農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的梁平經(jīng)驗(yàn)

林冬生

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革事關(guān)中國未來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展大局，意義重大、影響深遠(yuǎn)，但與土地確權(quán)頒證、土地流轉(zhuǎn)、新型經(jīng)營主體培育等改革相比，難度更大、任務(wù)更重。一方面，缺乏改革的基本動力，對地方政府而言增加改革成本，短期內(nèi)不一定帶來經(jīng)濟(jì)利益，成本高于收益;另一方面，利益矛盾沖突較大，長期以來農(nóng)村集體資產(chǎn)的模糊化管理，很多利益矛盾本暫時隱藏，改革將使各種矛盾逐漸凸顯，從而增加改革的難度。重慶梁平作為全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試驗(yàn)區(qū)，自2015年以來，不僅有系列創(chuàng)新的主動謀劃，實(shí)現(xiàn)了改革的總體性突破和全覆蓋，賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利、拓展了農(nóng)民增收渠道，更為重要的是形成了顯著的集體經(jīng)濟(jì)改革裂變效應(yīng)，為全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革提供了具有普適性價值的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

以農(nóng)民主動參與化解改革難點(diǎn)

成員界定和股份量化是難點(diǎn)，涉及千家萬戶不同的利益訴求，如果由政府主導(dǎo)就會放大改革矛盾、降低改革成本。以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定為例，梁平堅持依法依規(guī)、民主決策、因地制宜、公平公正、維護(hù)穩(wěn)定五大原則，分成員身份取得、保留、喪失三種情況分別提出指導(dǎo)意見，由各村召開村民大會參照進(jìn)行民主討論，形成具體的界定方案。比如：部分社區(qū)或村組形成了以某一時間為節(jié)點(diǎn)，確立了“四認(rèn)定、八不認(rèn)定”的界定方案;部分社區(qū)或村組則以某一時間為節(jié)點(diǎn)，確立了“9類人員界定為成員、11類人員不能界定為成員”的界定方案;還有部分社區(qū)或村組則商討出“9符合、9不符合”的界定方案。通過因地制宜的將政府引導(dǎo)與農(nóng)民參與有機(jī)結(jié)合起來，既有效弱化了改革矛盾，又大幅降低了改革成本，這雖然不是梁平的獨(dú)創(chuàng)，但卻是基礎(chǔ)性的制度設(shè)計。

以低成本高效率實(shí)現(xiàn)穩(wěn)妥推進(jìn)

一是在成員界定上采取“寬進(jìn)”原則，堅持“法定加討論、不輕易否定”的原則“寬”定成員身份，確保應(yīng)享盡享。二是股份量化上采取“簡設(shè)股權(quán)”機(jī)制，推行“不設(shè)集體股、一人一股、按人平均”的簡易方法設(shè)置股權(quán)，采取“三合一分”辦法處理建制調(diào)整前后集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，引導(dǎo)每個建制村設(shè)立一個村級集體經(jīng)濟(jì)組織。三是在股權(quán)管理上實(shí)行“固化”管理模式，“增人不增股、減人不減股”。梁平采用“寬簡固”的方式形成了固化集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格及其集體資產(chǎn)股份、確予成員股份、賦予股份權(quán)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民股民化、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體化、成員權(quán)益具體化的“兩固兩予促三化”的改革模式，簡便易行、效果良好，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)提供了一條“穩(wěn)快簡省”的集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能改革之路。

以系統(tǒng)性制度設(shè)計 提高改革支撐能力

一是梁平的改革路線圖是完整的。既包括清產(chǎn)核資、成員界定、量化確權(quán)等基礎(chǔ)性改革，又包括權(quán)能賦予、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等拓展性改革。二是梁平的權(quán)能賦予是充分的。不僅賦予了占有、收益權(quán)，也賦予了退出、繼承、擔(dān)保和抵押權(quán)能，更為每一項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)提供了相應(yīng)的制度設(shè)計，甚至進(jìn)行了集體資產(chǎn)股份贈與、轉(zhuǎn)讓的制度設(shè)計，從而構(gòu)建了整體性的權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制。三是梁平的制度設(shè)計是系統(tǒng)的。不僅有農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)主體制度的設(shè)計，也有村級融資擔(dān)?；?、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出周轉(zhuǎn)金、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革等配套性制度設(shè)計;不僅有改革方案、指導(dǎo)意見，也有重要改革事項(xiàng)的流程和模板，對于增強(qiáng)改革的操作性、簡便性具有十分重要的作用;不僅有確保推進(jìn)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、考核督促機(jī)制，也有增進(jìn)動力的引智機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制?？梢哉f，梁平系統(tǒng)性的制度設(shè)計有效防止了改革制度的碎片化、零碎化甚至是沖突性，有效提高了改革的支撐能力并促進(jìn)改革循序深入，這是尤為具有推廣價值的。

以差異化改革模式 增強(qiáng)改革探索價值

梁平在推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作中堅持因地制宜，不搞“一刀切”，不強(qiáng)行“整齊劃一”，有針對性地采用差異化的改革模式。在集體資產(chǎn)價值認(rèn)定上，既可采取按資產(chǎn)賬面價值進(jìn)行定價，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表參照同類資產(chǎn)流轉(zhuǎn)或交易價格評估作價，還可委托第三方評估作價，但認(rèn)定后的資產(chǎn)價格經(jīng)公示后，均要提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會或成員代表大會討論確認(rèn)。在集體資產(chǎn)股份量化上，對適合量化確權(quán)的集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)，穩(wěn)妥開展量化確權(quán)，資產(chǎn)經(jīng)營收益按股分配紅利;對集體行政類和公共服務(wù)類的非經(jīng)營性資產(chǎn)，明確歸屬，登記確權(quán)，落實(shí)管理維護(hù)責(zé)任，保障功能，發(fā)揮作用;對可轉(zhuǎn)化經(jīng)營利用的閑置非經(jīng)營性資產(chǎn)，有效盤活，量化確權(quán)，作為按股分配紅利依據(jù);對閑置的集體建設(shè)用地等經(jīng)營性資產(chǎn)，依照有關(guān)法律法規(guī)和政策進(jìn)行處置。在處理新舊集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系上，根據(jù)撤并時各自然村的總資產(chǎn)大小、人均資產(chǎn)是否相等等情況，采取“三合一分”四種改革模式，第一種模式是資產(chǎn)整合、不計以往、股金均算，不考慮撤并時的資產(chǎn)情況，按現(xiàn)有資產(chǎn)和成員設(shè)置股權(quán)和計算股金，組建一個新的集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)營;第二種模式是按原建制的資產(chǎn)和成員分開計算現(xiàn)有成員股份及入股股金，用股份、股金上的差別來體現(xiàn)原建制之間資產(chǎn)量的不等，成立一個集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)營;第三種模式是按原建制分別成立集體經(jīng)濟(jì)組織，再以各自資產(chǎn)入股組建一個集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，該組織收益通過兩次分紅到成員;第四種模式是按原建制分別組建集體經(jīng)濟(jì)組織，分別運(yùn)營、獨(dú)立核算。通過差異化的改革模式設(shè)計，既照顧了村與村之間在資產(chǎn)量、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及人員流動性等方面的差異，又為探索推廣可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)提供了更豐富的樣本的模式。

以新型主體協(xié)同化培育 加快發(fā)展進(jìn)程

梁平在推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的同時，還配套出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法》等政策措施，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，全縣已發(fā)展農(nóng)村新型股份合作社210家，入股耕地、林地面積分別達(dá)到1.73萬畝和36萬畝，涉及農(nóng)戶7320戶，六合水產(chǎn)、龍灘柚子、仁賢水稻等28家股份合作社獲評全國及部、市級示范社。梁平將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育有機(jī)結(jié)合，將土地經(jīng)營交由部分新型主體，既為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大提供了更為有效的制度支持和要素支撐，又為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能的實(shí)現(xiàn)提供了更為堅實(shí)的承載主體和增收渠道。

以財政投入變革式創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)

梁平創(chuàng)新性地出臺了《梁平縣農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革方案（試行）》政策文件，將財政資金投入到經(jīng)營主體補(bǔ)助金額的50%作為項(xiàng)目所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織和涉及土地流轉(zhuǎn)或提供加工原材料的農(nóng)民持股，項(xiàng)目財政補(bǔ)助資金由企業(yè)持股50%、集體經(jīng)濟(jì)組織持股25%，農(nóng)民持股25%，農(nóng)民持股部分按照流轉(zhuǎn)（提供原材料）實(shí)際面積量化到戶。財政資金投入到農(nóng)民合作社的補(bǔ)助項(xiàng)目，項(xiàng)目所在村集體經(jīng)濟(jì)組織持股25%，合作社持股75%，合作社持股部分按照章程量化到成員。村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民持有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體股份，按持有股金額每年5%的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行固定分紅。梁平的探索有效促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革與財政制度優(yōu)化的深度融化，讓財政投入成為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要路徑，尤其是在集體經(jīng)濟(jì)組織薄弱甚至空殼的地方由無到有、由弱到強(qiáng)的重要路徑，這個優(yōu)化不僅有利于提高財政投入自身的效率，關(guān)鍵是把農(nóng)民與新型經(jīng)營主體的發(fā)展高度綁定，改變了農(nóng)民與新型經(jīng)營主體之間的對立和競爭關(guān)系。