我國(guó)老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建研究

吳曉月

[提要] 目前，我國(guó)老齡化趨勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與老年人無(wú)法得到充足照顧的矛盾日益顯現(xiàn)，因此專(zhuān)門(mén)制度的構(gòu)建尤為重要。本文從國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期護(hù)理的地方試點(diǎn)現(xiàn)狀出發(fā)，分析制度構(gòu)建的必要性及可行性，并通過(guò)對(duì)美德日長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)歸納，在結(jié)合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基礎(chǔ)上，企圖從參保對(duì)象、資金籌措、給付方式等三個(gè)方面搭建我國(guó)老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度框架。

關(guān)鍵詞：老年人;長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn);法律制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年10月11日

根據(jù)《2018年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》對(duì)老年人口數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，截至2017年，年齡在60周歲以上的老年人約占總?cè)丝跀?shù)量的17%。其中65周歲以上的占比約12%。在社會(huì)老齡化程度日益嚴(yán)重的當(dāng)下，越來(lái)越多老年人需要照顧。但現(xiàn)實(shí)中老年人的照護(hù)問(wèn)題正演變?yōu)樯鐣?huì)亟須解決的難題之一。2016年中國(guó)人力資源部門(mén)發(fā)布了指導(dǎo)意見(jiàn)以指導(dǎo)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。旨在為全國(guó)各地提供政策依據(jù)及方向引導(dǎo)。實(shí)踐中試點(diǎn)在成果收獲的同時(shí)也暴露出不少問(wèn)題。目前，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的探索大致集中于社會(huì)學(xué)和保險(xiǎn)學(xué)領(lǐng)域，缺乏法學(xué)思考。故筆者將從法學(xué)角度并結(jié)合實(shí)踐對(duì)該制度進(jìn)行價(jià)值分析、規(guī)則設(shè)置等方面的探究。

一、老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建的價(jià)值基礎(chǔ)

（一）老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基本內(nèi)涵和特點(diǎn)

1、基本內(nèi)涵。世界衛(wèi)生組織對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理給出了一個(gè)權(quán)威定義，即以提生活難以自我照顧的特殊群體的生活水平為目的，由親朋好友及正式護(hù)理人員以外的非正式人員進(jìn)行照護(hù)，所形成的護(hù)理照顧體系。在我國(guó)，對(duì)喪失生活能力的老年人，通常采用居家養(yǎng)老護(hù)理的方式，由其親屬照顧。筆者認(rèn)為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)是針對(duì)因身體、精神狀況等其他原因?qū)е聼o(wú)法自顧的老年人，對(duì)其在護(hù)理過(guò)程中產(chǎn)生的專(zhuān)門(mén)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別于養(yǎng)老保險(xiǎn)以外的一種保險(xiǎn)。

2、特點(diǎn)。首先，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)具有長(zhǎng)期性。由于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)主要是對(duì)患有身體疾病或精神障礙的人提供生活照顧、居住服務(wù)、疾病送醫(yī)等日常生活和醫(yī)療服務(wù)。這些人對(duì)醫(yī)療和生活的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通大眾。這就決定了護(hù)理服務(wù)需要很長(zhǎng)時(shí)間甚至無(wú)限期。其次，對(duì)象的特定性，長(zhǎng)期護(hù)理的對(duì)象大都是失能老人，包括身體及精神障礙。最后，彰顯人文情懷。社會(huì)上最需要保障的即是弱者，而弱者一般包括傳統(tǒng)觀念中的老弱病殘。讓弱者得到幫助，讓老年人得到社會(huì)的關(guān)懷，這是處于社會(huì)人應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

（二）老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度必要性分析。2016年起我國(guó)在多個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)獲得了顯著的效果。一是為正式建立失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)夯實(shí)了基礎(chǔ);二是培育了包括養(yǎng)老醫(yī)療等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的定點(diǎn)機(jī)構(gòu)。但也要關(guān)注到不足，實(shí)踐中存在費(fèi)用獨(dú)自征繳困難、支付項(xiàng)目的范圍和醫(yī)保部分重合、籌資及享受待遇標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，我們亟須構(gòu)建老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度。該制度具有極大的社會(huì)價(jià)值，一是利于實(shí)現(xiàn)法律的公平公正價(jià)值。老年人為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量，理應(yīng)得到照護(hù)。二是利于緩解社會(huì)矛盾。目前80、90后多為獨(dú)生子女，面臨同時(shí)照顧四個(gè)老人的困境。加之更多年輕人出外謀生，父母寡居老家?，F(xiàn)實(shí)困境不僅激發(fā)家庭與工作的矛盾，也引發(fā)爭(zhēng)吵。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)能讓失能老人得到社會(huì)有力幫助，某種程度上減輕子女的負(fù)擔(dān)。

（三）老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度可行性分析。首先，保險(xiǎn)的最大作用在于將個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化，采用社會(huì)共扶的辦法為個(gè)人渡過(guò)難關(guān)提供幫助，我國(guó)龐大的老人群體為風(fēng)險(xiǎn)分散化提供了可能。其次，尊老愛(ài)幼是中華傳統(tǒng)美德，該制度在我國(guó)落地生根不會(huì)遭遇文化上的阻礙。再次，我國(guó)各地試點(diǎn)獲得的成就提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最后，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)不會(huì)弱化子女贍養(yǎng)義務(wù)。很多人擔(dān)心若政府承擔(dān)照護(hù)責(zé)任，那子女是否更有理由拋棄父母。這種顧慮完全是多余的，因?yàn)榧词拐袚?dān)照護(hù)義務(wù)也不意味著子女贍養(yǎng)父母責(zé)任的轉(zhuǎn)移或消失。這只是某種程度上減輕其壓力，并不會(huì)帶來(lái)責(zé)任減輕的后果。

二、我國(guó)老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度模式探索

（一）域外長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式

1、商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)模式——以美國(guó)為例。美國(guó)的醫(yī)療照顧制度規(guī)定，參保人員必須是美國(guó)公民或獲得永久居住權(quán)的居民且年齡必須在65歲以上，特殊人群年齡可適當(dāng)放寬。其中醫(yī)院服務(wù)保險(xiǎn)主要是由兩類(lèi)構(gòu)成。一是社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn);二是補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。其資金涵蓋護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用。此外，美國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司于1980年推出商業(yè)性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，被保險(xiǎn)人在醫(yī)院和家中享受護(hù)理服務(wù)時(shí)的費(fèi)用由商業(yè)保險(xiǎn)承包。被保人主要是65歲以上的人，是否購(gòu)買(mǎi)遵循自由意愿。美國(guó)可依據(jù)保險(xiǎn)單形式之不同而選擇其他支付方式。

2、社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)模式——以德、日兩國(guó)為例

（1）德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度有獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。首先，覆蓋對(duì)象上遵循跟隨醫(yī)保的原則，凡參與醫(yī)?；虺^(guò)18周歲的公民均需參與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。其次，資金籌集上該類(lèi)資金來(lái)源廣泛，包括收取的保險(xiǎn)費(fèi)及其他相關(guān)收入，保險(xiǎn)費(fèi)用基本屬于用人單位與勞動(dòng)者一起負(fù)擔(dān)。待遇給付上除給予金錢(qián)補(bǔ)償外還有實(shí)物支持，給付方式并非強(qiáng)制，被保險(xiǎn)人可自愿選擇。實(shí)物支持中職業(yè)護(hù)理人會(huì)按時(shí)去其家中提供服務(wù);現(xiàn)金給付中報(bào)銷(xiāo)人們護(hù)理時(shí)產(chǎn)生的花銷(xiāo)，但超出最高限額部分自己支付。

（2）日本最大的特點(diǎn)在于強(qiáng)制性?！督樽o(hù)保險(xiǎn)法》規(guī)定，只要滿(mǎn)40周歲就一定要參與保險(xiǎn)。大致分為兩種：一是有固定居住地的年滿(mǎn)65周歲的老年人;二是有固定居住地且參與醫(yī)保，年紀(jì)在40歲～60歲的本國(guó)國(guó)民。在資金籌集上，第一類(lèi)參保人繳納的費(fèi)用及各級(jí)政府所承擔(dān)的相應(yīng)比例的費(fèi)用是其保險(xiǎn)資金的主要來(lái)源。第二類(lèi)參保人則根據(jù)生活水平及參與的社會(huì)保障程度來(lái)進(jìn)行繳費(fèi)，個(gè)人與雇主分別承擔(dān)費(fèi)用。給付方面主要采實(shí)物給付，為符合既定條件的被保險(xiǎn)人提供護(hù)理服務(wù)。護(hù)理服務(wù)的場(chǎng)所分為兩類(lèi)：一是以社區(qū)為中心;二是專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所。

（二）我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度模式選擇。在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)前，要分析該國(guó)模式運(yùn)行的背景。首先，美國(guó)是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均收入高且國(guó)民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)可度高，使得商業(yè)保險(xiǎn)推出后成效顯著。但我國(guó)國(guó)民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)存在質(zhì)疑、人均收入少、市場(chǎng)發(fā)展不完全，加之費(fèi)用高昂，因此國(guó)民難以主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)保險(xiǎn)。反觀德日采用社會(huì)保險(xiǎn)模式，有利于擴(kuò)大受保人群范圍，更好的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化?？刹杉{德國(guó)“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)跟隨醫(yī)療保險(xiǎn)”的經(jīng)驗(yàn)，采取社會(huì)保險(xiǎn)為首要，商業(yè)保險(xiǎn)次之的操作方式。用二者相結(jié)合的方式來(lái)建立全面覆蓋、能靈活適用的長(zhǎng)期護(hù)理制度體系。

三、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度本土化路徑

（一）參保對(duì)象。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)以老年人群體為主，不能等到其無(wú)法自理時(shí)才為其繳納，投保時(shí)間應(yīng)有所提前。德國(guó)保險(xiǎn)范圍包括全體國(guó)民，而日本屬于強(qiáng)制參保，且法律明文規(guī)定參保限制年齡為40歲，其保障群體為65歲及以上的人。由于我國(guó)國(guó)情限制，想和德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)國(guó)民全覆蓋幾乎難上加難，因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政資金不足以支付我國(guó)全體國(guó)民的保險(xiǎn)費(fèi)用。在參保對(duì)象方面，可以參考日本經(jīng)驗(yàn)，先將達(dá)到限制年齡的人群納入強(qiáng)制參保范圍。等到時(shí)機(jī)成熟，即可由點(diǎn)到面，將我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。

（二）資金籌集。德國(guó)主要由用人單位和勞動(dòng)者兩方共同承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)作為保險(xiǎn)資金。而日本在此基礎(chǔ)上引入政府責(zé)任。即政府在其財(cái)稅稅收及其他財(cái)政結(jié)余中拿出部分資金與用人單位、勞動(dòng)者共同承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納義務(wù)，從而形成了三方主體繳納的籌資結(jié)構(gòu)。從我國(guó)國(guó)情入手，在保險(xiǎn)資金籌集方面應(yīng)效仿日本，由我國(guó)政府財(cái)政補(bǔ)貼一部分，其余由員工和其所在單位共同繳納。這種混合繳費(fèi)模式緩解企業(yè)和雇員的經(jīng)濟(jì)壓力，也能體現(xiàn)國(guó)家和政府責(zé)任。

目前，我國(guó)試點(diǎn)城市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金主要來(lái)源于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的政策性劃撥。但要實(shí)現(xiàn)此類(lèi)保險(xiǎn)的全覆蓋，就應(yīng)將該基金和基本醫(yī)?；鹣喾蛛x，使長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)金具有獨(dú)立性。這樣能更好地滿(mǎn)足我國(guó)老年人亟待解決的護(hù)理需求，保障其合法權(quán)益。同時(shí)，采取勞動(dòng)者、用人單位及政府三方主體共同付費(fèi)的模式，一定程度上也減輕了個(gè)人的壓力，便于制度的落地。

（三）給付方式。國(guó)外待遇給付分為現(xiàn)金支付及實(shí)物給付?，F(xiàn)金支付方便快捷;而實(shí)物給付有效地解決老年人對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求，還能促進(jìn)國(guó)家醫(yī)護(hù)人員就業(yè)。日本傾向于實(shí)物給付，即主要通過(guò)提供服務(wù)達(dá)到待遇給予的目的。基于我國(guó)地區(qū)差異及經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均的情況，構(gòu)建制度過(guò)程中可將實(shí)物提供和現(xiàn)金支付方式相結(jié)合，使二者能有效聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采取實(shí)物給付，滿(mǎn)足需求也節(jié)省財(cái)政，還可促進(jìn)就業(yè)發(fā)展;對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，護(hù)理機(jī)構(gòu)少實(shí)物給付困難重重，故應(yīng)采取現(xiàn)金給付方式，以?xún)敻独夏耆嗽诮邮芾矸?wù)時(shí)所需費(fèi)用。

四、結(jié)論

目前，我國(guó)老年護(hù)理服務(wù)需求激增，構(gòu)建針對(duì)該類(lèi)群體的專(zhuān)門(mén)護(hù)理保險(xiǎn)法律制度是我國(guó)政府急需解決的問(wèn)題，也是完善社會(huì)保障體系的關(guān)鍵所在。本文在分析構(gòu)建老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度價(jià)值基礎(chǔ)上，比較德日美等國(guó)相關(guān)法律制度，提出本土化路徑思考，以期完善我國(guó)的社會(huì)保障體系，使老有所養(yǎng)老有所護(hù)。

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