江蘇省農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素分析

劉峰 張飛

摘要?采用問卷調(diào)查法，在對(duì)江蘇省農(nóng)戶實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，研究江蘇省農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素。結(jié)果表明：性別、人口數(shù)量、年齡、文化程度、對(duì)政策認(rèn)知程度、退出方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶宅基地退出意愿的主要影響因素。據(jù)此提出相關(guān)政策建議，以期為制定有效的農(nóng)村宅基地退出政策提供參考。

關(guān)鍵詞?宅基地退出;農(nóng)戶意愿;影響因素;江蘇省

中圖分類號(hào)?F?321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A文章編號(hào)?0517-6611（2020）01-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.01.075

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Investigation on the Factors Affecting the Willingness to Exit the Farmers Homestead in Jiangsu Province

LIU Feng1，ZHANG Fei2

（1. Fuyang Land Survey and Planning Institute， Fuyang， Anhui 236034;2. Huaiyin Normal University， Huaian， Jiangsu 223001）

Abstract?Based on the questionnaire survey on the field survey of farmers in Jiangsu Province， the influencing factors of the willingness to withdraw from farmers housing sites in Jiangsu Province were investigated.The results showed that gender， population size， age， education level， policy awareness， exit method and compensation standard are the main influencing factors of farmers homestead withdrawal intention. And put forward relevant policy recommendations， in order to provide reference for the formulation of effective rural homestead exit policy.

Key words?Rural residential land exit;Farmers willingness;Influencing factors;Jiangsu Province

隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大面積閑置的現(xiàn)象，農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重。宅基地作為農(nóng)戶安身立命的根本，其最重要的功能為居住保障功能[1]，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地的資產(chǎn)性功能逐漸顯現(xiàn)[2]。宅基地的閑置導(dǎo)致宅基地的功能沒有凸顯和利用，為改善這一問題，盤活農(nóng)村閑置宅基地，自2000年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)提出了一系列宅基地退出的相關(guān)政策，早期也有一些地區(qū)對(duì)宅基地的退出進(jìn)行了一定的嘗試，探索了多種宅基地退出模式，如天津“宅基地?fù)Q房”[3]、浙江嘉興“兩分兩換”[4]、重慶“地票”制度[5]。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）[6]探索宅基地有償使用、退出或轉(zhuǎn)讓，形成了更多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是由于宅基地的退出和整理涉及農(nóng)民土地權(quán)益、農(nóng)村宅基地處置等諸多問題，因而在具體實(shí)施過程中容易出現(xiàn)因太過激進(jìn)而損害農(nóng)民利益的情況。因此宅基地退出的重要原則之一是尊重農(nóng)民意愿，研究農(nóng)民宅基地退出意愿影響因素對(duì)于了解農(nóng)民真正訴求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合理有序退出具有重要意義[7-8]。筆者在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查的手段，探討了江蘇省農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素，并在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)政策建議。

1?調(diào)查研究概況

為了解宅基地退出中農(nóng)戶的意愿，調(diào)查人員于2017年7—10月先后對(duì)徐州市銅山區(qū)、連云港市贛榆區(qū)、南通市如皋市、南京市溧水區(qū)與高淳區(qū)5個(gè)地區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，其中徐州市銅山區(qū)、連云港市贛榆區(qū)屬于蘇北地區(qū)，南通市如皋市、南京市溧水區(qū)與高淳區(qū)屬于蘇南地區(qū)。調(diào)查以調(diào)查者解釋、被調(diào)查者填寫的方式進(jìn)行，在5個(gè)地區(qū)的村莊隨機(jī)發(fā)放問卷150份（5個(gè)地區(qū)每個(gè)地區(qū)30份），收回問卷150份，其中有效問卷150份，有效率達(dá)到100%。

通常宅基地退出中農(nóng)戶意愿的影響因素可以分為兩大類：內(nèi)部認(rèn)知因素和外部微觀環(huán)境因素，即農(nóng)民個(gè)人特征和宅基地特征。農(nóng)民個(gè)人特征包括被調(diào)查農(nóng)民的性別、年齡、受教育水平和職業(yè)種類4個(gè)方面。農(nóng)民個(gè)人特征決定農(nóng)民的冒險(xiǎn)意識(shí)、認(rèn)知和技能水平，從而影響農(nóng)民信息處理能力和能否做出理性決策。宅基地特征包括宅基地面積、是否有城鎮(zhèn)住所、宅基地使用情況、宅基地居住時(shí)間和宅基地重置成本等5個(gè)方面。宅基地特征決定宅基地的資本功能和農(nóng)民居住滿意度，農(nóng)民會(huì)將宅基地退出前后的滿意度進(jìn)行比較選擇更好的狀況[9]。該研究就是基于此兩大類影響因素設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。

2?江蘇省農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素

2.1?性別

在被調(diào)查者中，男性占58%，女性占42%。通過調(diào)查和訪談，發(fā)現(xiàn)性別對(duì)退出宅基地有一定的影響，在受訪的5個(gè)地區(qū)中，男性愿意退出的比例都遠(yuǎn)超于女性愿意退出的比例，這與我國(guó)傳統(tǒng)思想有關(guān)，在傳統(tǒng)思想的影響下，女性更傾向于安定的生活。此外，男性和女性相比擁有更多外出務(wù)工的機(jī)會(huì)，男女付出的勞動(dòng)力獲得報(bào)酬的差異對(duì)此也有一定的影響（圖1）。

2.2?年齡

年齡對(duì)農(nóng)戶的宅基地退出意愿呈現(xiàn)有規(guī)律性的影響，以50歲為分界線，年齡越大退出意愿越低[10]。這與勞動(dòng)年齡人口對(duì)在城市生存的信心有關(guān)，也與安土重遷的傳統(tǒng)思想有關(guān)。年齡大的農(nóng)戶通常在農(nóng)村生活了很多年，具備熟練的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對(duì)農(nóng)村土地有著很深的感情，而這一類農(nóng)民在城市往往沒有什么競(jìng)爭(zhēng)力。而隨著時(shí)代的發(fā)展，年輕人受教育水平更高，接受思想的變遷，視野更加廣闊，學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，更加向往去城市生活，也更愿意去城市打拼（圖2）。

口數(shù)量

家庭人口數(shù)量也會(huì)影響農(nóng)戶的退出意愿。人口越少，退出土地到城市生活的成本越低，考慮的因素更為簡(jiǎn)單，宅基地退出也更加容易操作。反之，人口多的家庭會(huì)更多考慮生活成本的問題，每個(gè)家庭成員的就業(yè)問題、教育問題、社會(huì)保障問題、養(yǎng)老問題等都需要重新考慮，這類農(nóng)戶退出過程更為復(fù)雜，退出的成本也更高（圖3）。

2.4?文化程度

學(xué)歷對(duì)是否愿意退出宅基地也有一定的影響。學(xué)歷越低的人群越不愿意放棄農(nóng)村宅基地，這一類農(nóng)戶通常所擁有的技能比較單一，思想也比較封閉，對(duì)新事物難以接受，看待問題比較片面，對(duì)政策的了解程度也不夠深入，寧愿保持現(xiàn)狀也不愿冒險(xiǎn)。而學(xué)歷高的人群接受新思想、新政策的程度高，同時(shí)對(duì)政策的理解和支持度就高，更利于政策的推行和貫徹。這類農(nóng)戶在城市工作和生活的適應(yīng)能力比較強(qiáng)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的意愿也比較強(qiáng)烈（圖4）。

2.5?收入和收入結(jié)構(gòu)

不同收入水平的農(nóng)戶土地退出意愿比較均衡，收入水平最高和最低的兩檔退出意愿稍弱[10]。收入結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶宅基地退出意愿有著很大的影響，收入中絕大部分和大部分來(lái)自農(nóng)業(yè)的家庭都不愿意退出宅基地，因?yàn)樗麄兩婕寄軉我?，沒有其他生存技能和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，對(duì)農(nóng)村土地的依賴使得他們難以另謀生計(jì)，一旦退出宅基地所帶來(lái)的生活成本的提高對(duì)他們來(lái)說(shuō)較難承受，對(duì)于依靠農(nóng)業(yè)生活的農(nóng)民而言，放棄宅基地相當(dāng)于放棄生計(jì)。而對(duì)于收入大部分或絕大部分來(lái)自非農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，他們對(duì)農(nóng)村土地的依賴性比較弱，在其權(quán)益得到保障的情況下，這一類農(nóng)戶有較高的意愿退出宅基地（圖5）。

2.6?對(duì)政策的認(rèn)知程度

由于農(nóng)村人民文化水平不高，信息傳達(dá)不如城市快捷，知道宅基地退出的占總比22.7%，48.7%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地屬于個(gè)體，而72.7%的農(nóng)戶不知道“一宅一戶且面積不能超標(biāo)”的政策，40.7%的農(nóng)戶擁有2處及2處以上的宅基地，其中閑置的占20.7%，38.0%的農(nóng)戶認(rèn)為自己可以自由處置宅基地。由于對(duì)國(guó)家政策了解不充分，只有37%的農(nóng)戶愿意將地退還給集體（圖6）。

2.7?退出方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)戶的意愿與退出方式、補(bǔ)償?shù)姆绞健⒀a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大關(guān)系，幾乎所有農(nóng)戶在考慮退出時(shí)都會(huì)關(guān)心退出后的去向，如果自愿退出那他們是否能獲得補(bǔ)償，獲得的補(bǔ)償包括哪些，其中關(guān)心能否獲得補(bǔ)償?shù)恼?1.3%。農(nóng)戶關(guān)心的方面主要包括生活、工作和教育，比如政府是否能提供更好的住房條件，政府是否能提供社會(huì)保險(xiǎn)，退出后交通是否便利，退出后基礎(chǔ)設(shè)施是否完善，孩子是否能獲得更好的教育等，比重分別為85.3%、46.0%、39.3%、59.3%、61.3%。

在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，36.7%的農(nóng)戶希望根據(jù)省里征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，35.3%的農(nóng)戶希望將周邊交易價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，28.0%的農(nóng)戶更愿意自己和政府商量進(jìn)行補(bǔ)償。在補(bǔ)償方式方面，選擇一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶占40.0%，這部分農(nóng)戶通常在城鎮(zhèn)擁有住房或是在城鎮(zhèn)買房的意愿比較強(qiáng)烈;選擇住房安置的占57.3%，由于不是所有的農(nóng)戶都能負(fù)擔(dān)在城鎮(zhèn)買房，且政府提供的安置住房基本上都可以滿足大多數(shù)農(nóng)戶的需求，因此這部分農(nóng)戶更傾向于選擇住房安置，其中也有一部分人習(xí)慣了農(nóng)村生產(chǎn)生活方式且對(duì)農(nóng)村土地依賴程度較高而不愿意離開土生土長(zhǎng)的家鄉(xiāng);有2.7%的農(nóng)戶選擇其他補(bǔ)償方式，比如貨幣與住房補(bǔ)償并舉的方式，這一方式既保障了退出農(nóng)戶的住房需求，又使得退出農(nóng)戶獲得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

在退出方式方面，11.3%的農(nóng)戶選擇完全由政府做主，44.7%的農(nóng)戶選擇在政府登記后進(jìn)入土地市場(chǎng)自由交易，29.3%的農(nóng)戶希望由政府牽線、老百姓自己商量補(bǔ)償，12.0%的農(nóng)戶希望私底下交易。大多數(shù)農(nóng)戶選擇在政府登記后進(jìn)入土地市場(chǎng)自由交易，這是一種較其他幾種方式比較安全可靠的退出方式。只有很少數(shù)的農(nóng)戶選擇完全由政府做主，這部分人對(duì)市場(chǎng)行情不了解，所以選擇一種保守的方式，而選擇自由交易的農(nóng)戶主要是出于對(duì)政府的不信任。

3?應(yīng)對(duì)措施

3.1?尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)益

首先確保農(nóng)戶自愿退出宅基地，不能搞政府強(qiáng)迫命令，嚴(yán)禁使用暴力手段。采用有償使用與有償退出相結(jié)合的方式，既解決農(nóng)民住房保障問題，又促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。實(shí)地走訪聽取農(nóng)民意見，從農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)，不僅要滿足退出后的居住要求，還要讓農(nóng)民住得滿意，為退出農(nóng)戶保障必要的交通和公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，對(duì)于失去農(nóng)業(yè)收入來(lái)源的農(nóng)戶要提供必要的就業(yè)保障。對(duì)于進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)民，加大就業(yè)和技能培訓(xùn)，為他們提供與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、教育、醫(yī)療保障，解除其后顧之憂。

3.2?開發(fā)再利用老舊房屋

農(nóng)村閑置破敗房屋過多，可以參照現(xiàn)今興起的民宿風(fēng)和農(nóng)家樂，集資裝點(diǎn)老舊房屋，采用小組入股方式，經(jīng)營(yíng)收入分紅，被開發(fā)再利用的房屋的原戶主可免費(fèi)分一股，將旅游文化發(fā)展起來(lái)，舊物再利用的同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

3.3?制定新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。付文鳳等[11]提出宅基地退出的機(jī)會(huì)成本與其復(fù)墾耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值差值為宅基地退出的機(jī)會(huì)成本損失，據(jù)此確定的研究區(qū)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)約為352.83 元/m2，是現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的1.63倍。要制定農(nóng)戶滿意的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過走訪發(fā)現(xiàn)農(nóng)民更傾向住房和金錢并舉的補(bǔ)償方式，政府可以重點(diǎn)研究這一補(bǔ)償方式的相關(guān)政策。

3.4?具體問題具體分析

蘇南、蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距較大，制定政策時(shí)應(yīng)偏向蘇北地區(qū)，加大宅基地退出政策在江蘇蘇北地區(qū)的宣傳力度。為縮小蘇南蘇北的差距，應(yīng)打破蘇南和蘇北在地理上的分隔和行政區(qū)劃的束縛，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。適當(dāng)提高蘇北地區(qū)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民對(duì)政府、國(guó)家的信任力，以此提高有效退出率。

3.5?探索多種宅基地退出方式

農(nóng)戶的情況千差萬(wàn)別，單一的宅基地退出方式無(wú)法滿足所有的農(nóng)戶的需求，農(nóng)戶有退出意愿但沒有可供選擇的適用的退出方式，會(huì)影響宅基地退出的進(jìn)程。目前補(bǔ)償方式有3種：建設(shè)性補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償，政府應(yīng)借鑒當(dāng)前宅基地試點(diǎn)地區(qū)的退出方式，根據(jù)地區(qū)差異設(shè)計(jì)多種退出路徑供農(nóng)戶選擇。

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