我國野生動物保護完善路徑探究

徐緣　袁思宇

摘要：突發(fā)公共衛(wèi)生危機---新冠肺炎疫情的暴發(fā)，掀起了關(guān)于修改《野生動物保護法》的熱潮。我國現(xiàn)行《野生動物保護法》保護理念不科學(xué)、保護范圍規(guī)定狹窄、管理利用與監(jiān)管機制規(guī)定不完善、法律責(zé)任規(guī)定滯后，使我國在規(guī)范野生動物方面存在重大漏洞。研究以本次疫情為切入點，提出樹立野生動物保護新理念、擴大野生動物保護范圍、調(diào)整管理利用與監(jiān)管機制、強化法律責(zé)任規(guī)定，以破解當(dāng)前我國《野生動物保護法》的實施困境，期冀為我國未來修法提供一定的經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：規(guī)范利用;普遍保護;檢驗檢疫制度;虐待野生動物罪

突如其來的公共衛(wèi)生危機---新冠肺炎疫情的暴發(fā)，使大眾更加關(guān)注食用野生動物對公共健康的風(fēng)險，專家學(xué)者紛紛就修改《野生動物保護法》建言獻策。2月24日，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（簡稱《決定》），《決定》的出臺彌補了我國現(xiàn)行《野生動物保護法》的漏洞，明確了野生動物交易的“全面禁止”。全國人大將《野生動物保護法》列入了今年的修法計劃之中。此外，我國即將實施的《民法典》規(guī)定“弘揚社會主義核心價值觀”、“綠色原則”，十九屆四中全會提出的“國家治理”以及高質(zhì)量發(fā)展要求均表明修改我國《野生動物保護法》迫在眉睫。

1 野生動物及其立法保護現(xiàn)狀

2018年10月底，世界自然基金會發(fā)布報告《地球生命力2018》，報告指出，由于人類不當(dāng)活動造成的污染、亂砍亂伐導(dǎo)致野生動物棲息地減少以及氣候變化等因素產(chǎn)生的不利影響，全球野生動物現(xiàn)存數(shù)量四十四年間減少五分之三;若此不利影響持續(xù)發(fā)展，預(yù)計2050年左右，不受人類影響的土地占比將從百分之二十五降至百分之十。11月中旬，世界自然保護聯(lián)盟組織更新發(fā)布《世界自然保護聯(lián)盟瀕危物種紅色名錄》，名錄中共收錄物種96951種，其中瀕危物種26840種。我國野生動物種類是世界上最豐富的國家之一，據(jù)統(tǒng)計，約有自然分布的脊椎動物7300種，陸生脊椎動物中納入法律保護范圍的有2000余種。目前我國陸生野生動物屬于國家一級的有98種，國家二級的有308種，有重要生態(tài)、科學(xué)和社會價值（簡稱“三有”動物）的有1591種，但包括蝙蝠、鼠類等大量含有疫病的高風(fēng)險并不在法律保護范圍內(nèi)。

在立法方面，國際上關(guān)于野生動物保護公約可以追溯到1886年的《萊茵河流域捕撈大馬哈魚的管理條約》，此后也相繼出臺了多項國際公約，例如我國加入的《生物多樣性公約》、《新卡塔赫納生物安全議定書》和《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》等。此外，世界上已有百余個國家頒布了保護動物的相關(guān)法律法規(guī)。從我國的立法情況看，目前構(gòu)建了以《野生動物保護法》為主，《陸生及水生野生動物保護條例》為配套細(xì)則的法律體系，同時《動物防疫法》和《動物源性飼料產(chǎn)品安全生產(chǎn)管理辦法》等法律法規(guī)中也有零散規(guī)定。但我國現(xiàn)行野生動物保護立法分散、相關(guān)宗旨各異，難以平衡維持生物多樣性與資源開發(fā)利用之間的矛盾，無法真正實現(xiàn)保護優(yōu)先。因此，我國必須全面修訂《野生動物保護法》，為實現(xiàn)野生動物全面保護、動物福祉、人與自然和諧發(fā)展和生態(tài)安全提供法律支撐。

2 我國《野生動物保護法》的立法困境

2.1 野生動物保護理念不科學(xué)

本法第一條規(guī)定了立法目的，將野生動物定位于一種資源要素加以保護、發(fā)展和合理利用。首先，從價值理念上看，本法實際上是一部“野生動物利用法”，實踐中絕大多數(shù)人也對其采取物盡其用的態(tài)度;在此前修訂本法的過程中，大量關(guān)于“利用”野生動物的內(nèi)容仍然存在，許多野生動物也因此遭受掠奪和販賣。其次，從保護理念上看，本法第四條雖然堅持保護優(yōu)先原則，但由于野生動物保護范圍過窄導(dǎo)致人們對野生動物保護理念不足，缺乏對公共安全和生物安全的考量;在規(guī)范利用方面忽視了對資源和生態(tài)環(huán)境問題的同步考慮。

2.2 野生動物保護范圍過窄

本法第二條第二款規(guī)定野生動物的保護范圍局限于珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物，在實踐中主要依據(jù)國家管理部門出臺的《重點保護野生動物名錄》。該名錄1988年批準(zhǔn)實施，2003年進行細(xì)微調(diào)整，2019年決定調(diào)整變更名錄，增加野生動物保護數(shù)量，但至今還未公布修訂版。野生動物的保護現(xiàn)狀與現(xiàn)行法律法規(guī)不匹配，包括蝙蝠、鼠疫等大量進入市場的高風(fēng)險物種并沒有納入該名錄中。此外，該名錄與國際上的CITES公約附錄規(guī)定不一致。例如穿山甲和黑熊在公約中被列為附錄Ⅰ的重點保護野生動物，在我國名錄中僅屬于國家二級保護動物。

2.3 野生動物的管理利用與監(jiān)管體制不完善

在管理利用方面，首先，法律僅規(guī)定對重點野生動物實行“重點保護”和“利用性保護”，但以禁止性規(guī)定和倡導(dǎo)性保護為主，在實踐中難以落實;對普通野生動物也缺乏明確規(guī)定。其次，我國對野生動物實行“規(guī)范利用”，但在程序、條件、方式上沒有相應(yīng)的制度對應(yīng)。在監(jiān)管體制方面，本法第七條規(guī)定，林業(yè)草原部門和漁業(yè)主管部門分別監(jiān)管陸生、水生野生動物，分屬各部門管理的模式導(dǎo)致主體權(quán)利過于分散、整體性不足，不利于野生動物的統(tǒng)一監(jiān)管。其次，我國是以地方政府為監(jiān)管主體的屬地管理體制，在市場監(jiān)管方面中央與地方的規(guī)定存在沖突。以陜西省為例，在地方層面，不進入集貿(mào)市場的野生動物及其產(chǎn)品的出售行為，由當(dāng)?shù)匾吧鷦游镄姓鞴懿块T或其授權(quán)單位進行監(jiān)管，排除了市場監(jiān)管部門的管理權(quán)限;在中央層面，則包括市場監(jiān)管部門。職責(zé)的相互沖突不利于發(fā)揮市場監(jiān)管部門的監(jiān)管效能。

2.4 野生動物保護法律責(zé)任的滯后性

本法第四章共十六條對危害野生動物的犯罪行為規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任限定。在行政責(zé)任方面，要求行為人停止侵害、沒收違法所得，處以罰款。以本法第四十六條為例，規(guī)定行為人非法獵捕非國家重點保護動物的，沒收獵捕物和違法所得;沒有捕獲物的，處以兩千元以上一萬元以下罰款。低數(shù)額的罰款難以起到懲罰犯罪的效果，許多違法者在繳納罰款之后繼續(xù)非法獵捕行為;實踐中市場監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代管現(xiàn)象助長了違法者的犯罪心理。在刑事責(zé)任方面，《野生動物保護法》中涉及到刑罰規(guī)定的主要有十條，而現(xiàn)行《刑法》中只有第三百四十一條規(guī)定的非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物及其制品罪與之對應(yīng)。2000年我國出臺了關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件的相關(guān)司法解釋也只是在情節(jié)上進一步作出說明，在罪名上并沒有拓展。罪與罰的滯后性為野生動物犯罪留出了空當(dāng)。

3 我國《野生動物保護法》的完善路徑

3.1 樹立野生動物保護新理念

1982年《世界自然憲章》要求尊重每個野生動物的生態(tài)價值，考慮動物的環(huán)境屬性，不應(yīng)當(dāng)純粹將其視為資源加以利用，這不符合自然發(fā)展規(guī)律。我國在修改《野生動物保護法》時，應(yīng)當(dāng)在注重其環(huán)境屬性的同時兼顧其資源屬性，在保護的同時加以利用。因此，在第一條立法目的中可以增加“促進人與自然和諧發(fā)展，保障生態(tài)安全”，這樣的修改也更加符合本法的環(huán)境屬性。其次，在法律原則上，增加全面保護、生物多樣性、保障動物福利，維護生物安全原則，這樣既維持了生物多樣性，同時也兼顧了安全利益。

3.2 擴大野生動物保護范圍

任何野生動物在自然界都有其獨立地位，在生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，有必要對動物實現(xiàn)全面保護，擴大野生動物保護范圍至所有野外生長、非人工繁育的陸生、水生動物，同時重點保護珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。對野生動物進行全面、普遍保護，有利于維持生物鏈，實現(xiàn)生物多樣性;重點保護珍貴、瀕危和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物，更好地實現(xiàn)物種平衡;對于與人類關(guān)系密切的其它野生動物可以施以全部的有差別的監(jiān)管。在保護對象上，采取重點保護與一般保護相結(jié)合，根據(jù)物種的稀缺程度和瀕危程度，建立“黑白名單制度”，規(guī)定重點保護動物和一般保護動物，同時不定期更新名錄，名錄的制定與調(diào)整也要符合我國締結(jié)參與的相關(guān)國際條約的規(guī)定。

3.3 調(diào)整野生動物的管理利用與監(jiān)管體制

在管理與利用方面，注重社會義務(wù)分配，強化企業(yè)與個人的社會責(zé)任，引入利用者生態(tài)補償機制。增加規(guī)范利用章節(jié)，配套相關(guān)的利用目錄，設(shè)立“黑名單+白名單”，禁止除研究、保護等目的外的利用，對于允許合理利用的禽類、魚類、人工飼養(yǎng)類等動物配套相應(yīng)制度，對于動物的入口許可以及利用過程進行全方位監(jiān)控，解決好野生動物科學(xué)利用、人工繁育和一般動物的經(jīng)營問題;規(guī)定普通動物利用的范圍、程序、準(zhǔn)入機制和監(jiān)管，輔以相應(yīng)的制度安排，例如增加安全評價制度和檢驗檢疫制度等。在監(jiān)管體制方面，優(yōu)化野生動物保護管理體制，調(diào)整明確各部門的職責(zé)范圍，提高監(jiān)管效能。統(tǒng)一陸生、水生野生動物保護，在自然資源部下設(shè)野生動物保護局對陸生野生動物進行保護，地方政府對應(yīng)設(shè)置相應(yīng)機構(gòu);明確各部門的職責(zé)范圍，由野生動物保護局在信息收集、政策、配套法制規(guī)定、行政許可、過程監(jiān)控以及執(zhí)法管理等方面宏觀把控，同時在微觀上對獵捕、繁育、運輸、交易和利用方面實行全過程、全鏈條監(jiān)管。這樣不僅提高了野生動物保護局的法律地位，同時也通過自然資源部的執(zhí)法力量，提高監(jiān)管效能和執(zhí)法水平。

3.4 強化野生動物保護的法律責(zé)任

在行政責(zé)任方面，增加行政處罰方式，加大行政處罰力度。首先，對于非法捕獵、殺害野生動物的違法行為，責(zé)令其停止侵害、沒收違法所得、支付飼養(yǎng)野生動物的相關(guān)費用;要求違法者植樹造林、為野生動物提供更多棲息地，同時要求造成生態(tài)破壞的進行相應(yīng)補償;對于獵捕者無法完成的，可由專業(yè)機構(gòu)代為履行，費用由獵捕者支付。其次，擴大行政責(zé)任承擔(dān)主體，對獵捕者、殺害者、經(jīng)營者和食用者，按照情節(jié)嚴(yán)重程度進行相應(yīng)處罰。最后，提高行政處罰力度。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的2000元的處罰起點過低，可以在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上處沒收違法所得并處罰款5萬元以上或處違法所得五倍以上。對于拒絕承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)，可以對企業(yè)實行信用罰，由人民法院發(fā)出司法建議，利用行業(yè)準(zhǔn)入制度，禁止企業(yè)進入交易經(jīng)營行業(yè)。在刑事責(zé)任方面，增加違法行為種類，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行《刑法》第三百四十一條主要保護珍貴、瀕危野生動物及其制品，對運輸、食用野生動物的行為規(guī)定仍然留有空白。因此，該罪名可以修改為“非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售野生動物制品罪”，加大處罰力度，實行雙罰制，在判處有期徒刑的基礎(chǔ)上，沒收個人財產(chǎn)并處以相應(yīng)罰金;最后，可以考慮在刑法修正案中增加“虐待野生動物罪”，情節(jié)嚴(yán)重的可以處1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。

4 結(jié)語

此次突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件的發(fā)生，揭露了我國野生動物在保護和管理方面仍然存在短板，加快修改《野生動物保護法》的進程毋庸置疑。但同時也應(yīng)注意，僅考慮法律的修訂不能解決問題，后續(xù)制度的銜接同樣重要，動物保護、生態(tài)安全、動物防疫，公共安全等具有高度的關(guān)聯(lián)性。只有各方面的法律與《野生動物保護法》形成統(tǒng)一體，才能更好地在野生動物保護和應(yīng)對公共衛(wèi)生危機突發(fā)方面提供基本的法律依據(jù)。

參考文獻

[1] 丁漢正.野生動物保護法問題初探—“保護法”還是“利用法”[D].浙江：浙江大學(xué)，2017（3）：36-38.

[2] 林森.野生動物保護若干理論問題研究[D].北京：中央民族大學(xué)，2013（5）：155-157.

[3] 鄧雅靜.我國野生動物生態(tài)補償機制研究[D].湖南：湖南師范大學(xué)，2016（6）：26-27.

[4] 陸鋒.野生動物資源可持續(xù)發(fā)展中的認(rèn)識問題研究[D].東北：東北林業(yè)大學(xué)，2013（6）：25-27.

[5] 白俠，任洪志.SARS后談野生動物保護[J].中國動物保健，2003（8）：55-56.

[6] 張璐.“活取熊膽”風(fēng)波的法律透視[J].中州學(xué)刊，2012（4）：76-79.

[7] 孫強.我國野生動物保護發(fā)展對策建議研究[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2019（8）：92.

[8] 鈄曉東，劉曉，黃澤曉.主體地位與棲息地：野生動物法律保護問題研究[J].寧波大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2017（5）：124-126.

作者簡介：

徐緣（1997-），女，本科畢業(yè)于西北政法大學(xué)，現(xiàn)為河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向為自然資源保護法學(xué)。

袁思宇（1994-），女，本科畢業(yè)于哈爾濱理工大學(xué)，現(xiàn)為河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向為自然資源保護法學(xué)。