新證券法有哪些“新意”

◎ 文 《法制日?qǐng)?bào)》記者 朱寧寧

2019年12月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了修訂后的《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱“新證券法”），將于2020年3月1日起施行。這標(biāo)志著我國(guó)資本市場(chǎng)在市場(chǎng)化、法治化的道路上又邁出至關(guān)重要的一步。

證券法是資本市場(chǎng)的“基礎(chǔ)法”和“根本法”。本次修法是證券法第五次修改，也是第二次修訂。此次修訂過程歷時(shí)四年半，于2015年4月首次提請(qǐng)審議，之后于2017年4月、2019年4月、2019年12月進(jìn)行了二審、三審和四審。

“證券法制定和修改的過程中，一直有一個(gè)主線，就是堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化的改革方向?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任王翔指出，在這條主線之下，一方面，按照公開公平公正原則進(jìn)行證券發(fā)行、證券交易各方面環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，明確包括證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、發(fā)行人的責(zé)任，夯實(shí)證券市場(chǎng)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)。另一方面，通過法律責(zé)任、通過處罰打擊證券違法行為，提高違法成本，嚴(yán)厲震懾違法行為人，努力營(yíng)造一個(gè)風(fēng)清氣正的市場(chǎng)環(huán)境。

新證券法進(jìn)一步完善了證券市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，體現(xiàn)了市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化方向，為證券市場(chǎng)全面深化改革落實(shí)落地，有效防控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高上市公司質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)投資者合法權(quán)益，促進(jìn)證券市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮，打造一個(gè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)，提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障，具有非常重要而深遠(yuǎn)的意義。

全面推行證券發(fā)行注冊(cè)制度

此次修法的一個(gè)重要內(nèi)容就是規(guī)定了注冊(cè)制。按照全面推行注冊(cè)制的基本定位，新證券法對(duì)于證券發(fā)行注冊(cè)制作出了比較系統(tǒng)、完備的規(guī)定，對(duì)資本市場(chǎng)有著重要意義。

“在總結(jié)上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，新證券法貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于注冊(cè)制改革要求和黨的十九屆四中全會(huì)完善資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度的要求，按照全面推行注冊(cè)制的基本定位，對(duì)于證券發(fā)行注冊(cè)制作了比較系統(tǒng)完備的規(guī)定?！敝袊?guó)證監(jiān)會(huì)法律部主任程合紅具體介紹了相關(guān)內(nèi)容：

一是精簡(jiǎn)優(yōu)化了證券發(fā)行的條件。將現(xiàn)行證券法規(guī)定的公開發(fā)行股票應(yīng)當(dāng)“具有持續(xù)盈利能力”的要求改為“具有持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力”。

二是調(diào)整了證券發(fā)行的程序。在明確規(guī)定國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門作為法定的注冊(cè)機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，取消了原來的法律規(guī)定的發(fā)行審核委員會(huì)制度，并明確證券交易所等機(jī)構(gòu)可以按照規(guī)定對(duì)證券發(fā)行的申請(qǐng)進(jìn)行審核。同時(shí)，授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定證券公開發(fā)行注冊(cè)的具體辦法。

三是強(qiáng)化了證券發(fā)行中的信息披露。新證券法專門設(shè)立一章，對(duì)信息披露做了系統(tǒng)的規(guī)定。明確，發(fā)行人報(bào)送的證券發(fā)行申請(qǐng)文件，應(yīng)當(dāng)充分披露投資者做出價(jià)值判斷和投資決策所必需的信息，要求內(nèi)容真實(shí)準(zhǔn)確完整，簡(jiǎn)明清晰，通俗易懂。

同時(shí)，考慮到注冊(cè)制改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，新證券法也授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)證券發(fā)行注冊(cè)制的具體范圍、實(shí)施步驟進(jìn)行規(guī)定，為有關(guān)板塊和證券品種分步實(shí)施注冊(cè)制留出了必要的法律空間?！白?cè)制的推進(jìn)是分步到位的。證券市場(chǎng)有不同的板塊和證券品種，推行注冊(cè)制客觀上不可能一步到位。這也是新證券法增加授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)注冊(cè)制的具體范圍、實(shí)施步驟作出具體規(guī)定的考慮?！?程合紅說。

此外，新證券法還建立健全了多層次資本市場(chǎng)體系。將證券交易場(chǎng)所劃分為證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所、按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)等三個(gè)層次；規(guī)定證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所可以依法設(shè)立不同的市場(chǎng)層次；明確非公開發(fā)行的證券，可以在上述證券交易場(chǎng)所轉(zhuǎn)讓；授權(quán)國(guó)務(wù)院制定有關(guān)全國(guó)性證券交易場(chǎng)所、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的管理辦法等。

據(jù)程合紅透露，目前證監(jiān)會(huì)已啟動(dòng)了全面系統(tǒng)的梳理和完善工作，正在清理有關(guān)規(guī)章制度規(guī)則。同時(shí)，按照證券法新的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)正在抓緊制定和修改完善相應(yīng)的規(guī)章制度，研究推進(jìn)創(chuàng)業(yè)板改革。“按照這次法律的授權(quán)，我們將充分考慮市場(chǎng)實(shí)際，特別是要把握好證券發(fā)行、證券注冊(cè)、市場(chǎng)承受能力有機(jī)統(tǒng)一銜接，按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，分步、穩(wěn)妥推進(jìn)?！?程合紅說。

設(shè)專章完善投資者保護(hù)制度

新證券法設(shè)專章規(guī)定投資者保護(hù)制度，作出了許多頗有亮點(diǎn)的安排。

“維護(hù)投資者合法權(quán)益是資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這次修改突出強(qiáng)調(diào)投資者保護(hù)，特別是就中小投資者的權(quán)益保護(hù)這一主線，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)法案室主任龔繁榮介紹說，新證券法區(qū)分普通投資者和專業(yè)投資者，有針對(duì)性的做出投資者權(quán)益保護(hù)安排；建立上市公司股東權(quán)利代為行使征集制度；規(guī)定債券持有人會(huì)議和債券受托管理人制度；建立普通投資者與證券公司糾紛的強(qiáng)制調(diào)解制度；完善上市公司現(xiàn)金分紅制度。

與此同時(shí)，新證券法既規(guī)范發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體行為，又規(guī)范證券發(fā)行、上市、交易、退市各個(gè)環(huán)節(jié)，完善信息披露制度，依法加強(qiáng)監(jiān)管，加大對(duì)證券違法行為的懲處力度，著力構(gòu)建更加有力的投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

完善證券民事訴訟相關(guān)制度是保護(hù)中小投資者利益的必要手段。尤其值得關(guān)注的是，為適應(yīng)證券發(fā)行注冊(cè)制改革的需要，新證券法還探索了適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的證券民事訴訟制度，主要有以下內(nèi)容：一是充分發(fā)揮投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用，允許其接受50名以上投資者的委托作為代表人參加訴訟。二是允許投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)按照證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)確認(rèn)的權(quán)利人，向人民法院登記訴訟主體。三是建立了“默示加入”“明示退出”的訴訟機(jī)制，為投資者維護(hù)自身合法權(quán)益提供方便的制度安排。

顯著提高證券違法違規(guī)成本

此次證券法修法的一大亮點(diǎn)，就是顯著提高證券違法違規(guī)成本。新證券法所有章節(jié)中，法律責(zé)任一章條文最多，共44個(gè)條文。針對(duì)實(shí)踐中存在的證券違法行為處罰偏低，各方面反映比較強(qiáng)烈的問題，從多方面對(duì)相關(guān)規(guī)定做了完善。

“新證券法加大了對(duì)證券違法行為的行政責(zé)任，也就是行政處罰的力度。在對(duì)違法行為規(guī)定沒收違法所得的基礎(chǔ)上，給予數(shù)額比較大的罰款。”王翔舉例說，比如，對(duì)于欺詐發(fā)行行為，從原來最高可處募集資金百分之五的罰款，提高至募集資金的一倍；對(duì)于上市公司信息披露違法行為，從原來最高可處以六十萬元罰款，提高至一千萬元；對(duì)于發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人組織、指使從事虛假陳述行為，或者隱瞞相關(guān)事項(xiàng)導(dǎo)致虛假陳述的，規(guī)定最高可處以一千萬元罰款等。另外，還規(guī)定了雙罰制，比如針對(duì)欺詐發(fā)行，除了要對(duì)發(fā)行人進(jìn)行處罰，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也要給予處罰。對(duì)于發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人、組織指使導(dǎo)致欺詐發(fā)行的，對(duì)發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人也給予高額行政處罰。

同時(shí)，新證券法還壓實(shí)了中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)“看門人”法律職責(zé)。規(guī)定證券公司不得允許他人以其名義直接參與證券的集中交易；明確保薦人、承銷的證券公司及其直接責(zé)任人員未履行職責(zé)時(shí)對(duì)受害投資者所應(yīng)承擔(dān)的過錯(cuò)推定、連帶賠償責(zé)任；提高證券服務(wù)機(jī)構(gòu)未履行勤勉盡責(zé)義務(wù)的違法處罰幅度，由原來最高可處以業(yè)務(wù)收入五倍的罰款，提高到十倍，情節(jié)嚴(yán)重的，并處暫?；蛘呓箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)等。

強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法和風(fēng)險(xiǎn)防控

值得一提的是，新證券法進(jìn)一步完善了證券市場(chǎng)禁入制度。2005年修改證券法時(shí)增加了證券市場(chǎng)禁入制度的規(guī)定，即違反法律、行政法規(guī)和證監(jiān)會(huì)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，證監(jiān)會(huì)可以采取一定期限直至終身的證券市場(chǎng)禁入制度，不得從事證券業(yè)務(wù)，不得擔(dān)任上市公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員。這次修改在此規(guī)定的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步擴(kuò)大了范圍，除不能從事證券業(yè)務(wù)，不得擔(dān)任上市公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員以外，新證券法還增加規(guī)定，一定期限直至終身不得在證券交易所、不得在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所也就是新三板進(jìn)行證券交易?！耙簿褪钦f，被市場(chǎng)禁入的主體在一定期限內(nèi)不能買賣證券，這實(shí)際上對(duì)違法行為人是一個(gè)很嚴(yán)厲的處罰?！蓖跸枵f。

新證券法還明確了證監(jiān)會(huì)依法監(jiān)測(cè)并防范、處置證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)；延長(zhǎng)了證監(jiān)會(huì)在執(zhí)法中對(duì)違法資金、證券的凍結(jié)、查封期限；規(guī)定了證監(jiān)會(huì)為防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場(chǎng)秩序采取監(jiān)管措施的制度；增加了行政和解制度等。

同時(shí)，新證券法還增加了證券市場(chǎng)誠(chéng)信檔案制度，將證券市場(chǎng)行為人遵守本法的情況列入誠(chéng)信檔案。“如果違法就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)信用評(píng)價(jià)降低。”王翔指出，通過發(fā)揮綜合治理優(yōu)勢(shì)，讓違法行為人不但在經(jīng)濟(jì)上無利可圖而且還要受到一定的損失，在社會(huì)信用評(píng)價(jià)上也要受到一定的減損，在行為和活動(dòng)上要受到一定的限制，從而構(gòu)筑起綜合懲治的體系，也就是八個(gè)字，“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。

此外，新證券法還擴(kuò)大了證券法的適用范圍：將存托憑證明確規(guī)定為法定證券；將資產(chǎn)支持證券和資產(chǎn)管理產(chǎn)品寫入證券法，授權(quán)國(guó)務(wù)院按照證券法的原則規(guī)定資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品發(fā)行、交易的管理辦法。同時(shí)，考慮到證券領(lǐng)域跨境監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要，明確在我國(guó)境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)，擾亂我國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益的，依照證券法追究法律責(zé)任等。同時(shí)，還對(duì)上市公司收購(gòu)制度、證券公司業(yè)務(wù)管理制度、證券登記結(jié)算制度、跨境監(jiān)管協(xié)作制度等作了完善。