清理太空垃圾立法迫在眉睫

姚虹聿

美國(guó)《科技日?qǐng)?bào)》網(wǎng)站展示近地軌道太空垃圾的示意圖

“做好事”面臨國(guó)際法障礙

據(jù)日本共同社報(bào)道，到今年10月底，日本一顆名為“息吹”的衛(wèi)星已經(jīng)服役11年，超過(guò)原定使用年限5年。該衛(wèi)星于2009年發(fā)射，在近地軌道上圍繞地球運(yùn)行，其主要任務(wù)是對(duì)地球上溫室氣體的濃度進(jìn)行監(jiān)測(cè)。日本文部科學(xué)省表示，“息吹”衛(wèi)星超期服役，存在失靈或失控的可能性，一旦它變成“斷線的風(fēng)箏”，近地軌道上就會(huì)增加一塊碩大的太空垃圾。日本政府決定選擇一個(gè)合適的時(shí)機(jī)操控“息吹”衛(wèi)星進(jìn)入大氣層，讓它自行燒毀，“不在太空中留下一丁點(diǎn)殘骸”。

太空垃圾，航天專家給它的標(biāo)準(zhǔn)稱謂是“軌道碎片”。簡(jiǎn)單地說(shuō)，太空垃圾就是在太空中運(yùn)行，但沒(méi)有任何使用價(jià)值的人造物體。目前，近地軌道上的垃圾大都是各國(guó)發(fā)射的火箭的殘留物，以及沒(méi)有進(jìn)行回收的廢棄人造衛(wèi)星及其碎片。太空垃圾有大有小，大的重?cái)?shù)噸，小的還不及一個(gè)蘋(píng)果大。即使毫不起眼的小塊太空垃圾，也可能對(duì)運(yùn)行中的衛(wèi)星、飛船及飛船中的宇航員造成致命打擊。

隨著科技的進(jìn)步，人們對(duì)太空垃圾越來(lái)越重視，一方面要避免太空垃圾對(duì)航天器造成破壞，另一方面要防止太空垃圾繼續(xù)增多。在這方面，日本走在前列。日本政府2019年6月制定了《太空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展指針》，旨在通過(guò)推進(jìn)與聯(lián)合國(guó)的合作，清理太空垃圾。根據(jù)日本文部科學(xué)省的計(jì)劃，2025年日本宇宙航空研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）將發(fā)射“清除太空垃圾衛(wèi)星”，它能吸附近地軌道上的小塊垃圾，再把它們投射入大氣層燒毀。

除了日本，一些歐洲國(guó)家也在研究清理太空垃圾的方法。歐洲航天局設(shè)立了 名為“清理太空”的項(xiàng)目，計(jì)劃從2025年開(kāi)始清理近地軌道上的太空垃圾。

據(jù)日本《太空》雜志報(bào)道，日本和歐洲投入資金、研發(fā)技術(shù)，計(jì)劃做一件有利于全人類的好事。但是，這件事并不是想做就能做的——它面臨法律上的障礙。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)制定的《營(yíng)救宇航員、送回宇航員和歸還射入外層空間的物體的協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《營(yíng)救和歸還協(xié)定》），在未經(jīng)航天器所有國(guó)允許的情況下，任何國(guó)家都不得收集、處理他國(guó)的航天器及其零部件、碎片。

聯(lián)合國(guó)制定這一法規(guī)的背景是：人造衛(wèi)星等航天器是耗資巨大的高科技產(chǎn)品，其內(nèi)部包含獨(dú)家技術(shù)和稀有材料。所以，大多數(shù)國(guó)家都傾向于要么在太空中對(duì)自己的衛(wèi)星進(jìn)行檢修，延長(zhǎng)其使用壽命，要么將服役期滿的衛(wèi)星回收，不允許其他國(guó)家接觸自己的衛(wèi)星。《營(yíng)救和歸還協(xié)定》對(duì)于各國(guó)的太空資產(chǎn)進(jìn)行全面保護(hù)，包括廢棄的航天器。這使得致力于清理太空垃圾的國(guó)家面臨尷尬：太空垃圾的所有國(guó)不進(jìn)行清理，如果別的國(guó)家代為清理，太空垃圾所有國(guó)可能根據(jù)國(guó)際法興師問(wèn)罪。

除了資金技術(shù)，還有法律問(wèn)題

1957年，蘇聯(lián)將第一顆人造衛(wèi)星送入太空。1959年，聯(lián)合國(guó)成立“和平利用外層空間委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱外空委員會(huì)），作為永久性機(jī)構(gòu)，它的任務(wù)是研究和平利用外層空間可能產(chǎn)生的法律問(wèn)題。為了規(guī)范各國(guó)在外層空間的活動(dòng)，避免外層空間處于無(wú)法律秩序的狀態(tài)，以聯(lián)合國(guó)為首的國(guó)際組織一直尋求完善外層空間法律制度。外空委員會(huì)先后制定了4部國(guó)際法公約，即《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間活動(dòng)的原則條約》（簡(jiǎn)稱《外層空間條約》）、《空間物體所造成損害的國(guó)際責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱《損害責(zé)任公約》）、《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》（簡(jiǎn)稱《登記物體公約》），以及前面提到的《營(yíng)救和歸還協(xié)定》。

上述公約和協(xié)定初步建立了外層空間的法律制度，即營(yíng)救制度、損害賠償制度、物體登記制度以及探測(cè)和利用外太空的制度。其中《外層空間條約》被稱為“外空憲章”，它規(guī)定了探索和利用外層空間的一些基本原則，包括活動(dòng)自由、不得獨(dú)占、應(yīng)為全人類謀利，以及不得用于軍事目的等。

隨著航天技術(shù)的進(jìn)步和太空開(kāi)發(fā)的推進(jìn)，現(xiàn)有的外層空間法律制度面臨新的挑戰(zhàn)，太空垃圾就是一個(gè)迫在眉睫的威脅。

從1957年蘇聯(lián)的第一顆人造衛(wèi)星成功發(fā)射以來(lái)，許多國(guó)家都參與了太空領(lǐng)域的發(fā)展，發(fā)射了自己的人造衛(wèi)星。太空開(kāi)發(fā)在給人們帶來(lái)方便的同時(shí)，也對(duì)地球上空的軌道造成了污染。60多年來(lái)，各國(guó)發(fā)射的火箭、人造衛(wèi)星數(shù)不勝數(shù)，飄浮在外層空間的太空垃圾也不斷增多。當(dāng)1961年蘇聯(lián)宇航員尤里·加加林成為進(jìn)入太空第一人時(shí)，近地軌道上已有約200塊太空垃圾飄浮。到1980年，人類已在近地軌道上遺留了近5000塊大大小小的垃圾。目前，近地軌道上被觀測(cè)到的體積超過(guò)一個(gè)蘋(píng)果的垃圾，數(shù)量約為2萬(wàn)個(gè)。

太空垃圾的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到臨界點(diǎn)，近地軌道甚至被形容為“太空垃圾場(chǎng)”，大到幾噸重的“金屬利器”，小到火箭燃燒后的殘留物，一旦這些物體與衛(wèi)星、空間站或宇宙飛船碰撞，那么后果不堪設(shè)想。如果繼續(xù)聽(tīng)之任之，將對(duì)各國(guó)的航天器和航天任務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

日本《太空》雜志指出，要有效清理太空垃圾，除了解決技術(shù)問(wèn)題、資金問(wèn)題，還要解決法律問(wèn)題——有關(guān)太空資產(chǎn)管理和保護(hù)的國(guó)際法需要全面調(diào)整。

外層空間國(guó)際法需要四項(xiàng)調(diào)整

據(jù)英國(guó)《新科學(xué)家》雜志報(bào)道，近地軌道上分布著大量人造衛(wèi)星，太空垃圾的密集程度較高。為清除這些太空垃圾，并防止新的太空垃圾出現(xiàn)在軌道上，必須修訂相關(guān)的國(guó)際法，對(duì)近地軌道上廢棄航天器的處理作出嚴(yán)格規(guī)定。

首先，應(yīng)明確相關(guān)法律的監(jiān)管范圍。外層空間既是一個(gè)科學(xué)概念，也是一個(gè)法律概念。其科學(xué)概念一般指地球大氣層以外的空間;它的國(guó)際法學(xué)概念，是隨著二戰(zhàn)后太空技術(shù)的高速發(fā)展形成的?，F(xiàn)有的國(guó)際法承認(rèn)一國(guó)領(lǐng)土上一定高度的空間為其領(lǐng)空，國(guó)家對(duì)領(lǐng)空擁有完整的、排他的主權(quán)。一國(guó)的領(lǐng)空一般指其領(lǐng)土上面的大氣空間，在領(lǐng)空以外的是外層空間。外層空間國(guó)際法的監(jiān)管范圍不包括各國(guó)的領(lǐng)空。

關(guān)于大氣空間和外層空間的劃分，歷來(lái)有兩種主張，即“空間論”和“功能論”?！翱臻g論”主張以某個(gè)明確的高度來(lái)劃分領(lǐng)空和外層空間，以確定兩種不同法律制度的適用范圍;而“功能論”認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)飛行器的功能來(lái)確定其所適用的法律——航空器（飛機(jī)、飛艇等）在大氣空間內(nèi)活動(dòng)，因此不適用外層空間法律;航天器（衛(wèi)星、宇宙飛船等）主要在外層空間活動(dòng)，適用外層空間法律。但如果航天器進(jìn)入大氣空間，那么是否適用外層空間法律？為此，完善外層空間法律的第一步應(yīng)明確以“空間論”還是“功能論”為基準(zhǔn)。

其次，應(yīng)賦予從事太空垃圾清理的國(guó)家和組織一定的處置權(quán)。修訂《營(yíng)救和歸還協(xié)定》，設(shè)置“限期回收處理”的條款，如果太空垃圾所有國(guó)在規(guī)定的期限內(nèi)沒(méi)有自行處置，消除威脅，那么其他國(guó)家和組織就有權(quán)對(duì)該垃圾進(jìn)行處置。

再次，應(yīng)加大對(duì)太空垃圾所有國(guó)的追責(zé)力度?！稉p害責(zé)任公約》規(guī)定：發(fā)射國(guó)對(duì)其空間物體給地球表面或飛行中的飛機(jī)等造成損害的，應(yīng)負(fù)有賠償責(zé)任;某國(guó)的空間物體在大氣層以外對(duì)另一國(guó)的空間物體，或其所載人員、財(cái)產(chǎn)造成損害的，只有在損害是因前者的過(guò)失造成的情況下，前者才負(fù)有責(zé)任。如果損害的全部或部分是由受損國(guó)的疏忽造成的，即受損國(guó)沒(méi)有采取規(guī)避行動(dòng)，那么前者可在一定程度上免除責(zé)任。

按照該公約的規(guī)定，某國(guó)發(fā)射的航天器在大氣層內(nèi)對(duì)地面上的設(shè)施、人員以及飛行中的飛機(jī)等造成損害的，即使發(fā)射國(guó)不存在故意或者過(guò)失，也需要承擔(dān)全部賠償責(zé)任;但到了外層空間，責(zé)任劃分就不同了。舉例來(lái)說(shuō)，如果某國(guó)衛(wèi)星被別國(guó)的太空垃圾撞擊，在確定責(zé)任時(shí)要考慮受損國(guó)是否有過(guò)失。如果受損國(guó)被證實(shí)未采取應(yīng)有的規(guī)避措施，那么太空垃圾所有國(guó)的責(zé)任就會(huì)減輕甚至被免除。這條規(guī)定最初是為了鼓勵(lì)各國(guó)大膽探索和利用外層空間，但時(shí)至今日，它已經(jīng)在一定程度上縱容了太空垃圾所有國(guó)的“不作為”。只有通過(guò)修訂法律，加大太空垃圾所有國(guó)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才能有效督促這些國(guó)家自行回收、處理太空垃圾。

最后一點(diǎn)需要明確：《外層空間條約》規(guī)定，當(dāng)事國(guó)對(duì)本國(guó)在外層空間的活動(dòng)，不論是政府部門(mén)還是非政府組織所從事的活動(dòng)，都要承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。換言之，一切從事外層空間活動(dòng)的行為主體，不論其在國(guó)內(nèi)法上處于何種地位，其在外層空間的活動(dòng)都被視為該國(guó)本身所從事的活動(dòng)，責(zé)任皆歸于國(guó)家。

在一些航天科技大國(guó)，有越來(lái)越多的非國(guó)有企業(yè)開(kāi)始從事航天業(yè)務(wù)，包括衛(wèi)星發(fā)射和天地運(yùn)輸業(yè)務(wù)。因此，《外層空間條約》應(yīng)增補(bǔ)內(nèi)容：非國(guó)有企業(yè)制造的太空垃圾，由企業(yè)所在國(guó)的政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com