái)產(chǎn)的自由流動(dòng)。就此而言，這不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題、鄉(xiāng)村治理問題，而是一個(gè)深層的財(cái)產(chǎn)制度安排問題。這就依賴于社會(huì)領(lǐng)域的改革，進(jìn)而反推經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，如實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場的統(tǒng)一。我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革進(jìn)展很大，破除了很多原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的障礙，要素的流動(dòng)和優(yōu)化組合取得了很大進(jìn)展。但是，社會(huì)領(lǐng)域的改革滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，身份戶籍制度的改革依舊在原有計(jì)劃體制的框架內(nèi)，這又反過來導(dǎo)致我國的兩個(gè)勞動(dòng)力市場長期以來無法融合，降低了要素配置的效率。因此，迫切需要加快改革步伐，打破社會(huì)領(lǐng)域的不平等壁壘，破解社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，避免城鄉(xiāng)的社會(huì)二元結(jié)構(gòu)固化以及復(fù)制到城市帶來的公共風(fēng)險(xiǎn)，影響國家長治久安。

第二，以歷史視野汲取我國傳統(tǒng)財(cái)政思想智慧，探索和總結(jié)鄉(xiāng)村振興的歷史經(jīng)驗(yàn)。“歷史研究是一切社會(huì)科學(xué)的基礎(chǔ)?！蔽覈且粋€(gè)有著數(shù)千年農(nóng)業(yè)發(fā)展史的大國，今天站在新時(shí)代的歷史方位推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要汲取歷史上農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，將歷史智慧融入新時(shí)代新國情。財(cái)政與國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化改革緊密相連，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，“務(wù)農(nóng)重本，國之大綱”成為歷朝歷代財(cái)政改革的根本遵循，農(nóng)業(yè)社會(huì)的財(cái)政制度變遷形塑了國家制度與國家治理。春秋時(shí)期魯國的“初稅畝”、西漢的鹽鐵專賣、唐代的“兩稅法”、明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”，以及民國時(shí)期的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”，都是財(cái)政制度的改革解放了當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)了政府財(cái)力，更重要的是改變了國家治理的制度，從而為強(qiáng)國盛世提供了財(cái)政支撐。

從歷史的角度看，財(cái)政變革往往出于鞏固政權(quán)的需要，但它撬動(dòng)的不僅僅是財(cái)政的變化，而且是在改變、影響甚至塑造了國家治理的結(jié)構(gòu)。財(cái)政變革會(huì)重建所有制關(guān)系，如鹽鐵專賣，也會(huì)改變?nèi)丝诘牧鲃?dòng)，如基于人丁的租庸調(diào)制，會(huì)影響社會(huì)生產(chǎn)力。從這個(gè)意義上講，歷史上財(cái)政的變革不僅僅是上層建筑的調(diào)整問題，而是會(huì)改變經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。過去分析財(cái)政問題的框架是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的關(guān)系，爭論財(cái)政屬于什么樣的范疇。其實(shí)財(cái)政滲入到了上述各個(gè)范疇之中，而不是非此即彼。財(cái)政制度的變化在撬動(dòng)整個(gè)國家治理的變化，為社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展創(chuàng)造條件。過去經(jīng)常講，經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)，這種分析的基本邏輯實(shí)際上基于物理學(xué)中力的作用力與反作用力?，F(xiàn)在看來，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、財(cái)政和社會(huì)的關(guān)系、財(cái)政和政治的關(guān)系等各個(gè)方面，不是簡單的作用力和反作用力問題。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，它既然作為基礎(chǔ)，基礎(chǔ)發(fā)生變化，基礎(chǔ)之上的國家治理自然會(huì)相應(yīng)改變。黨的十九屆四中全會(huì)指出，我國的制度有根本制度、基本制度、重要制度，財(cái)政制度實(shí)際上是一個(gè)基礎(chǔ)性制度，基礎(chǔ)性制度發(fā)生變化，其他制度會(huì)相應(yīng)發(fā)生改變。但一些制度難以改變，往往也是源于財(cái)政的制約。城鄉(xiāng)分治的起步就是因?yàn)閲邑?cái)政沒有能力覆蓋農(nóng)村和農(nóng)民，后來經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)了，本世紀(jì)初才喊出了“讓公共財(cái)政的陽光照耀到農(nóng)村”。至今，農(nóng)民工不能享受同城待遇，既有財(cái)政能力問題，更是財(cái)政體制問題，如人口流入地的財(cái)政成本如何分擔(dān)沒解決，導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。無論改變，還是制約，財(cái)政的影響往往是悄無聲息的，隱藏在各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象之中，給人沒有太多感覺。人們表面上看到的財(cái)政更多地指向“錢”、財(cái)力和收支，從會(huì)計(jì)學(xué)角度或是財(cái)務(wù)角度來理解財(cái)政問題，這有些偏窄。財(cái)政的收和支，怎么收，怎么支，其實(shí)都會(huì)轉(zhuǎn)化為治理問題，都影響、改變和制約著國家治理，大國興衰的隱形密碼就是財(cái)政。

同漫長的古代近代歷史相比，當(dāng)代中國的發(fā)展已今非昔比，我國已經(jīng)是工業(yè)化國家，但農(nóng)業(yè)仍然比較脆弱，這是一個(gè)不爭的事實(shí)。我國現(xiàn)在是農(nóng)業(yè)國家、工業(yè)化國家、信息化國家，三者是疊加的。美國是工業(yè)化國家，也是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，但我國并不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，工業(yè)化也并沒有完成。同時(shí)，我們進(jìn)入了信息社會(huì)，數(shù)字革命對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活方式帶來顛覆性的變化，也給國家?guī)砹撕艽蟮牟淮_定性和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，同時(shí)帶來了巨大機(jī)遇。這種疊加狀態(tài)在其他國家沒有出現(xiàn)過，其他國家都是農(nóng)業(yè)、工業(yè)再走到信息化社會(huì)，我們是三種狀態(tài)同時(shí)存在。這種疊加狀態(tài)是歷史機(jī)遇，如果能抓住這個(gè)歷史機(jī)遇，就可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)發(fā)展的大升級(jí)，就不會(huì)按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的那樣，先發(fā)展好農(nóng)業(yè)，再發(fā)展工業(yè)，最后進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)。我們現(xiàn)在可以跨越，加快實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。

第三，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。中國是人口大國，幅員遼闊，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展歷來都是重大問題。鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，絕不是說讓城市和鄉(xiāng)村分別發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心問題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的問題。當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)分化的態(tài)勢，原來是東中西的區(qū)域分化，現(xiàn)在的狀態(tài)是南北分化，黃河以北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同黃河以南呈現(xiàn)明顯的差別。東中西的分化疊加南北的分化，說明我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局與以往不同。習(xí)近平總書記在2019年底《求是》專門發(fā)文，指出區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)如何促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，改變了傳統(tǒng)的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)中心城市、城市群作為我國區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的樞紐來抓，這意味著將要形成一種新的區(qū)域發(fā)展模式，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也蘊(yùn)含其中。這是中央的一個(gè)新判斷。所以，以后的發(fā)展并不意味著每個(gè)地方都是均勻的，部分地區(qū)的衰落是沒有辦法的。有的小城市、四線城市的人口在凈流出，資源枯竭，這種情況實(shí)際上沒有辦法逆轉(zhuǎn)，一些資源型城市要想恢復(fù)到原有狀態(tài)幾乎也是不可能的，這需要從戰(zhàn)略上重新評(píng)估和調(diào)整相關(guān)政策。人口的流動(dòng)需要財(cái)政有新的變革，否則，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面關(guān)系就會(huì)變得扭曲，導(dǎo)致治理愈加低效。如節(jié)假日全國人口返鄉(xiāng)的潮汐式大流動(dòng)，上億的農(nóng)民工在不同城市之間的漂流等，這種狀態(tài)將會(huì)不斷提升整個(gè)國家發(fā)展的成本。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局大變革的情況下，傳統(tǒng)的思維和認(rèn)識(shí)需要去調(diào)整。長三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道，全國經(jīng)濟(jì)重心南移，東北、西北地區(qū)和大部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展，必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。我國區(qū)域之間的差距，從城市來看不是很大，東部城市和西部城市的差距不大，最大的差距體現(xiàn)在農(nóng)村。所以，區(qū)域的差距轉(zhuǎn)化一下，主要就是農(nóng)村的差距，而農(nóng)村的差距就要通過城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，通過城鄉(xiāng)一體的發(fā)展，通過中心城市和城市群的帶動(dòng)來解決。

鄉(xiāng)村振興不等于單純振興農(nóng)村，把要素拉回到農(nóng)村；城鎮(zhèn)化也不等于孤立發(fā)展城市，把城鎮(zhèn)已經(jīng)衰敗的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)硬扶持起來。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)此問題。推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，不是要搞“一碗水端平”的平均主義，對(duì)區(qū)域的公平和城鄉(xiāng)的公平要有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。

過去，我們按照地理的維度去認(rèn)識(shí)公平，例如財(cái)政投入向中西部傾斜，向農(nóng)村傾斜。如果按照這種方法持續(xù)下去，與中央強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)、資金分配、轉(zhuǎn)移支付的分配要向人口聚集的地方傾斜相違背。也就是說，資金分配和公共服務(wù)要跟著人走，而不是讓人找公共服務(wù)。這個(gè)思路是一個(gè)轉(zhuǎn)折性的變化，所以基于地理概念的向中西部、向農(nóng)村傾斜，要轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉丝诰奂牡胤絻A斜。這是基于現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展形成的新認(rèn)識(shí)。這也是財(cái)政制度體系重構(gòu)的新坐標(biāo)、新方向。若財(cái)政投入的基準(zhǔn)不能扭轉(zhuǎn)，財(cái)政宏觀績效將會(huì)越來越低，國家發(fā)展的不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。

第四，財(cái)科院將積極支持農(nóng)研會(huì)工作，共同打造農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究領(lǐng)域的新高地。進(jìn)入新時(shí)代，為應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”問題面臨的新挑戰(zhàn)，我們需要?jiǎng)?chuàng)新研究，努力探索。黨的十九大已經(jīng)提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方向，并指出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。這就要求從全局和國家整體發(fā)展以及中華民族偉大復(fù)興這個(gè)戰(zhàn)略高度來把握和處理城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系，盡快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

什么是短板？在不同維度下概念是不一樣的。我在甘肅調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，從地理的角度來講，甘肅地理面積大，道路的密度與其他地方相比存在短板；從人口的維度來講，又是另外一個(gè)概念，甘肅的人口平均里程并不比其他地方少。所以，如何去定義短板，也是當(dāng)前財(cái)政工作以及農(nóng)財(cái)研究需要把握的一個(gè)大問題。中央要求，積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整。如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整？如何落實(shí)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？這都沒有現(xiàn)成的答案，需要政策研究者、制定者和執(zhí)行者集思廣益，共同探討。目前，財(cái)科院已被正式列入國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位，而農(nóng)研會(huì)在2018年8月經(jīng)財(cái)政部黨組批準(zhǔn)劃轉(zhuǎn)掛靠財(cái)科院，所以我們有責(zé)任借著這個(gè)契機(jī)協(xié)同努力，把握時(shí)代要求和歷史機(jī)遇，擔(dān)當(dāng)起農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究的重任，大興調(diào)查研究之風(fēng)，積極建言獻(xiàn)策，發(fā)揮好農(nóng)研會(huì)平臺(tái)作用，為實(shí)現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)力量。

最后，預(yù)祝農(nóng)研會(huì)第六屆會(huì)員代表大會(huì)圓滿成功！