從美英兩國看我國影子銀行監(jiān)管體系的改進

劉振斌

摘 ? 要：近年來，隨著我國金融自由化程度的不斷提升，在金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的博弈過程中，影子銀行規(guī)?？焖贁U張，受到國內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注。目前，我國對影子銀行的監(jiān)管仍處于探索完善階段，一定程度上存在缺乏監(jiān)管或監(jiān)管不足的情況，影子銀行和交叉金融業(yè)務(wù)引起的局部風險隱患不容小覷，如何防范化解影子銀行體系風險，同時滿足實體經(jīng)濟需求，已經(jīng)成為亟待解決的重要課題。通過梳理總結(jié)美英兩國對影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗，深入分析了影子銀行監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，提出了健全影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系，探索宏觀審慎監(jiān)管協(xié)同機制，逐步將影子銀行納入有效監(jiān)管，嚴格規(guī)范信息披露制度等政策建議。

關(guān) ?鍵 ?詞：影子銀行;金融風險;金融監(jiān)管

中圖分類號：F832.1 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：2096-2517（2020）06-0072-07

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.06.008

一、引言

“影子銀行”一詞起源于美國。McCulley在2007年的美聯(lián)儲年度金融研討會上首次使用了“shadow bank”這一概念[1]，之后Pozsar等（2013）[2]、Claessens（2012）[3]及Tucker（2010）[4]分別對影子銀行的概念進行了界定。金融穩(wěn)定理事會（FSB）認為影子銀行是指那些存在于金融監(jiān)管系統(tǒng)之外，由于未受到嚴格監(jiān)管可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險及產(chǎn)生監(jiān)管套利的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)或信用中介機構(gòu)①。 國內(nèi)監(jiān)管部門及學者也圍繞我國影子銀行的內(nèi)涵進行了相關(guān)闡述。比如，人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司等組成的課題組（2012）指出，影子銀行是從事金融中介活動，表現(xiàn)出與傳統(tǒng)銀行類似的信用、期限或流動性轉(zhuǎn)換功能，未受《巴塞爾協(xié)議III》或同等程度監(jiān)管的實體或準實體[5];閻慶民等（2014）分別從廣義和狹義的角度分析了影子銀行的內(nèi)涵[6]。雖然我國在影子銀行業(yè)務(wù)的詳細分類方面存在分歧，但總的來看，這些定義基本上與FSB對待影子銀行的態(tài)度相同， 即缺乏監(jiān)管或監(jiān)管不足。

我國影子銀行本質(zhì)上與傳統(tǒng)銀行信貸無異，通過信托貸款、銀行表外業(yè)務(wù)、民間融資等渠道實現(xiàn)融資功能，形成不同于傳統(tǒng)金融系統(tǒng)的影子銀行體系。影子銀行的存在是把“雙刃劍”。一方面，影子銀行作為傳統(tǒng)銀行信貸的補充和替代，突破了傳統(tǒng)銀行貸款及債券投融資的限制，在其高速擴張的同時為市場注入了大量的流動性，提升了金融服務(wù)的廣度和深度，一定程度上促進了經(jīng)濟增長。而且，一些資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)推動直接融資市場的發(fā)展，間接促進了利率市場化發(fā)展進程。另一方面，由于影子銀行高度依賴于傳統(tǒng)銀行，常常成為商業(yè)銀行規(guī)避監(jiān)管的重要通道。近年來，銀行同業(yè)之間、銀行與非銀行金融機構(gòu)之間互動越來越頻繁，銀行表外業(yè)務(wù)數(shù)量大幅增加，影子銀行體系內(nèi)的資金流轉(zhuǎn)愈發(fā)隱蔽和復雜，積聚了較大風險。特別是，目前我國實體經(jīng)濟回報率降低，上述資金可能流入股市、樓市或在金融機構(gòu)內(nèi)部空轉(zhuǎn)，對貨幣市場和資本市場產(chǎn)生較大干擾，影響整個金融體系的穩(wěn)定。我國金融市場2013年和2015年出現(xiàn)的兩次“錢荒”以及“資金空轉(zhuǎn)”“不當操作”等問題，都反映出影子銀行給金融市場帶來風險隱患問題[7]。

隨著影子銀行業(yè)務(wù)大規(guī)模增長，學術(shù)界和業(yè)界對影子銀行監(jiān)管的探討與日俱增。 從國外看，Schwarcz（2012）提出影子銀行產(chǎn)生的一個重要原因是受監(jiān)管的銀行與監(jiān)管之外的金融機構(gòu)存在競爭，監(jiān)管制度與監(jiān)管規(guī)則的不同將市場進行了分割，金融衍生產(chǎn)品交易透明度不高以及存在關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)等，導致金融中介機構(gòu)難以高效處理金融市場上的相關(guān)信息， 從而引起市場恐慌，最終引起系統(tǒng)性金融風險，嚴重影響金融體系穩(wěn)定和安全[8]。Li等（2016）分析了影子銀行的資本監(jiān)管問題，指出影子銀行業(yè)務(wù)能夠促進商業(yè)銀行資本收益率的提升，但會引起自身穩(wěn)定性的下降[9]。從國內(nèi)看，黃亭亭（2011）認為，對影子銀行監(jiān)管缺失以及重視不夠是產(chǎn)生經(jīng)濟危機的重要原因之一[10]。陳曉靜等（2016）認為，因為影子銀行可能會影響到銀行體系穩(wěn)定性， 所以應(yīng)該采取更為嚴格的監(jiān)管政策，加強宏觀審慎監(jiān)管， 并且注重監(jiān)管信息的共享[11]。吳俊霖（2017）提出，提升資本監(jiān)管壓力，有利于降低商業(yè)銀行風險水平;如果商業(yè)銀行資本充足率沒有達到監(jiān)管標準，資本監(jiān)管壓力會顯著影響商業(yè)銀行的風險偏好，并表現(xiàn)為負相關(guān)關(guān)系[12]。肖立偉（2019）通過研究證實，加強對商業(yè)銀行的監(jiān)管會導致影子銀行更為活躍， 難以達到監(jiān)管的預期效果，因此應(yīng)該擴大監(jiān)管范圍，實施全面監(jiān)管[13]。倫詩媛（2019） 認為影子銀行監(jiān)管不同于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行監(jiān)管，由于影子銀行從事銀行類業(yè)務(wù)卻不受銀監(jiān)會監(jiān)督，存在很大的監(jiān)管空白[14]。

總的來看，西方發(fā)達國家對影子銀行體系的監(jiān)管實踐經(jīng)過了長時間的探索，特別是以美國、英國為代表的發(fā)達國家，已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)管經(jīng)驗和防控體系。 雖然我國影子銀行發(fā)展時間較短，構(gòu)成及發(fā)展路徑與西方發(fā)達國家有所區(qū)別[15]，但其中蘊含的系統(tǒng)性風險不容忽視。目前，國內(nèi)對影子銀行的監(jiān)管還處于探索完善階段，通過對比分析影子銀行在國內(nèi)外的演進過程和監(jiān)管體制的變化，有助于完善針對影子銀行體系的金融監(jiān)管框架。因此， 本文深入分析了影子銀行監(jiān)管面臨的主要問題， 梳理總結(jié)了美英兩國對影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了相應(yīng)的政策建議。

二、 我國影子銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及面臨的困境

（一）我國影子銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀

從資金來源看， 對影子銀行的監(jiān)管逐步加強。對于銀行理財業(yè)務(wù)和同業(yè)業(yè)務(wù)存在的問題，監(jiān)管部門相繼印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》等一系列政策措施，明確了理財資金募集、操作和風險管理的要求，提出了同業(yè)拆借、同業(yè)存款等業(yè)務(wù)的具體操作標準。 中國人民銀行從2017年起將銀行理財業(yè)務(wù)納入MPA考核指標①， 銀保監(jiān)會2018年頒布了關(guān)于銀行理財業(yè)務(wù)以及理財子公司監(jiān)管辦法①，提出了明確具體的監(jiān)管要求。這些監(jiān)管政策在提高影子銀行資金來源的透明度和合規(guī)性方面發(fā)揮了積極作用， 從資金來源上規(guī)范影子銀行業(yè)務(wù)。

從通道業(yè)務(wù)來看，對影子銀行的治理及規(guī)范是監(jiān)管的主線和重點。2017年之前，我國金融業(yè)實行嚴格的分業(yè)監(jiān)管，銀行、信托、保險等金融機構(gòu)分屬不同監(jiān)管部門負責，有一定的監(jiān)管套利空間。雖然監(jiān)管部門采取大量的整治措施，但由于監(jiān)管信息溝通不暢，治理行動統(tǒng)一性不足，資金由監(jiān)管嚴格的通道流向監(jiān)管寬松的通道，導致總體業(yè)務(wù)難以得到有效的控制。特別是2017年成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，2018年原銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會，形成了“一委一行兩會一局”的監(jiān)管體系，監(jiān)管部門對影子銀行的監(jiān)管力度大幅增強，密集出臺了一系列監(jiān)管政策，并以資管新規(guī)為契機，開展覆蓋整個資管領(lǐng)域的整治行動，各類業(yè)務(wù)規(guī)模得到了有效的控制。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月，我國影子銀行規(guī)模位列第三，達到8.2萬億美元，占全球影子銀行規(guī)模的16%②。

從資金投向看，監(jiān)管力度逐漸趨嚴。以往影子銀行主要資金投向領(lǐng)域集中于房地產(chǎn)融資以及地方政府隱性債務(wù)等方面， 由于監(jiān)管政策日趨嚴格，融資需求受到壓縮。在“房住不炒”的政策導向下，房地產(chǎn)開發(fā)融資方式和數(shù)額都得到了有效的規(guī)范，控制了過度融資行為。監(jiān)管機構(gòu)對于投向地方政府隱性債務(wù)的治理也取得了一定成效，對融資平臺的限制和管理更加嚴格，有效限制了隱性債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴張。

（二）我國影子銀行監(jiān)管面臨的主要問題

1. 監(jiān)管體系有待完善。 一是缺少統(tǒng)一的上位法。從法律層面上看，涉及影子銀行監(jiān)管的法律有《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等，雖然這些法律能夠?qū)鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)發(fā)揮監(jiān)管監(jiān)督的效果，但是對影子銀行業(yè)務(wù)的規(guī)定未成體系， 內(nèi)容相對簡單。從行政法規(guī)層面上看， 除了國務(wù)院辦公廳于2013年印發(fā)實施的《加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題通知》之外，沒有專門針對影子銀行業(yè)務(wù)的條例規(guī)定。從規(guī)章制度層面看，近年來，人民銀行、銀保監(jiān)會等部門持續(xù)加大對影子銀行的規(guī)范力度，相繼印發(fā)實施《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》《資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導意見》等，為金融監(jiān)管部門提供了監(jiān)管依據(jù)?？偟膩砜矗?對影子銀行的監(jiān)管體系以部門規(guī)章制度為主，較為繁雜，沒有形成體系，效力不足。二是監(jiān)管權(quán)限不明晰。監(jiān)管部門對影子銀行的監(jiān)管權(quán)限，存在監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。比如，目前對于銀信合作業(yè)務(wù)，主要由銀保監(jiān)會負責監(jiān)管，但是有的銀信業(yè)務(wù)已經(jīng)融入了證券行業(yè)的特征，超出了法律對銀保監(jiān)會監(jiān)管的授權(quán)范圍。 三是缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。由于監(jiān)管部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，存在各行其政的風險，削弱了監(jiān)管效力。

2.存在一定程度的監(jiān)管盲區(qū)。在分業(yè)監(jiān)管模式下，金融機構(gòu)雖然從事類似的業(yè)務(wù)，但卻由不同的金融監(jiān)管部門管理，而金融監(jiān)管部門之間的監(jiān)管標準又難以統(tǒng)一，容易形成監(jiān)管套利風險。一是對商業(yè)銀行的創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管滯后。隨著金融創(chuàng)新的持續(xù)推進，金融產(chǎn)品越來越復雜化和多元化，大部分含有混業(yè)的屬性，對于上述產(chǎn)品的監(jiān)管往往缺乏明確的監(jiān)管歸屬， 可能形成監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空等問題，減弱了宏觀審慎監(jiān)管的效果。二是對信托、券商等非銀金融機構(gòu)的監(jiān)管不足。 相較于商業(yè)銀行，非銀金融機構(gòu)不受資本充足率等監(jiān)管指標的限制。為了避開資本監(jiān)管的規(guī)定，商業(yè)銀行常常借道非銀金融機構(gòu)進行變相融資， 隱藏了真實的信貸規(guī)模，導致監(jiān)管失效。 三是對準金融機構(gòu)的監(jiān)管框架缺失。目前，對準金融機構(gòu)的監(jiān)管為多頭監(jiān)管模式，通常由地方政府金融工作局主管，工商局、中小企業(yè)局予以配合支持。比如，地方政府相關(guān)部門分別對轄內(nèi)小貸公司、融資擔保公司和典當行等實施日常管理，雖然體現(xiàn)了多角度、多元化的創(chuàng)新理念，但往往存在較為嚴重的監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空問題。

3.信息披露機制缺位。資金交易信息不透明是影子銀行最本質(zhì)的特征，這也是其難以被有效監(jiān)管的主要原因。盡管對影子銀行有信息披露的監(jiān)管要求，但是由于缺少具體的實施細則，影子銀行內(nèi)部數(shù)據(jù)的披露非常有限。一般來說，只有當信息充分公開和降低監(jiān)管盲區(qū)的情況下，才能及時防范化解系統(tǒng)性金融風險， 而在數(shù)據(jù)相對匱乏的背景下，監(jiān)管部門難以獲悉影子銀行的真實情況，也無法有效識別風險。比如，為了規(guī)避對合意貸款規(guī)模的監(jiān)管，部分商業(yè)銀行通過影子銀行把高風險貸款轉(zhuǎn)移出表，掩蓋了可能形成的不良貸款，雖然賬面上顯示的風險水平較低，但是對影子銀行的信用風險規(guī)模和質(zhì)量難以準確計量，導致銀行業(yè)整體信用風險水平被低估，增加了我國金融市場的潛在風險。又如，由于影子銀行的存在，傳統(tǒng)廣義貨幣M2等指標無法包括全部信用創(chuàng)造， 監(jiān)管部門在制定政策時，所參照的基礎(chǔ)難以全面反映經(jīng)濟實際情況，導致貨幣政策指標失真。

三、 美英兩國影子銀行監(jiān)管的國際經(jīng)驗

金融危機對主要發(fā)達國家金融體系和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了較為強烈的沖擊，主要是由于影子銀行的膨脹及無序發(fā)展導致的，而根本原因在于金融監(jiān)管體制的不完善及金融監(jiān)管效力的不足：一是監(jiān)管重疊導致監(jiān)管效率下降，使監(jiān)管成本上升;二是監(jiān)管缺失為影子銀行提供了監(jiān)管套利的空間，機構(gòu)投資者與商業(yè)銀行大力推廣杠桿率較高的金融衍生品;三是監(jiān)管部門缺乏協(xié)調(diào)性，沒有形成統(tǒng)一的標準。金融危機爆發(fā)之后， 美國和英國迅速采取應(yīng)對措施，出臺一系列影子銀行監(jiān)管政策，使這兩個國家最早從危機中得以恢復，其監(jiān)管經(jīng)驗也廣泛傳播至全球其他國家，對我國同樣有借鑒意義。

（一）美國對影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗

美國推崇自由的市場經(jīng)濟體制， 在2007年金融危機之前， 對影子銀行實行寬松的監(jiān)管政策。金融危機爆發(fā)之后， 美國全面強化了對影子銀行監(jiān)管，有效遏制了風險從資本領(lǐng)域向?qū)嶓w經(jīng)濟的擴散，主要代表性法案和指令有《金融監(jiān)管現(xiàn)代化藍圖》《多德—弗蘭克法案》《沃爾克規(guī)則》等。其中，《金融監(jiān)管現(xiàn)代化藍圖》 構(gòu)建了長期監(jiān)管目標和框架，提出設(shè)立商業(yè)行為監(jiān)管機構(gòu)，對商品期貨與證券交易委員會進行了合并?！督鹑诒O(jiān)管改革：重構(gòu)美國金融監(jiān)管體制的新基礎(chǔ)》拉開了大規(guī)模改革監(jiān)管制度的序幕，成立了金融服務(wù)監(jiān)督理事會，把證券交易委員會對投資銀行的監(jiān)管職能劃入美聯(lián)儲?！抖嗟隆ヌm克法案》 提出設(shè)立消費者金融保護局和金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，要求對私募基金、對沖基金和信用評級等機構(gòu)進行嚴格監(jiān)管，并把對綜合金融保險公司的監(jiān)管職能劃入美聯(lián)儲，進一步強化了美聯(lián)儲的職能①。

美國在保留原有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，把監(jiān)管范疇擴大至影子銀行的所有業(yè)務(wù)， 并實施分類監(jiān)管。一是在協(xié)調(diào)監(jiān)管機制方面，美聯(lián)儲、財政部、證券交易委員會等監(jiān)管機構(gòu)達成監(jiān)管信息互聯(lián)互通的共識。二是在資本管理方面，強化了對非銀行金融機構(gòu)表外資產(chǎn)的資本充足管理，大幅降低了影子銀行的系統(tǒng)風險。三是在會計財務(wù)方面，將商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)納入資產(chǎn)負債表進行管理。四是在信息披露管理方面，明確提出了對影子銀行信息披露的具體要求，建立更加透明的信息披露機制。

（二）英國對影子銀行的監(jiān)管經(jīng)驗

金融危機前，金融服務(wù)監(jiān)管局是當時英國惟一的金融監(jiān)管機構(gòu)， 對金融業(yè)統(tǒng)一行使監(jiān)管職能，影子銀行體系主要包括貨幣市場共同基金、結(jié)構(gòu)化融資工具、資產(chǎn)支持商業(yè)化票據(jù)等。雖然英國的影子銀行體系規(guī)模小于美國，但由于英國與美國的影子銀行體系相互交織在一起，常常受到來自美國影子銀行的風險沖擊。金融危機后，英國對金融體系進行了改革完善， 主要代表性法案和指令有《2009年銀行法案》《金融監(jiān)管的新方法：改革的藍圖》。賦予英格蘭銀行履行金融穩(wěn)定的法定職能，強化了其在防范化解金融風險時的權(quán)力和責任，對金融體制進行了全面改革：一是設(shè)立審慎監(jiān)管局，負責對銀行、保險公司及可能影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定的投資公司實施審慎監(jiān)管，推動金融機構(gòu)實行穩(wěn)健的經(jīng)營策略，消除風險隱患。二是設(shè)立金融行為監(jiān)管局，負責對金融機構(gòu)業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管，以維護金融消費者的合法權(quán)益。三是在英格蘭銀行董事會內(nèi)部成立金融政策委員會， 負責對金融風險進行識別和評估，同時賦予金融政策委員會指導監(jiān)督其他監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，增強金融體系抵御風險的能力①。

英國針對影子銀行進行的監(jiān)管體系改革，有如下特點：一是從以往只注重微觀監(jiān)管向防范系統(tǒng)性風險轉(zhuǎn)變，防止個別金融機構(gòu)的危機擴散到整個金融系統(tǒng)。 二是對中央銀行的監(jiān)管職能進行了強化，授予中央銀行更多的職能，暢通了中央銀行與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)渠道，加強了中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。三是增強中央銀行對系統(tǒng)性風險的處置功能，中央銀行有權(quán)要求系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定處置和恢復計劃，對那些有可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的金融機構(gòu)，可以采取分拆或者階段性持股等措施。四是監(jiān)管手段進一步豐富，限制影子銀行行使銀行的功能，從市場準入、資本金管理、信息披露及證券化資產(chǎn)的風險權(quán)重等方面加強了監(jiān)管。

四、 完善我國影子銀行監(jiān)管體系的思考

2008年金融危機后，以美國、英國為代表的發(fā)達國家對影子銀行監(jiān)管的重視程度日趨加強，在強化監(jiān)管方面采取了一系列改革措施， 雖然各有側(cè)重，但主要方向基本一致，即積極降低系統(tǒng)性風險產(chǎn)生的概率，并在監(jiān)管可控的情況下，繼續(xù)鼓勵金融創(chuàng)新的發(fā)展②。 一是凸顯了中央銀行在金融監(jiān)管中的核心作用。從以往只注重微觀監(jiān)管向防范系統(tǒng)性風險轉(zhuǎn)變，避免將個別金融機構(gòu)的危機擴散到整個金融系統(tǒng)。授予中央銀行更多的職能，暢通了中央銀行與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)渠道，加強了中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。 二是彌補影子銀行監(jiān)管的空缺。 將對商業(yè)銀行監(jiān)管時采用的流動性、資本充足率等監(jiān)管指標用于規(guī)范影子銀行，并且對影子銀行設(shè)置了更高的資本要求， 有效降低了流動性風險。對大型金融機構(gòu)的場外衍生金融產(chǎn)品、并購等交易行為進行嚴格監(jiān)管，防止影子銀行的風險傳染到傳統(tǒng)銀行。 三是通過構(gòu)建信息披露與協(xié)調(diào)機制，強化風險的防范和監(jiān)控，提升了監(jiān)管效率。我國與美英兩國的影子銀行存在一定的相似性，即都具有復制銀行功能的特點，可規(guī)避常規(guī)監(jiān)管，會引起系統(tǒng)性風險，因而為了達到有效監(jiān)管的目的，對影子銀行范圍的界定應(yīng)適當擴大。所以，我國監(jiān)管機構(gòu)可以參考借鑒美國、英國的經(jīng)驗，在宏觀審慎監(jiān)管體系框架下，將影子銀行全面納入商業(yè)銀行監(jiān)管范疇，嚴格實施影子銀行信息披露制度，建立監(jiān)管信息共享機制，提升影子銀行經(jīng)營透明度，防范系統(tǒng)性金融風險。

（一）健全影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系

借鑒國際上的監(jiān)管經(jīng)驗， 對于影子銀行的監(jiān)管， 應(yīng)進一步構(gòu)建以人民銀行為核心的監(jiān)管框架。進一步健全完善對影子銀行監(jiān)管的政策法規(guī)，以現(xiàn)有法律法規(guī)為統(tǒng)一標準，不斷修訂完善《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》等法律法規(guī)，并堅持以風險管理為主導，降低立法和監(jiān)管成本，構(gòu)建針對性強、完備高效的法律體系。另外，由于現(xiàn)階段民間金融的監(jiān)管主體尚未明確，地方政府出臺的規(guī)則和要求約束效力較弱，因此，圍繞影子銀行監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)快制定對民間金融監(jiān)管的法律法規(guī)。

（二）探索宏觀審慎監(jiān)管協(xié)同機制

一方面，在防范系統(tǒng)性金融風險以及強化宏觀審慎監(jiān)管方面， 進一步強化人民銀行的監(jiān)管職能。另一方面，在“一委一行兩會”格局下，明確各金融監(jiān)管部門的職責分工，構(gòu)建分工合作、職責清晰、全責匹配的監(jiān)管協(xié)同機制，對各類影子銀行業(yè)務(wù)實施嚴格的監(jiān)管。充分運用“穿透式”監(jiān)管理念，采取縱向與橫向多維度穿透的監(jiān)管方式，實現(xiàn)對影子銀行各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)監(jiān)管。其中，在縱向上，加強對影子銀行資金來源與真實投向的鑒別，實現(xiàn)全過程穿透;在橫向上，透過復雜的交易模式及環(huán)節(jié)識別金融產(chǎn)品和金融行為的本質(zhì)，防止通過中間層層嵌套的交易環(huán)節(jié)拉長資金鏈。

（三）逐步將影子銀行納入有效監(jiān)管

一方面，要繼續(xù)大力整治通道業(yè)務(wù)，雖然目前對影子銀行的治理取得了積極效果，但存量業(yè)務(wù)規(guī)模還較大，其復雜程度和隱蔽程度高，欺騙性強，要堅持“強監(jiān)管、嚴監(jiān)管”的政策方向，嚴防反彈回潮，向市場傳遞鮮明的政策信號。同時，把握好節(jié)奏和力度，處理好監(jiān)管和產(chǎn)品創(chuàng)新的關(guān)系，防止對所有業(yè)務(wù)“一刀切”。另一方面，統(tǒng)一對影子銀行的監(jiān)管口徑。目前，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)對于影子銀行的統(tǒng)計口徑還沒有達成一致，對于業(yè)務(wù)類型和影子銀行機構(gòu)的定位還不夠明確?？梢越梃b國外的經(jīng)驗，從廣義范疇的角度統(tǒng)計影子銀行的規(guī)模，從狹義范疇的角度進行重點統(tǒng)計。將商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)、所有具有信用中介功能的金融機構(gòu)及交易行為，全部納入影子銀行的統(tǒng)計范疇，并重點關(guān)注信托公司、委托貸款機構(gòu)、政府融資平臺及理財產(chǎn)品等體量較大的影子銀行機構(gòu)和業(yè)務(wù)。