公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理研究

宋平

摘要：我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施多為政府資產(chǎn)，如何發(fā)揮政府職能、做好公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算與管理是政府服務(wù) 能力、管理能力的體現(xiàn)。公共基礎(chǔ)設(shè)施又服務(wù)于居民，其核算與管理也關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。隨著會(huì)計(jì)新準(zhǔn)則的出臺(tái)， 傳統(tǒng)核算管理思路和模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)資產(chǎn)管理的新形勢(shì)。因此公共基礎(chǔ)設(shè)施核算與管理的創(chuàng)新探討具有現(xiàn) 實(shí)必要性。本文結(jié)合新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)政府公共基礎(chǔ)設(shè)施核算的痛點(diǎn)進(jìn)行分析，明確了數(shù)據(jù)資料匱乏、科目分類不 清、產(chǎn)權(quán)界定模糊三大問(wèn)題，也基于這三大問(wèn)題提出了具體的解決對(duì)策，促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理的規(guī)范與高效。

關(guān)鍵詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施;核算管理;創(chuàng)新舉措

作為政府資產(chǎn)的主要構(gòu)成，公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于社 會(huì)，構(gòu)成生產(chǎn)與生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，而公共基礎(chǔ)設(shè)施的核 算與管理也隨著時(shí)代的發(fā)展提出新要求，因此必須積極 創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算管理的思路和舉措，確保公共 基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的高效化、規(guī)范化。結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā) 展形勢(shì)，基于新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，適時(shí)調(diào)整，創(chuàng)新優(yōu)化， 從根源上解決當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的痛點(diǎn)及弊 病。而公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的有效舉措和寶貴經(jīng)驗(yàn) 也可以為其他類型資產(chǎn)核算管理提供指導(dǎo)與參考。

一、公共基礎(chǔ)設(shè)施的定義

公共基礎(chǔ)設(shè)施是人們生產(chǎn)與生活必備的物質(zhì)基礎(chǔ)， 常見(jiàn)于各種公共交通設(shè)施、道路設(shè)施、水利設(shè)施、管道 設(shè)施、通信設(shè)施等。作為政府資產(chǎn)的一種，其核算與管 理更基于政府財(cái)政管理的角度，以政府的會(huì)計(jì)實(shí)施準(zhǔn) 則為核算管理依據(jù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)施工更為復(fù)雜，管理難度更大，因此核算管理中必 須積極創(chuàng)新思路和舉措，這也是新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的客觀要求。

二、當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的痛點(diǎn)

1.成本數(shù)據(jù)資料少，核算支持不足

公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理是綜合性、長(zhǎng)期性的工程， 時(shí)間跨度大，管理難度大。財(cái)政部門(mén)也十分重視原有 公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算與管理，新的政策文件中明確規(guī) 定2013年底之前未人賬的公共基礎(chǔ)設(shè)施也必須登記 人賬，規(guī)范管理。而時(shí)間巳經(jīng)過(guò)去7年甚至更遠(yuǎn)，成本 數(shù)據(jù)資料匱乏成為不爭(zhēng)的事實(shí)，這使得成本確定更為 棘手。導(dǎo)致成本數(shù)據(jù)資料匱乏的原因是多方面的，初 始登記不規(guī)范、保管不到位等，實(shí)務(wù)中，有些單位辦理 公共基礎(chǔ)設(shè)施移交手續(xù)時(shí)局限于實(shí)物和產(chǎn)權(quán)證書(shū)，忽 視其他成本資料。成本數(shù)據(jù)資料支持不足，公共基礎(chǔ) 設(shè)施存量情況掌握不準(zhǔn)，會(huì)計(jì)核算難度加大。

2.資產(chǎn)分類不清晰，信息提取難度大

對(duì)于任何資產(chǎn)的管理來(lái)說(shuō)，必須確保分類清晰。作為政府資產(chǎn)的一種，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)類型多元，如果 分類標(biāo)簽不夠細(xì)致，則標(biāo)簽獲取、信息提取難度加大。 因此公共基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)化分類是科學(xué)歸檔管理的前提， 也是其準(zhǔn)確核算與管理的前提。 而分析當(dāng)前公共基礎(chǔ) 設(shè)施的資產(chǎn)分類情況，缺少明確的資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)，登記 人賬與盤(pán)點(diǎn)核算都相對(duì)混亂。新制度的出臺(tái)，重視并 強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)分類，將公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)分為城市交通 設(shè)施、照明設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等七類，要求各級(jí)行政單位 基于新分類標(biāo)準(zhǔn)，參考地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理實(shí)際，進(jìn) 行分類管理。但從本質(zhì)上說(shuō)，公共基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)不止上 述七類，這七種標(biāo)簽定義仍顯籠統(tǒng)，不利于公共基礎(chǔ)設(shè) 施的精細(xì)化核算與管理。如何讓分類更細(xì)化，是公共 基礎(chǔ)設(shè)施核算管理需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

3.產(chǎn)權(quán)界定不合理，產(chǎn)權(quán)歸屬糾紛多

公共基礎(chǔ)設(shè)施的核算與管理要想規(guī)范與準(zhǔn)確， 除 了分類清晰外，必須有合理的產(chǎn)權(quán)界定方式。而當(dāng)前 公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理卻缺少合理的產(chǎn)權(quán)界定方式。 原因是多方面的，政府作為責(zé)任主體，因?yàn)椴块T(mén)的多元， 主體職責(zé)的交叉，其他利益體的參與，產(chǎn)權(quán)界定難度大。 有上下級(jí)政府共同出資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，有吸納 了社會(huì)資本建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，還有企業(yè)法人基于 政府指令投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)支持主體不 同，產(chǎn)權(quán)界定矛盾就更為突出。之所以允許多主體參 與，考慮的是財(cái)政收支矛盾緩解，建設(shè)效率的提升，而 衍生出產(chǎn)權(quán)邊界模糊的問(wèn)題。而從社會(huì)資本層面看， 產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致利益分享模糊，企業(yè)投資回報(bào)不佳， 影響政府后期項(xiàng)目的融資。

三、公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的新思路與新舉措

1.完善核算管理體制，加快信息系統(tǒng)建設(shè)，做好清査 摸底工作

首先要加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的制度建設(shè)，“無(wú)規(guī)矩不成方圓”.以制度帶動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的優(yōu)化。政府財(cái)政部門(mén)聯(lián)合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體 進(jìn)行政策、規(guī)章制度及標(biāo)準(zhǔn)的探討，不斷細(xì)化補(bǔ)充制度 內(nèi)容，督促制度的落地執(zhí)行。如監(jiān)督核查機(jī)制的建立 完善、驗(yàn)收審核制度的豐富補(bǔ)充，制度的建立與完善是 公共基礎(chǔ)設(shè)施核算與管理的基礎(chǔ)，制度建立完善初期 需要付出大量的心血，很多前期準(zhǔn)備工作瑣碎繁雜，但 制度的建立完善對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施核算來(lái)說(shuō)是基礎(chǔ)， 是關(guān)鍵。

其次要建立完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。 基于信息時(shí) 代的大背景和大環(huán)境，發(fā)揮信息技術(shù)的管理優(yōu)勢(shì)，建立 完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，優(yōu)化報(bào)表，定期進(jìn)行公共基礎(chǔ) 設(shè)施資產(chǎn)情況的披露與核查。借助數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)條形 碼等技術(shù)，使得公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)處于動(dòng)態(tài)監(jiān)控之下， 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從資產(chǎn)采購(gòu)配置到使用維護(hù)到報(bào)廢 處置都有數(shù)據(jù)支持和資料支持。 可以單獨(dú)設(shè)置公共基 礎(chǔ)設(shè)施模塊，細(xì)化科目，規(guī)范名稱，明確公共基礎(chǔ)設(shè)施 資產(chǎn)標(biāo)簽，融人資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中。

最后要定期進(jìn)行資產(chǎn)核算。鑒于多種歷史原因， 部分公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏原始數(shù)據(jù)資料，因此在后續(xù)資 產(chǎn)核算管理中必須定期清算，摸清家底。由財(cái)政部門(mén) 牽頭，組織各級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)部門(mén)進(jìn)行定期的資 產(chǎn)清查，督促各責(zé)任主體積極登記人冊(cè)，加強(qiáng)資產(chǎn)日常 維護(hù)管理，定期核算與反饋。定期全面的清查實(shí)現(xiàn)了 多部門(mén)力量整合，發(fā)揮制度、管理經(jīng)驗(yàn)和完善報(bào)表等資 源整合優(yōu)勢(shì)，讓公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)得到有效監(jiān)管。

2.細(xì)化資產(chǎn)項(xiàng)目分類，統(tǒng)一資產(chǎn)科目名稱，資產(chǎn)核算 準(zhǔn)確高效

當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理困難的一大原因是資 產(chǎn)分類不清晰。因此細(xì)化資產(chǎn)分類，統(tǒng)一資產(chǎn)科目名 稱是當(dāng)務(wù)之急。公共基礎(chǔ)設(shè)施是政府資產(chǎn)，多為財(cái)政 資金投人，其有建造成本等資料，可以有效地確認(rèn)與 計(jì)量，但在核算與管理中必須設(shè)置單獨(dú)的公共基礎(chǔ)設(shè) 施資產(chǎn)項(xiàng)目，不能將其與固定資產(chǎn)混為一談。鑒于公 共基礎(chǔ)設(shè)施種類多，差異大，必須不斷細(xì)化資產(chǎn)項(xiàng)目 的分類，從一級(jí)到二級(jí)到三級(jí)等，統(tǒng)一科目名稱，確保 數(shù)據(jù)調(diào)取、統(tǒng)計(jì)與分析的高效。就當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施 資產(chǎn)項(xiàng)目分類，有兩種方案參考。一種是直接采用 2010版代碼，其資產(chǎn)分類目錄契合新制度對(duì)公共基礎(chǔ) 設(shè)施類型的界定，在資產(chǎn)管理系統(tǒng)上增設(shè)相應(yīng)功能標(biāo) 簽，就能達(dá)到科學(xué)分類的目的。另一種是以2010版代 碼為基礎(chǔ)，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施分類，原2010版代碼分 門(mén)類、大類、中類和小類四個(gè)層次，用數(shù)字1—7分別 表示房屋及構(gòu)筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備等資產(chǎn)類型， 增設(shè)8，對(duì)應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施，再根據(jù)明細(xì)分類目錄依次 設(shè)置大類、中類和小類。無(wú)論是哪種方案，目的一樣，都是為會(huì)計(jì)核算提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，前者的優(yōu)勢(shì)在于操 作簡(jiǎn)單，可以直接使用。而不足是無(wú)法清晰地反映公 共基礎(chǔ)設(shè)施的管理特點(diǎn)。后者的優(yōu)勢(shì)在于展示簡(jiǎn)單 明了，數(shù)據(jù)提取方便高效，公共基礎(chǔ)設(shè)施科目獨(dú)立的 會(huì)計(jì)核算地位凸顯出來(lái)。不足是專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有待檢驗(yàn)， 短期內(nèi)實(shí)施難度較大。無(wú)論是方案一還是方案二，都 需要結(jié)合公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理的實(shí)際靈活選擇。就 我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施核算管理現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，首選第一種方 案，等條件成熟，可以進(jìn)行第一種方案到第二種方案 的合理過(guò)渡。

3.基于主體參與類型，明確產(chǎn)權(quán)界定思路，做好產(chǎn)權(quán) 歸屬劃分

第一種是由政府上下級(jí)共同投人建設(shè)的公共基礎(chǔ) 設(shè)施，以現(xiàn)行制度為指導(dǎo)，基于資產(chǎn)國(guó)家統(tǒng)一所有，政 府分級(jí)監(jiān)管，單位單獨(dú)使用的原則，將國(guó)有資產(chǎn)使用占 有賦予到對(duì)應(yīng)的行政單位。超出政府管轄的公共基礎(chǔ) 設(shè)施要求受益范圍內(nèi)的政府單位參與履行事權(quán)，如果 同級(jí)地方政權(quán)因?yàn)槔娓?jìng)爭(zhēng)無(wú)法就事權(quán)分配達(dá)成一致 意見(jiàn)，可由上級(jí)政府承擔(dān)部分支出責(zé)任，其享有公共基 礎(chǔ)設(shè)施的部分產(chǎn)權(quán)。

第二種是政府和社會(huì)資本共同投人建設(shè)的公共基 礎(chǔ)設(shè)施c以建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交模型為例，社會(huì)資本處 分公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式是有限制的。該模式下公共基 礎(chǔ)設(shè)施不能作為社會(huì)資本固定資產(chǎn)，其屬于無(wú)形資產(chǎn)。 基于民法通對(duì)合法財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的規(guī)定，要求政府部門(mén)在 進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)轉(zhuǎn)移前必須做好信息記錄與披 露工作，以此降低產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，而其核算與管 理也必須規(guī)范且到位。新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的頒布對(duì)資產(chǎn)核算 與管理也提出了新要求，我們?cè)诠不A(chǔ)設(shè)施核算與 管理中，必須基于新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的思想和原則，創(chuàng)新思路 和舉措，調(diào)整核算管理方式，并有效推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施 核算與管理的信息化建設(shè)，切實(shí)做好清查摸底工作，做 好科目細(xì)化分類，明確產(chǎn)權(quán)界定，多管齊下，讓公共基 礎(chǔ)設(shè)施核算管理高效落地。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：蘭卡）