統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村改革的實(shí)踐探索
——基于重慶市梁平區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

兩路村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田航拍圖

黨的十九屆五中全會(huì)提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，深化農(nóng)村改革。重慶市梁平區(qū)針對(duì)“小而散地塊耕種難、少而低效益種糧難”等農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，探索統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村改革工作，試點(diǎn)將改地與改革融合，疏通高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)堵點(diǎn)，有效激發(fā)社會(huì)種糧積極性，變農(nóng)民不愿種地為新農(nóng)人“搶”地種糧，有效破解“誰來種地、怎么種地”問題，切實(shí)保障國家糧食安全。本文闡述探索試點(diǎn)緣由、做法、成果，提出政策建議。

一、探索試點(diǎn)緣由

我國是人口大國，從中長(zhǎng)期看，糧食的供求仍呈緊平衡態(tài)勢(shì)。當(dāng)前外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和不確定性明顯增多，在糧食安全問題上萬不可掉以輕心。

1.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)遇阻。建設(shè)前，因修機(jī)耕道、排灌渠要占地，土地調(diào)整方案難落實(shí)等原因?qū)е码y以啟動(dòng)。建設(shè)中，因個(gè)別農(nóng)民的不理解、不支持可能引發(fā)停工。建設(shè)后，若繼續(xù)一家一戶生產(chǎn)方式，不能充分發(fā)揮工程建設(shè)效益。

2.“誰來種地”問題凸顯?！靶《ⅰ钡貕K基礎(chǔ)、“少而低”的農(nóng)業(yè)收益，使得農(nóng)民種地特別是種糧的愿望越來越低；“農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化”現(xiàn)象嚴(yán)重，“無人種地、誰來種地”問題亟待解決。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不夠順暢。一是轉(zhuǎn)出難。雖多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地意愿強(qiáng)烈，但因土地分散與個(gè)別農(nóng)戶坐地起價(jià)，難以整體轉(zhuǎn)出。二是轉(zhuǎn)入難。由于土地細(xì)碎化和信息、路徑不暢通等原因，新農(nóng)人難以獲得成片土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式需改變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的戶戶種地模式和傳統(tǒng)小散化經(jīng)營(yíng)方式效率不高、效益低下，需要向規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

二、探索路徑與試點(diǎn)辦法

梁平屬于全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，該區(qū)針對(duì)上述四個(gè)方面現(xiàn)狀與問題，系統(tǒng)集成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地制度和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革，在星橋鎮(zhèn)兩路村等地試點(diǎn)，探索創(chuàng)新“村集體經(jīng)濟(jì)組織集合土地；整村推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；新農(nóng)人多形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)；承包土地農(nóng)戶均分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村改革統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，讓過去分別進(jìn)行的改地與改革高度融合，使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)高質(zhì)高效，農(nóng)村改革成效更加突出。

1.村集體經(jīng)濟(jì)組織集合土地。經(jīng)“四議兩公開一簽字”程序，由集體經(jīng)濟(jì)組織采取“村民委托集體預(yù)流轉(zhuǎn)和牽頭組建土地股份合作社”等多種方式，集合農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并實(shí)行統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)。土地按農(nóng)戶實(shí)際面積和按農(nóng)戶二輪農(nóng)地承包人口數(shù)等多種方式入股。試點(diǎn)的星橋鎮(zhèn)兩路村，通過村民委托預(yù)流轉(zhuǎn)，共集合村民土地2700 余畝。

2.整村推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。改變過去“重溝渠路、輕田”的做法，按照宜機(jī)化、水利化、生態(tài)化、園田化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化“七化”目標(biāo)要求，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織集合的土地整體進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。兩路村投入2000 多萬元，將農(nóng)田地塊從小并大、短并長(zhǎng)、陡變平、彎變直，實(shí)現(xiàn)了宜機(jī)高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)智能。

3.多方式放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)后的農(nóng)地，農(nóng)民確權(quán)確股不確地或調(diào)整為“一戶一處地”。通過競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)、集體直營(yíng)、合股經(jīng)營(yíng)、代耕代種和托管經(jīng)營(yíng)等多種方式，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

兩路村召開改地與改革村民會(huì)議

干部在兩路村調(diào)查村民改地與改革意愿

①公開競(jìng)爭(zhēng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。培育以本地化種糧型家庭適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。一是集體經(jīng)濟(jì)組織制定包括租金底價(jià)、競(jìng)價(jià)程序與規(guī)則等競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)辦法。二是將集合的土地按照當(dāng)?shù)丶彝ミm度規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃片。三是進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)（也可公開議價(jià)），出價(jià)高者取得各片土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先，所得租金按合作社章程處理。也可以市場(chǎng)化自由選擇包括外地人在內(nèi)的競(jìng)標(biāo)者，鼓勵(lì)少數(shù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)好、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的主體一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2020 年12 月6 日，兩路村對(duì)經(jīng)過高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)后的2700 余畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行公開競(jìng)標(biāo)，27 位種糧大戶參與“搶地”，其中4 位以每畝每年支付450 元租金、60 元工程維護(hù)與服務(wù)費(fèi)的價(jià)格中標(biāo)。全村申報(bào)了2021 年度農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目。

②集體直營(yíng)。村或組級(jí)集體牽頭，由一名干部或村民具體負(fù)責(zé)，成立由有勞力、有責(zé)任心、有公益心、有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)民組成的生產(chǎn)小組，借助社會(huì)化服務(wù)組織，對(duì)集合的土地進(jìn)行直接經(jīng)營(yíng)，所得收益按合作社章程處理。

③合股經(jīng)營(yíng)。采取“企業(yè)+土地股份合作社+農(nóng)戶”的模式，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，大力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤(rùn)返還等多種形式，讓農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

④職業(yè)經(jīng)理人代耕代種和社會(huì)化服務(wù)組織托管經(jīng)營(yíng)。先進(jìn)行“一戶一處地”改革：采取抓鬮的辦法，將集合的土地進(jìn)行重新調(diào)整，讓每家農(nóng)戶的土地集中到一處（幾家農(nóng)戶也可以提前自愿申請(qǐng)只要一個(gè)號(hào)，把幾家人的承包地調(diào)配集并到一處），培育或引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人、社會(huì)化服務(wù)組織，通過由種地經(jīng)理人代耕代種和由社會(huì)化組織托管經(jīng)營(yíng)等方式，發(fā)展服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕種效率。

4.承包土地的農(nóng)戶均分土地經(jīng)營(yíng)收益。委托流轉(zhuǎn)面積或?qū)嶋H入社面積，根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)修路、溝渠占地面積情況進(jìn)行折算。土地流轉(zhuǎn)金（或統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)收入）按農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)面積或入社股份均分。兩路村收取的土地流轉(zhuǎn)金由農(nóng)民均分；工程維護(hù)與服務(wù)費(fèi)在除去部分農(nóng)田工程維護(hù)費(fèi)和按比例扣除公積公益金后，給集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅。

三、探索試點(diǎn)效果

梁平區(qū)改地改革“兩改”融合，加快構(gòu)建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大體系，發(fā)展壯大了村集體經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。

1.提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。集體統(tǒng)一集合土地、統(tǒng)一推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，讓建設(shè)規(guī)劃更科學(xué)、過程更順利、質(zhì)量更高，使得存續(xù)千年的“小而散”農(nóng)田變成高質(zhì)高產(chǎn)高效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。通過提高農(nóng)機(jī)作業(yè)效率、增加復(fù)種指數(shù)和農(nóng)田綜合利用，減少化肥、農(nóng)藥施用量，有效提升勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率。

2.提升糧食保供能力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。改田后，更利于大田作物降本增效，加之糧食作物不愁銷價(jià)格穩(wěn)，激發(fā)和增強(qiáng)了新農(nóng)人種糧積極性，讓保供產(chǎn)業(yè)得以穩(wěn)定。兩路村實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，由不交地租的農(nóng)民不愿種糧變成新農(nóng)人交地租且“搶”地種糧。

兩路村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田航拍圖

兩路村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)

3.提升農(nóng)業(yè)組織化、社會(huì)化市場(chǎng)化程度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。兩路村從散戶經(jīng)營(yíng)至合股經(jīng)營(yíng)、從戶戶“小而散”的傳統(tǒng)種田方式變成種糧大戶“大而?！钡默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，激活了農(nóng)村資源要素、培育了新型經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展了社會(huì)化服務(wù)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

4.提升村集體的戰(zhàn)斗力與凝聚力，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。兩路村通過集合土地統(tǒng)一整治和經(jīng)營(yíng)，鍛煉了干部，取得了群眾信任，新增了16 萬余元的集體收入，增加了農(nóng)民土地租金、集體分紅和從事二、三產(chǎn)業(yè)的收益，增強(qiáng)了群眾的幸福感與獲得感。

四、政策建議

1.科學(xué)厘清改革與改地的關(guān)系。改革是改地的前提，改地是改革的平臺(tái)，兩者相互配合、相互促進(jìn)、相得益彰。建議以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為基，以農(nóng)村改革為本，改田改革統(tǒng)籌推進(jìn)。只有通過改革建章立制后，才能改地；但受財(cái)力影響，在沒有改地的地方，也可以推進(jìn)改革，改變傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式。

2.充分發(fā)揮村集體作為農(nóng)村土地所有者的職能作用。基層工作人少事務(wù)多，干部往往疏于抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建議建立和落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，出臺(tái)從集體經(jīng)濟(jì)凈收益中為積極主動(dòng)且貢獻(xiàn)大的基層干部提取合理勞務(wù)報(bào)酬的相關(guān)規(guī)定，調(diào)動(dòng)干部參與改地改革的積極性和主動(dòng)性。

3.充分尊重農(nóng)民意愿和發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。改地改革涉及農(nóng)民切身利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身。建議通過廣泛深入的宣傳，贏得群眾的理解與支持；充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，由農(nóng)民作主而不代替農(nóng)民作主；保持歷史耐心，不搞一刀切，尊重并妥善解決個(gè)別農(nóng)戶只愿種自家農(nóng)地的意愿。

4.穩(wěn)妥規(guī)范有序推進(jìn)。改地改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，助農(nóng)民增產(chǎn)增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。建議高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要充分尊重新農(nóng)人意見，使其實(shí)用、好用；優(yōu)先發(fā)展綠色生態(tài)、本地化、保供型和種養(yǎng)結(jié)合型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)、金融保險(xiǎn)、產(chǎn)品銷售、營(yíng)商環(huán)境等方面予以全面保障，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)流出農(nóng)地的、有勞動(dòng)能力的農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)指導(dǎo)與扶持，幫助他們從事二、三產(chǎn)業(yè)成功轉(zhuǎn)型；牢牢守住“五個(gè)不能”底線（不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把農(nóng)民土地承包權(quán)改丟了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了），規(guī)范操作，有序推進(jìn)。