深化科技體制改革要注重發(fā)揮“新型舉國體制”的制度優(yōu)勢

王皓田

2020年10月，黨的十九屆五中全會將創(chuàng)新擺在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，進(jìn)一步明確提出要建設(shè)科技強(qiáng)國。會議審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，再次明確提出“健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。當(dāng)前，世界正面臨著百年未有之大變局，世界經(jīng)濟(jì)與科技競爭日趨激烈，我國正處在世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革與我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的歷史性交匯期，完善新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系的整體效能，才能實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)重大突破，從容應(yīng)對國家安全和發(fā)展、社會大局穩(wěn)定的重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，向世界科技強(qiáng)國邁進(jìn)。深化科技體制改革，發(fā)揮好“新型舉國體制”的制度優(yōu)勢，必須明確新型舉國體制提出的針對性，把握新型舉國體制歷史連續(xù)性與創(chuàng)新性的內(nèi)在特征。在此基礎(chǔ)上，研究提出發(fā)揮“新型舉國體制”的制度優(yōu)勢的政策建議。

一、“新型舉國體制”是針對科技創(chuàng)新提出的

舉國體制是以國家利益為最高目標(biāo)，動員和調(diào)配全國之人力、物力、財力，實(shí)現(xiàn)國家級別重大戰(zhàn)略項(xiàng)目的工作體系和運(yùn)行機(jī)制。發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢推動科技創(chuàng)新是新中國成立以來重大科技活動組織實(shí)施的重要經(jīng)驗(yàn)，“兩彈一星”、載人航天、雜交水稻、高性能計算機(jī)、探月工程等為標(biāo)志的一大批重大科技成就都是在舉國體制下完成的。舉國體制在我國發(fā)展不同階段，呈現(xiàn)出不同的形式，也將發(fā)揮不同的歷史作用。因此，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，需要探索建立科技創(chuàng)新“新型舉國體制”。

2006年2月，國務(wù)院印發(fā)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，明確提出“堅持社會主義制度，把集中力量辦大事的政治優(yōu)勢和發(fā)揮市場機(jī)制有效配置資源的基礎(chǔ)性作用結(jié)合起來，為科技事業(yè)的繁榮發(fā)展提供重要的制度保證”。2010年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，提出“探索完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新舉國體制，全面推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)”，科技創(chuàng)新舉國體制被提出，新型舉國體制的概念雛形基本形成。2011年7月，《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布，明確提出“加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的新型舉國體制”，第一次在規(guī)劃文件中正式運(yùn)用“新型舉國體制”這一詞匯。2012年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，要求“注重發(fā)揮新型舉國體制在實(shí)施國家科技重大專項(xiàng)中的作用”，明確了新型舉國體制在科技創(chuàng)新中作用的范圍。隨后，在《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中再次明確提出，要探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制，在重大關(guān)鍵項(xiàng)目上發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢。2018年北斗三號基本系統(tǒng)建成并提供全球服務(wù)，是新型舉國體制的成功探索。2019年2月，慶祝探月工程嫦娥四號任務(wù)圓滿成功，習(xí)近平總書記指出“是探索建立新型舉國體制的又一生動實(shí)踐”。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，要“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”。2020年3月，習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時強(qiáng)調(diào)，要完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制。

二、“新型舉國體制”是邁向世界科技強(qiáng)國必由之路

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出，要堅定不移走中國特色自主創(chuàng)新道路，自主創(chuàng)新是攀登世界科技高峰的必由之路，要結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟(jì)新條件，發(fā)揮好這條道路的優(yōu)勢。走自主創(chuàng)新之路，需要以世界眼光建立與之相配合的頂層設(shè)計，社會主義市場條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制便是有益的探索。構(gòu)建新型舉國體制是深入推進(jìn)科技體制改革的必然選擇，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的客觀需要，保障國家安全的現(xiàn)實(shí)要求，是邁向科技強(qiáng)國的必由之路。

一是破除傳統(tǒng)體制弊端，深入推進(jìn)科技體制改革的必然選擇。新中國成立初期，為了迅速改變國內(nèi)“一窮二白”、國際全面封鎖的狀況，逐步形成了集中力量辦大事的獨(dú)具特色的舉國體制，并取得了豐碩的成果。然而，隨著系統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)大與管理難度提高，傳統(tǒng)舉國體制也暴露出一些突出的問題：資源過度集中在中央政府手里，限制了各主體的積極性;高度集中管理的模式，不可避免地產(chǎn)生官僚主義、形式主義，很難隨著形勢變化而靈活變革，這些影響到現(xiàn)在仍然存在。新型舉國體制建立于市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)之上，將資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化的優(yōu)勢相結(jié)合，兼顧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)效益，激發(fā)各主體的積極性，是我國深入推進(jìn)科技體制改革的必然選擇。

二是強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的客觀需要。黨的十八大以來，我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置?？萍紕?chuàng)新能力持續(xù)提升，戰(zhàn)略高技術(shù)不斷突破，基礎(chǔ)研究國際影響力大幅增強(qiáng)。堅持自主創(chuàng)新，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的根本?！靶滦团e國體制”就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，推動政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合，形成推進(jìn)自主創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。通過構(gòu)建“新型舉國體制”，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)自主創(chuàng)新，才能把科技創(chuàng)新真正作為提高社會生產(chǎn)力和強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的重要支撐，進(jìn)一步提高我國的綜合競爭力，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的步伐。

三是突破科技圍堵與封鎖，保障國家安全的現(xiàn)實(shí)要求。當(dāng)前一些發(fā)達(dá)國家“反全球化”逆流洶涌，貿(mào)易保護(hù)主義日益加重，我國在核心技術(shù)方面的困境日益明顯。不穩(wěn)定的外部環(huán)境迫切要求我們發(fā)揮“新型舉國體制”的制度優(yōu)越性，作用于國家科技重大專項(xiàng)，在關(guān)鍵領(lǐng)域、核心技術(shù)、“卡脖子”的地方集中力量展開攻關(guān)。只有把核心技術(shù)、大國重器牢牢掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權(quán)，才能在科技競爭和未來發(fā)展中占據(jù)戰(zhàn)略制高點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整體科技水平從跟跑向并行、領(lǐng)跑的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，甚至在5G、量子通訊、云計算等重要科技領(lǐng)域成為引領(lǐng)者，在新興前沿交叉領(lǐng)域成為開拓者，為保障國家安全提供有力的科技支撐。

三、“新型舉國體制”的傳承與創(chuàng)新

舉國體制的核心就是集中力量辦大事，充分用好全社會每個層面的資源，充分調(diào)動全社會每個層面組織、個人的積極性，政策由上而下貫徹、落實(shí)，不打折扣又因地制宜，共同實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略目標(biāo)。新型舉國體制就是要明確這一歷史連續(xù)性并未改變，但又要依據(jù)發(fā)展階段的變化，針對傳統(tǒng)舉國體制的局限和矛盾，探索舉國體制在新時代如何發(fā)揮出更強(qiáng)大的創(chuàng)新效能，這將體現(xiàn)在新型舉國體制的“新”上。具體而言，新型舉國體制具有以下幾方面的特征。

一是內(nèi)在核心：集中力量辦大事。新中國成立以來形成的獨(dú)具特色的舉國體制，主要體現(xiàn)在集中力量辦大事上。就是要充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整合作用，充分發(fā)揮人民政府政策規(guī)范和引導(dǎo)作用，調(diào)動全國、全社會的資源和力量，從而完成重大戰(zhàn)略任務(wù)。習(xí)近平總書記指出，“我國社會主義制度能夠集中力量辦大事，這是我們成就事業(yè)的重要法寶，過去我們搞“兩彈一星”等靠的是這一法寶，今后我們推進(jìn)創(chuàng)新跨越也要靠這一法寶?！毙滦团e國體制就是要傳承和沿用這一法寶，實(shí)施重大專項(xiàng)和重大工程，組織全社會力量來推動。

二是基本內(nèi)涵：市場在資源配置中起決定性作用。讓市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用，讓兩者相結(jié)合發(fā)揮各自優(yōu)勢并形成協(xié)同創(chuàng)新的合力，促使資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化，這是新型舉國體制的基本內(nèi)涵。因此，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國體制，要求政府轉(zhuǎn)換角色，改變只有行政配置資源才能實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的理念，政府的作用在于構(gòu)建體制，做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌引導(dǎo)各方力量以形成合力。明確市場機(jī)制是社會資源配置和經(jīng)濟(jì)活動的主導(dǎo)動力，企業(yè)是突破關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)的重要力量和創(chuàng)新主體。

三是重要方向：政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合。構(gòu)建新型舉國體制，要緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大需求，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)性與應(yīng)用性，推動政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合是實(shí)施新型舉國體制的重要方向。這就要求實(shí)施新型舉國體制，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新既要注重技術(shù)端的目的取向與技術(shù)鏈，也要注重價值端的應(yīng)用性和利益訴求，兼顧各方利益分配和利益實(shí)現(xiàn)，充分調(diào)動人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性，在技術(shù)、研發(fā)、市場、產(chǎn)業(yè)之間保持動態(tài)平衡。

四是作用領(lǐng)域：科技重大專項(xiàng)和關(guān)鍵核心技術(shù)。當(dāng)前，世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃興起，國際競爭突出表現(xiàn)為科技實(shí)力和創(chuàng)新能力的競爭。然而，我國科技基礎(chǔ)仍然薄弱，科技創(chuàng)新能力特別是原始創(chuàng)新能力還有很大差距，關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)受制于人的局面沒有從根本上得到改變。習(xí)近平總書記明確指出“真正的核心技術(shù)是買不來的”，而且在這樣的形勢下，靠市場自發(fā)力量也是搞不起來的。因此，要發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢，明確作用領(lǐng)域?yàn)槭玛P(guān)國家安全、長遠(yuǎn)目標(biāo)的科技重大專項(xiàng)和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，而不是取代那些適宜分散式資源配置的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，才能從根本上保障國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全和其他安全。

四、發(fā)揮“新型舉國體制”的制度優(yōu)勢需要完善五個機(jī)制

深化科技體制改革，發(fā)揮“新型舉國體制”的制度優(yōu)勢，關(guān)鍵是要做好頂層設(shè)計，以世界眼光去做頂層設(shè)計。需要完善組織管理機(jī)制、資源配置機(jī)制，利益分配機(jī)制、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、考核評價機(jī)制，最終形成政產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的利益共同體和具有國際競爭力的關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新能力。

一是完善組織管理機(jī)制，建立高效的創(chuàng)新組織體系。新型舉國體制下，政府部門在科技創(chuàng)新中承擔(dān)著組織者和管理者的職能，是整個研發(fā)體系的核心和“大腦”，其優(yōu)勢就在于組織能力強(qiáng)、資源調(diào)配廣，利益分配處于超然地位。在宏觀層面，由中央政府、科技主管部門宏觀指導(dǎo)，通過“政府擁有、委托運(yùn)營”的運(yùn)作模式，促進(jìn)各類創(chuàng)新平臺良性高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時發(fā)揮國家科技資源宏觀統(tǒng)籌作用;在微觀層面，明確各類創(chuàng)新平臺的獨(dú)立法人地位，依托單位職責(zé)以保障其建設(shè)和運(yùn)行為主，充分賦予各類創(chuàng)新平臺擁有相對獨(dú)立的自主權(quán)，通過理事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制開展運(yùn)營管理。

二是完善資源配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新治理范式的轉(zhuǎn)變。新型舉國體制下，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化的主體。加快轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變只有用行政手段才能達(dá)到“舉全國之力”效果的理念，通過抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓服務(wù)，統(tǒng)籌引導(dǎo)各方力量，促進(jìn)創(chuàng)新資源的積聚。政府要加大對基礎(chǔ)研究的人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的支持，把基礎(chǔ)研究基金項(xiàng)目形式的輔助支持變更為預(yù)算撥款形式的穩(wěn)定支持，讓從事基礎(chǔ)研究的科研人員擺脫要經(jīng)費(fèi)、跑項(xiàng)目的困境，把科研人員的精力主要投入在科學(xué)研究上。在政府主導(dǎo)實(shí)施的科研項(xiàng)目中，并非就意味著市場機(jī)制的缺失，在某些環(huán)節(jié)中市場方式同樣能夠調(diào)動各方積極性，獲得更好的效益和更加清晰的目標(biāo)。要整合社會資本、高校、科研院所等各方力量參與到重大技術(shù)攻關(guān)中，構(gòu)建良性互動、深度融合的協(xié)同創(chuàng)新模式。

三是完善利益分配機(jī)制，增強(qiáng)對科研人員的激勵。新型舉國體制下，要平衡國家使命與個人獲得感，兼顧各方利益分配和訴求，尊重科研人員的創(chuàng)造價值。改變國家專項(xiàng)項(xiàng)目、競爭性項(xiàng)目“重物輕人”的使用現(xiàn)象，在實(shí)際工作中按比例劃撥人員經(jīng)費(fèi)及建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，提高科研人員和管理人員的工資水平和勞務(wù)補(bǔ)助，消除科研人員和管理人員的后顧之憂。推進(jìn)科技事業(yè)單位工資總額限制改革，分類制定不同行業(yè)人員事業(yè)單位工資限額規(guī)定，允許國家實(shí)驗(yàn)室等國家創(chuàng)新平臺實(shí)行高薪聘用制度和年薪制度。探索有利于創(chuàng)新人才發(fā)揮作用的多種分配方式，完善落實(shí)科研人員成果轉(zhuǎn)化的股權(quán)、期權(quán)激勵等收益分配政策，激發(fā)各類主體和人才的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

四是完善成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)科技成果的應(yīng)用與保護(hù)。新型舉國體制下，要注重政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合。在科技成果轉(zhuǎn)化方面，需要制定更加具體的分配細(xì)則，保證在實(shí)際工作中的可操作性，加強(qiáng)科技成果的應(yīng)用。針對當(dāng)前知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)面臨的種種問題，需要健全知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)和配套政策體系，細(xì)化和完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易、使用的制度規(guī)則，完善科技成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定。同時，要適應(yīng)新時代要求，對“看得準(zhǔn)”的新業(yè)態(tài)、新發(fā)展產(chǎn)生的新情況，要建立針對性的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式;對“看不太準(zhǔn)”的新生事物，先實(shí)行包容審慎監(jiān)管，成熟后再繼續(xù)完善，為推動科技創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化提供保障。

五是完善考核評價機(jī)制，尊重科技活動自身的規(guī)律和要求。新型舉國體制下，考核評價機(jī)制要充分尊重科技活動自身的規(guī)律和要求，要處理好政府與市場對資源投入的效率觀與科研活動的自由觀之間的關(guān)系，在兩者之間尋找平衡。在具體實(shí)操上，項(xiàng)目的評價和對人員的評價統(tǒng)一起來盡量減少不必要的行政事務(wù)性考評，為科研人員減負(fù)。特別是對于基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，科技成果不確定性較強(qiáng)，既不唯成果數(shù)量論，也不唯經(jīng)濟(jì)效益論，要以原始創(chuàng)新進(jìn)展與突破作為標(biāo)準(zhǔn)，兼顧同行評議，給予容錯的空間。同時，作為機(jī)構(gòu)績效考核的一個環(huán)節(jié)，建議增加自評、同行評議和第三方評估等多種考核維度?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）