疫情之下的政府財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新

李新成

面對新冠肺炎疫情，我國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，面對巨大的經(jīng)濟(jì)增長下行壓力，相關(guān)政府部門在財(cái)務(wù)管理上積極作為，及時(shí)出臺(tái)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，大力保障防控工作，保障人民群眾生命安全，切實(shí)將疫情對經(jīng)濟(jì)造成的影響降到最低，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。

新冠肺炎對財(cái)政收支的影響

（一）財(cái)政收入減收因素影響明顯

一般公共預(yù)算收入特別是稅收收入下降，非稅收入增長?？傮w來看，雖受疫情影響，但一般公共預(yù)算收入好于預(yù)期，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是開局平穩(wěn)，收入降幅逐步收窄。2020年1月份一般公共預(yù)算收入同稅收收入增長，開局較好。2月起，受新冠肺炎疫情突發(fā)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的影響，疊加疫情期間減稅降費(fèi)政策及2019年增值稅降稅率等多重影響，至3月底，一般公共預(yù)算收入同稅收收入大幅下降。4月開始，隨著疫情防控態(tài)勢持續(xù)向好，生產(chǎn)生活有序恢復(fù)，一般公共預(yù)算收入同稅收收入降幅連續(xù)收窄。

二是土地增值稅有所增長，其余各稅降幅較大。除土地增值稅受公共住房開發(fā)建設(shè)公司、公租房建設(shè)公司清算入庫等一次性因素拉動(dòng)與去年比略有增長外，主體稅收整體降幅明顯，增值稅、企業(yè)所得稅、其他稅種整體拉低稅收。

三是金融業(yè)表現(xiàn)穩(wěn)定，其他行業(yè)不同程度受到?jīng)_擊。金融業(yè)稅收平穩(wěn)，建安房地產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)業(yè)、其他服務(wù)業(yè)稅收下降，其中交通運(yùn)輸業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)受疫情沖擊較大，稅收下降較大。

四是企業(yè)普遍減收，重點(diǎn)企業(yè)貢獻(xiàn)下降。重點(diǎn)稅源企業(yè)戶數(shù)減少，稅收貢獻(xiàn)占比下降，稅收貢獻(xiàn)來源較去年同期有所分散。全口徑稅收1，000萬元以上的企業(yè)戶數(shù)較去年減少，貢獻(xiàn)稅收比去年減少。稅收貢獻(xiàn)排名靠前的大型企業(yè)貢獻(xiàn)稅收與去年基本持平。

影響收入的因素主要有：一是新冠肺炎疫情對收入沖擊較大，收入拉低，減少稅收。二是政策性減稅較多。2019年增值稅降稅率翹尾影響減少收入，疫情新增稅收減免緩政策影響減少收入。三是非即期因素墊高基數(shù)。去年土地增值稅清算、契稅基數(shù)比今年墊高。四是征期調(diào)整影響入庫時(shí)序。房產(chǎn)稅征收期由每月變?yōu)槊磕?、10月等，影響收入減少。五是金融行業(yè)表現(xiàn)較好，起到了稅收穩(wěn)定器的作用。銀行存貸款余額持續(xù)維持平穩(wěn)水平，保費(fèi)收入、證券交易額穩(wěn)健，發(fā)展態(tài)勢較好。

（二）財(cái)政剛性支出壓力較大

2020年以來，財(cái)政部門積極加大資金統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化底線思維，牢固樹立“過緊日子”思想，重點(diǎn)支持堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)，大力支持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從支出進(jìn)度來看，一般公共服務(wù)、公共安全、教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸、自然資源海洋氣象等支出較快，快于一般公共預(yù)算收入進(jìn)度，支出壓力較大。主要原因：一是全力助力企業(yè)渡難關(guān)，增加對文化旅游、交通運(yùn)輸?shù)仁芤咔橛绊戄^大行業(yè)的疫情防控補(bǔ)助支出。二是重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)維修治理專項(xiàng)資金，城市公交、出租車、水路油價(jià)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金等?？钪С鲞M(jìn)度較快?？茖W(xué)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水、資源勘探信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理等支出進(jìn)度緩慢，主要原因：一是受疫情影響，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款獎(jiǎng)勵(lì)、科技獎(jiǎng)勵(lì)及扶持等企業(yè)扶持政策申報(bào)兌現(xiàn)工作延后。二是重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境綜合治理等項(xiàng)目受疫情影響推進(jìn)較慢。三是落實(shí)政府過緊日子的措施，優(yōu)先安排結(jié)余資金，相應(yīng)壓減部分支出。

從資金投向來看，一是優(yōu)先保障民生，抓好居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，完善社會(huì)保障體系；深化定救臨救醫(yī)療救助制度，做好特殊時(shí)期特殊困難群體生活保障；保障教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，重點(diǎn)支持高中教育，改善優(yōu)化城市居民居住環(huán)境，切實(shí)兜牢民生底線。二是突出產(chǎn)業(yè)扶持，支持商貿(mào)、文旅、交通運(yùn)輸?shù)仁芤咔橛绊戄^嚴(yán)重的行業(yè)企業(yè)渡難關(guān)保穩(wěn)定促增長。創(chuàng)新招商育商穩(wěn)商，通過租金補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等多種獎(jiǎng)補(bǔ)方式，支持企業(yè)落地，引進(jìn)新興優(yōu)質(zhì)稅源。三是落實(shí)安全穩(wěn)定，公共安全領(lǐng)域重點(diǎn)保障保通保暢交通秩序?qū)ｍ?xiàng)建設(shè)等項(xiàng)目支出，對信訪維穩(wěn)、應(yīng)急處置、安全隱患整治實(shí)行財(cái)政兜底保障。四是提升城市品質(zhì)，重點(diǎn)保障了老舊小區(qū)改造提升項(xiàng)目、旅游品質(zhì)提升工程、醫(yī)院核酸檢測場地建設(shè)等項(xiàng)目。

應(yīng)對疫情政府財(cái)務(wù)管理的舉措

持續(xù)深化財(cái)政改革，采取積極的財(cái)政政策，一方面加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善績效管理，另一方面重點(diǎn)圍繞疫情防控，積極對沖疫情影響，助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。

（一）強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，做好財(cái)政日常管理

一是全力以赴保收入。一方面做好收入形勢研判分析，密切跟蹤執(zhí)行進(jìn)度，依法依規(guī)組織收入。強(qiáng)化政策支撐，營造良好招商環(huán)境，進(jìn)一步突出專業(yè)化、集團(tuán)化招商，拓寬招商渠道，強(qiáng)化精準(zhǔn)招商，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)稅源企業(yè)，穩(wěn)控重點(diǎn)稅源。另一方面爭取特別國債、地方專項(xiàng)債等資金，彌補(bǔ)疫情防控、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等資金缺口。

二是落實(shí)政策保民生。大力保障和穩(wěn)定就業(yè)，積極兌現(xiàn)穩(wěn)崗政策，惠及企業(yè)，落實(shí)社保減免政策，免繳、少繳、緩交社保費(fèi)用。切實(shí)保障低收入群體各項(xiàng)補(bǔ)助資助，確保一次性生活補(bǔ)助、疫情期間困難學(xué)生一次性資助等政策落地，如期發(fā)放低保補(bǔ)貼等民生政策資金。

三是支持企業(yè)渡難關(guān)。繼續(xù)落實(shí)鞏固減稅降費(fèi)成效，減輕疫情期間企業(yè)負(fù)擔(dān)。設(shè)立“助企貸”資金池、轉(zhuǎn)貸應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，建立銀政共擔(dān)機(jī)制，積極為企業(yè)降本、貼息，幫助企業(yè)共渡難關(guān)。發(fā)放“消費(fèi)券”，為消費(fèi)行業(yè)復(fù)蘇助力。出臺(tái)應(yīng)對疫情穩(wěn)外資、穩(wěn)外貿(mào)措施，支持外資外貿(mào)企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

四是優(yōu)化結(jié)構(gòu)減支出。牢固樹立過緊日子意識(shí)，壓減一般性支出，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，騰退財(cái)力用于優(yōu)先保障“三?！敝С觥⒚裆聵I(yè)等。梳理部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌調(diào)劑用于疫情防控。清理盤活部門結(jié)余資金，提高資金使用效率，切實(shí)保障基本民生、工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。

五是重點(diǎn)項(xiàng)目穩(wěn)投資。重點(diǎn)項(xiàng)目克服疫情不利影響，有序推進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施，拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，呈現(xiàn)逐季加快之勢。

六是深化改革重績效。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，開展重大政策事前績效評估，委托中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。開展財(cái)會(huì)管理自查工作，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。推進(jìn)放管服改革，建立疫情期間政府采購“綠色通道”，做到疫情防控采購便利化。

（二）強(qiáng)資金調(diào)度，加大減稅降費(fèi)力度，促進(jìn)疫情防控

當(dāng)前我國疫情防控已經(jīng)取得重大階段性成效，復(fù)工復(fù)產(chǎn)取得重要進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序正逐漸恢復(fù)正常。但疫情對于我國經(jīng)濟(jì)的沖擊也將逐步顯現(xiàn)。在總結(jié)前一段工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步推出新的政策，通過各種措施進(jìn)一步加大資金支持力度，同時(shí)調(diào)整疫情防控資金支出結(jié)構(gòu)，對疫情嚴(yán)重地區(qū)、物資生產(chǎn)重點(diǎn)保障企業(yè)、受疫情影響嚴(yán)重的中小微企業(yè)和醫(yī)療防護(hù)人員等特定領(lǐng)域和人群出臺(tái)專門政策，為疫情防控工作保駕護(hù)航。既要堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，又要把疫情對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響降到最低。

一是全力保障疫情防控資金供給，支持疫情防控工作。堅(jiān)持“把疫情防控作為最重要工作來抓”，把財(cái)政資金優(yōu)先統(tǒng)籌用于疫情防控工作當(dāng)中。首先，要充分保障相關(guān)部門疫情防控工作經(jīng)費(fèi)，加大對疫情嚴(yán)重、防控資金缺口較大地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)加強(qiáng)對基層財(cái)政“三?！苯?jīng)費(fèi)的保障力度。其次，要保障人民群眾的醫(yī)療救治費(fèi)用支出和疫情防控人員的津貼補(bǔ)助。確保人民群眾不因費(fèi)用問題而無法得到及時(shí)診療，確保各地不因資金問題而影響疫情防控開展。要進(jìn)一步保證醫(yī)療人員能夠得到合理補(bǔ)助，切實(shí)保障疫情防控醫(yī)護(hù)人員的權(quán)益。還要開啟科研資金撥付“綠色通道”。可考慮通過其他直接支付或授權(quán)支付方式撥付至具體科研承擔(dān)單位，縮減資金撥付時(shí)間，確保防疫科研攻關(guān)項(xiàng)目及時(shí)開展。

二是進(jìn)一步加大減稅降費(fèi)力度，減輕企業(yè)、個(gè)人負(fù)擔(dān)，促進(jìn)疫情防控、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。減稅降費(fèi)是積極財(cái)政政策最重要的政策之一，財(cái)政把更多資源讓渡給市場主體，有利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力、培育內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“放水養(yǎng)魚”的目標(biāo)。當(dāng)前，為支持疫情防控，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，關(guān)鍵是把更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策落實(shí)到位。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)和完善增值稅減稅等政策。對疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)為擴(kuò)大產(chǎn)能新購置的相關(guān)設(shè)備，允許一次性在企業(yè)所得稅稅前扣除；對納稅人運(yùn)輸疫情防控重點(diǎn)保障物資取得的收入以及為居民提供必需生活物資快遞收派服務(wù)取得的收入，免征增值稅。還應(yīng)考慮通過降低企業(yè)社保繳費(fèi)率等措施，助力制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、防控疫情急需的醫(yī)療物資生產(chǎn)流通業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，進(jìn)一步確保上述產(chǎn)業(yè)稅負(fù)明顯降低。防控疫情急需醫(yī)療物資和設(shè)備的生產(chǎn)與物流在增值稅和企業(yè)所得稅稅率和稅負(fù)上有較大幅度降低，建筑業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)稅負(fù)有所降低，其他行業(yè)稅負(fù)只減不增，及時(shí)研究解決企業(yè)反映的突出問題，持續(xù)發(fā)揮減稅降費(fèi)政策效應(yīng)。

三是強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督，既要優(yōu)先保障疫情防控資金需求，又要確保有限的資金用在“刀刃”上。首先，應(yīng)注重加強(qiáng)對資金使用的事前、事中和事后全流程監(jiān)管，規(guī)范資金審批程序，確保資金?？顚Ｓ?，明確任何地方不得擅自挪用或改變資金用途。其次，督促指導(dǎo)相關(guān)部門建立健全資金使用明細(xì)賬和各項(xiàng)物資入庫登記、領(lǐng)用發(fā)放及使用管理等規(guī)章制度，確保手續(xù)完備、憑證齊全，做到“關(guān)口前移”。最后，加強(qiáng)監(jiān)督問效，對審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)資金截留、擠占和挪用的，按規(guī)定對責(zé)任單位和責(zé)任人予以通報(bào)，提請有關(guān)部門予以追責(zé)問責(zé)。

后疫情時(shí)代下創(chuàng)新政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理的建議

一段時(shí)期，疫情常態(tài)化使我國的經(jīng)濟(jì)形勢很嚴(yán)峻，要擠出財(cái)力扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)。

（一）抓好收入，多渠道，補(bǔ)缺口。要做好全年收入預(yù)案，深入分析收入執(zhí)行情況。充分發(fā)揮綜合治稅信息平臺(tái)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)稅源、重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)測分析，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、住建、交通、自然資源、發(fā)改、市場監(jiān)督等多部門聯(lián)合治稅機(jī)制，加快土地增值稅等重點(diǎn)稅源清算審核，密切關(guān)注稅收占比較高的房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和批發(fā)零售業(yè)企業(yè)經(jīng)營情況，加強(qiáng)建筑施工企業(yè)、工業(yè)性地產(chǎn)銷售等方面稅收管理，加大納稅評估稽查力度，不斷提升稅源管控能力，消除稅收征收的漏洞和死角，穩(wěn)定財(cái)政收入基本面。積極謀劃項(xiàng)目包裝，圍繞公共衛(wèi)生設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、環(huán)境品質(zhì)提升等重點(diǎn)民生方面做好項(xiàng)目儲(chǔ)備工作，繼續(xù)爭取債券資金支持。

（二）落實(shí)政策，優(yōu)產(chǎn)業(yè)，促發(fā)展。鞏固拓展減稅降費(fèi)成效，進(jìn)一步加大減稅降費(fèi)力度，繼續(xù)執(zhí)行下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等制度，減低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。綜合運(yùn)用財(cái)政、金融等政策手段，緩解中小微企業(yè)“融資難”，助力市場主體紓困發(fā)展。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策招商穩(wěn)商育商作用。提高產(chǎn)業(yè)政策扶持精準(zhǔn)性，對經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大的重點(diǎn)企業(yè)、龍頭企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，穩(wěn)定住重點(diǎn)稅源企業(yè)，深入推動(dòng)“個(gè)轉(zhuǎn)企”“小升規(guī)”“規(guī)變總”，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。加大招商引資力度，支持項(xiàng)目建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施進(jìn)度和支出進(jìn)度，施工完成后及時(shí)開具發(fā)票，申報(bào)繳納稅款。綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等惠企政策措施，創(chuàng)新運(yùn)用貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。

（三）過緊日子，調(diào)結(jié)構(gòu)，重績效。加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。貫徹落實(shí)中央過緊日子相關(guān)要求，確保平穩(wěn)運(yùn)行。大力壓減一般性支出，堅(jiān)決取消不必要的項(xiàng)目支出，從嚴(yán)控制新增項(xiàng)目支出。提高資金安排的精準(zhǔn)性、有效性，突出“三?！焙桶l(fā)展重點(diǎn)，加強(qiáng)資金調(diào)度。加強(qiáng)財(cái)政資金績效管理，實(shí)現(xiàn)防控專項(xiàng)資金使用有計(jì)劃、有審批、有內(nèi)控、有支出明細(xì)臺(tái)賬、有防控物資分配臺(tái)賬、有備查索引資料。逐步擴(kuò)大績效管理范圍，開展建設(shè)項(xiàng)目事前績效評估，并將政府性基金預(yù)算納入績效管理范圍。強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，制定出臺(tái)預(yù)算安排與績效評價(jià)結(jié)果掛鉤辦法，將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（四）用好資金，穩(wěn)投資，促增長。保持投資適度增長，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的投資，強(qiáng)化減稅降費(fèi)政策利好，強(qiáng)化新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資。用好用活地方政府專項(xiàng)債券資金，著力基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，重點(diǎn)聚焦老舊小區(qū)改造、公共衛(wèi)生體系建設(shè)等領(lǐng)域。優(yōu)先保障生態(tài)環(huán)境綜合治理、人居環(huán)境整治等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金需求，加快項(xiàng)目推進(jìn)，盡快形成實(shí)物工作量，充分發(fā)揮資金效益。支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。提高資金系統(tǒng)謀劃、重點(diǎn)突破、改革創(chuàng)新的能力，以穩(wěn)投資、促穩(wěn)增長、要穩(wěn)效益，努力保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好的良好態(tài)勢。

（五）推進(jìn)改革，強(qiáng)監(jiān)管，防風(fēng)險(xiǎn)。要深化財(cái)政體制改革，持續(xù)推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革；提升供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)國有企業(yè)投融資改革，轉(zhuǎn)變國企發(fā)展觀念和依賴財(cái)政資金的慣性思維，盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“籌資、投資、資產(chǎn)、資金”的良性循環(huán)；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查，以內(nèi)控體系建設(shè)為抓手，開展內(nèi)控評價(jià)督促，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力和財(cái)政資金管理水平，設(shè)置預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，自覺接受審計(jì)監(jiān)督。嚴(yán)格政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，完善債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制和違法違規(guī)舉債防控機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置，嚴(yán)控隱性債務(wù)規(guī)模，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：國家市場監(jiān)管管理總局 ）