鎮(zhèn)政府能否代勞村委進行財務(wù)公開

李林

訴訟起因：市民要求鎮(zhèn)政府公開村務(wù)信息被拒

1969年出生的謝同（化名）是常州市新北區(qū)人。2019年5月29日，謝同向江蘇省常州市新北區(qū)羅溪鎮(zhèn)政府（以下簡稱“羅溪鎮(zhèn)政府”）提出申請，要求公開“羅溪鎮(zhèn)燈塔村1995年1月至2019年5月的村級財務(wù)一切收支明細(xì)賬目——村鎮(zhèn)村務(wù)公開（包括歷屆征地、村級投資、公共建設(shè)項目、村收支明細(xì)、村務(wù)事由等）”。

2019年6月18日，羅溪鎮(zhèn)政府作出《信息公開告知書》，答復(fù)謝同申請的信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第2條規(guī)定的政府信息，并告知謝同可帶好本人身份證直接到羅溪鎮(zhèn)羅墅灣社區(qū)進行登記查詢。

謝同不服，持信息公開申請表及《信息公開告知書》，于2019年7月11日向江蘇省常州市新北區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求法院判決撤銷被告所作的《信息公開告知書》，責(zé)令被告重新作出信息公開答復(fù)。

謝同起訴的理由是：羅溪鎮(zhèn)政府答復(fù)引用法律錯誤，應(yīng)當(dāng)適用《條例》第54條，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動適用該條例，故羅溪鎮(zhèn)政府有對村務(wù)公開監(jiān)督的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實并責(zé)令羅墅灣社區(qū)公開。

新北區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告羅溪鎮(zhèn)政府作為基層人民政府，對其行政管理職責(zé)范圍內(nèi)制作或保存的政府信息具有公開的法定職責(zé)。被告收到原告的政府信息公開申請后，在法定時限內(nèi)履行了調(diào)查、答復(fù)、送達(dá)的程序，程序合法。因原告申請公開的信息屬于村務(wù)信息，不屬于《條例》規(guī)定的政府信息，被告據(jù)此向原告進行告知并建議原告向羅墅灣社區(qū)咨詢，于法有據(jù)。且村民委員會作為基層群眾性自治組織不屬于《條例》第54條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，故原告以信息公開申請的形式向被告投訴羅墅灣社區(qū)不公開村務(wù)信息，被告也無須以公開信息的方式進行回復(fù)。

2019年12月3日，新北區(qū)人民法院作出一審判決，駁回原告謝同的訴訟請求。

二審爭議：村務(wù)信息未公開，鎮(zhèn)政府應(yīng)否代勞

謝同不服一審判決，向江蘇省常州市中級人民法院提起上訴，要求二審法院撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請求。

正常來講，社區(qū)、村委會等村級組織屬于基層居民自治組織，村務(wù)公開等事項應(yīng)當(dāng)由村委自主作出。那么，上訴人謝同申請羅溪鎮(zhèn)政務(wù)公開是否符合法律規(guī)定呢？二審中，雙方當(dāng)事人圍繞這個核心爭議焦點展開了庭審辯論。

上訴人謝同上訴稱，根據(jù)《條例》第54條、《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第9條等規(guī)定，不管上訴人是以申請政府信息公開的方式還是以依法履職督促公開方式要求公開村務(wù)，均證明被上訴人羅溪鎮(zhèn)政府有依法公開本案信息的職責(zé)，但一審法院并未確認(rèn)告知書違法、未撤銷告知書、未責(zé)令被上訴人限期重新作出告知書。

市民可帶好本人身份證，直接到社區(qū)登記查詢村務(wù)信息（圖/IC photo）

上訴人指出，被上訴人如果認(rèn)為上訴人申請公開的信息不屬于信息公開范圍，除了履行相應(yīng)告知義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)舉證證明其拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況。上訴人僅告知而未履行舉證職責(zé)，其行政程序違法，上訴人有理由相信行政機關(guān)可能制作或保存了涉案信息，其應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明已經(jīng)盡到了全面、謹(jǐn)慎的查找義務(wù)。

上訴人認(rèn)為一審適用法律錯誤，指出村民委員會雖然屬于自治組織，但事實上鎮(zhèn)政府很多公共事務(wù)授權(quán)自治組織協(xié)助管理，如征地、拆遷、企業(yè)服務(wù)等?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）第31條中關(guān)于行政機關(guān)履行法定監(jiān)督職責(zé)便屬于本案的審理范圍，被上訴人沒有作出《責(zé)令公布通知書》，未對村委會村務(wù)公開的執(zhí)行情況進行跟蹤，致使上訴人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

被上訴人羅溪鎮(zhèn)政府對上訴方的上述觀點予以了反駁。其辯駁稱，上訴人申請公開的事項屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，依《組織法》相關(guān)規(guī)定，該事項應(yīng)由村委會自行公開。

被上訴人認(rèn)為，被上訴方作為一級鎮(zhèn)政府，對村級組織履行財務(wù)公開的職責(zé)主要是指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)《條例》對政府信息含義的界定，村委會不屬于《條例》第54條所稱的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，故被上訴人無須代行公開，且已履行了告知義務(wù)，請求法院駁回上訴人的上訴請求。

二審落槌：村務(wù)信息是村委的事，鎮(zhèn)政府不能干預(yù)

二審法院經(jīng)審理，認(rèn)為一審判決正確，遂于2020年4月7日作出二審判決，駁回原告謝同的訴訟請求，維持一審判決。

二審法院指出，《條例》所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，適用《條例》規(guī)定予以公開的政府信息，須滿足“履行行政管理職能過程中制作或者獲取”這一前提。

關(guān)于能否因備案認(rèn)定羅溪鎮(zhèn)政府在履行行政管理職能過程中獲取了相關(guān)財務(wù)公開資料的問題，二審法院認(rèn)為：《組織法》第30條對村務(wù)公開制度作出規(guī)定，明確了相關(guān)事項的公布主體為村委會。故本案上訴人所申請公開的信息即屬村民自治范圍內(nèi)的事項，鎮(zhèn)政府不能代勞或干涉。

二審法院指出，《組織法》第31條規(guī)定了鎮(zhèn)政府查處村委會違反村務(wù)公開規(guī)定行為的職責(zé)，但此處的“查處”屬于鎮(zhèn)政府的事后監(jiān)督職責(zé)，與村委會村務(wù)公開分屬不同階段的行為。鎮(zhèn)政府并不參與村務(wù)公開，其查處職責(zé)并不影響在先的村務(wù)公開行為的自治性質(zhì)。

二審法院認(rèn)為，《條例》第54條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”是指法定授權(quán)下可以對公共事務(wù)履行行政管理職能的組織。由村民會議討論決定的事項屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，不存在村民應(yīng)當(dāng)服從村委會的被管理屬性，故村委會村務(wù)公開行為不應(yīng)適用該條的規(guī)定。

關(guān)于本案鎮(zhèn)政府履職行為的性質(zhì)，二審法院作出了區(qū)分。羅溪鎮(zhèn)政府是否依《組織法》第31條的規(guī)定履行監(jiān)督職責(zé)，與本案羅溪鎮(zhèn)政府是否依《條例》相關(guān)規(guī)定履行政府信息公開職責(zé)，系不同的行政行為，前者不屬于本案審理范圍。

那么將村務(wù)公開所涉資料向鎮(zhèn)政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門備案，對鎮(zhèn)政府而言是否屬于行政行為呢？二審法院回應(yīng)稱，備案無須鎮(zhèn)政府對相關(guān)資料審查核實，《規(guī)定》第9條的規(guī)定也表明，相關(guān)資料經(jīng)相關(guān)人員簽字后即予公開，進一步體現(xiàn)出村務(wù)公開屬村民自治范圍，該備案環(huán)節(jié)并不體現(xiàn)行政管理的本質(zhì)特征。即使鎮(zhèn)政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門基于該備案規(guī)定留存有相關(guān)資料，也不屬于《條例》所規(guī)定的鎮(zhèn)政府在履行行政管理職能過程中所獲取的政府信息。

因此，上訴人可依法向相關(guān)基層群眾性自治組織要求查詢，羅溪鎮(zhèn)政府向謝同所作答復(fù)內(nèi)容符合法律規(guī)定，遂作出上述判決。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com

點評

《政府信息公開條例》第39條第1款規(guī)定，申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人不作為政府信息公開申請?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應(yīng)渠道提出。如原告以信息公開申請的形式向被告投訴羅墅灣社區(qū)不公開村務(wù)信息，被告也無須以公開信息的方式進行回復(fù)。

《組織法》第5條第1款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。

《組織法》第30條規(guī)定，村民委員會實行村務(wù)公開制度。可見村務(wù)公開的主體是村委會。雖然按照該法第31條的規(guī)定，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映村委會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項時，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令依法公布。但這一法律規(guī)定也并沒有賦予政府公布村委會公開事務(wù)的權(quán)利，且這種調(diào)查及該條同時規(guī)定的鎮(zhèn)政府查處不公開行為都是一種事后行為，而不能由政府直接代為公開。

本案中，被上訴人作為鎮(zhèn)政府對村務(wù)公開進行監(jiān)督的職責(zé)，上訴人可依法向被告進行事項反映。上訴人在庭審中提及曾向被上訴人申請履行村務(wù)公開監(jiān)督職責(zé)，但因不屬于本案信息公開案件審理范圍，建議上訴人可就此另行主張權(quán)利。