臨沂市水權水市場建設現(xiàn)狀及對策

李 佩

由于水權轉(zhuǎn)讓與市場行為有關，它的實施必須有配套的市場監(jiān)管及制度體系予以保障。水權改革推動水資源的市場化、商品化，將深刻影響人們的用水方式，用制度倒逼節(jié)約用水已成為日益迫切的需要。本文結(jié)合臨沂市水資源節(jié)約利用及水權水市場建設現(xiàn)狀，提出水權交易市場建設對策。

一、臨沂市水資源節(jié)約利用及水權水市場現(xiàn)狀

1.水資源節(jié)約利用現(xiàn)狀

臨沂市是山東省首個水生態(tài)文明城市，并被列入全省“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”社會建設改革試點城市和“最嚴格水資源管理制度建設”試點城市。各行業(yè)節(jié)水工作取得了明顯成效，水資源利用效率和效益顯著提高，全市的節(jié)水意識不斷增強，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2009年的0.54提高到2015年的0.629，管網(wǎng)漏損率為12.59%，污水處理回用率為23.7%，2018年工業(yè)用水重復利用率74%，2018年非火電工業(yè)萬元增加值用水量為9.89立方米/萬元。但臨沂市節(jié)水激勵約束機制尚未全面建立，節(jié)水管理制度、節(jié)水運行機制尚不完善，有利于提高水資源使用效率和效益的水價形成機制尚未建立，水資源的稀缺性和不可替代性沒有得到體現(xiàn)。

2.節(jié)水型社會建設基本情況

臨沂市人均水資源量不足全國人均水平的四分之一，區(qū)域水利發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問題突出，對經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)成較大制約。在積極推進節(jié)水型社會建設中，部分行業(yè)節(jié)水工作取得了明顯成效，水資源利用效率和效益明顯提高，全市的節(jié)水意識不斷增強，如蒙陰縣節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型單位、節(jié)水型居民小區(qū)建成比例提升，全社會各方面節(jié)水成效顯著，2018年12月蒙陰縣被生態(tài)環(huán)境部命名為第二批“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，成為山東省唯一獲此榮譽的縣區(qū),莒南縣、臨沭縣等縣域節(jié)水型社會相繼達標。目前臨沂市初步形成了政府主導、市場調(diào)控、公眾參與的節(jié)水型社會運作機制，為推進水權水市場建設奠定了一定的基礎，但節(jié)水型社會尚未全面形成。

3.水權水市場現(xiàn)狀

近年來臨沂市相繼出臺了《臨沂市水權及水權交易制度建設實施方案》《縣水權交易改革規(guī)劃實施方案》等改革性文件，蒙陰、平邑、費縣等小型水庫管理體制改革試點卓有成效，水權交易制度建設試點有突破。水權交易主要為取水權的轉(zhuǎn)讓，試點的主要內(nèi)容包括水資源所有權確權登記、水權交易流轉(zhuǎn)和開展水權制度建設三項內(nèi)容。但水資源對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的倒逼機制尚未真正形成，產(chǎn)業(yè)布局等尚未充分考慮到水資源、水環(huán)境的承載能力；地表水與地下水等水資源尚未統(tǒng)籌到市場主體平臺；水利融資能力不強，社會資本進入水利建設領域的積極性不高；水利數(shù)字化管理水平不高，水資源統(tǒng)一管理的機制和體制尚未形成。為建設競爭有序的市場體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有待進一步健全水資源產(chǎn)權制度，積極探索推進水市場建設，促進規(guī)范水資源交易流轉(zhuǎn)。

二、水權水市場建設必要性

臨沂市水安全保障總體思路是節(jié)水優(yōu)先、強化約束，堅持人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，全面落實最嚴格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，強化水資源水環(huán)境剛性約束，著力提升水利協(xié)調(diào)發(fā)展水平。而節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略是加快推進節(jié)水型社會和水權水市場建設，構(gòu)建節(jié)水型生產(chǎn)方式和消費模式。貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，需盡快開展水權水市場建設。

由于當前水資源節(jié)約保護能力不足，節(jié)水型社會尚未真正形成，部分指標高于《山東省節(jié)水型社會建設技術指標》；規(guī)劃年份供水缺口總量較大，水資源保障能力與經(jīng)濟社會長遠發(fā)展要求不相適應，現(xiàn)代水管理體制機制尚不完善。為此，要求切實加快新舊動能轉(zhuǎn)換，全面建設節(jié)水型社會，依法開展水資源使用權確權登記，培育和規(guī)范水權交易市場，積極探索推進水權制度建設，加快推進水權水市場制度建設成為當務之急。

三、水權水市場特點

水權交易制度體系主要包括水市場和水權轉(zhuǎn)讓兩個方面。水市場是通過市場交換取得水權的場所，水市場的建立需要有相關法律、法規(guī)的保障和支撐。其市場特點體現(xiàn)為：水資源所有權歸國家所有；總量控制；行政分配與水權可交易市場并存；使用權實行行政分配權和先占者優(yōu)先權；政府發(fā)揮主導作用的同時充分發(fā)揮市場作用。為此，地方水權水市場監(jiān)管體系與制度的建設應圍繞我國水權管理制度的具體特點開展。

四、水市場建設對策

1.分期制定建設目標

在政府監(jiān)督下，培育和規(guī)范水權交易市場，允許通過交易滿足新增合理用水需求，充分發(fā)揮市場在水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護中的作用，使之成為解決水問題、化解水矛盾、實現(xiàn)可持續(xù)利用的內(nèi)生動力。可分階段制定目標，有的放矢，逐步推進。

2.明確水市場重點監(jiān)管對象

水市場監(jiān)督管理對象是水市場有關的利益團體、個人。對于水權交易市場，監(jiān)管對象為取水、供水、節(jié)水、污水處理、生態(tài)環(huán)境、團體或個人以及市場中介機構(gòu)等主體。隨著建設目標的不同，監(jiān)管的形式和制度可不同，應實現(xiàn)抓大促小、動態(tài)管理。

3.發(fā)揮水市場監(jiān)管作用

克服市場盲目性、調(diào)整利益分配、促進水市場嚴明公正。為更好地發(fā)揮政府或授權機構(gòu)的監(jiān)管作用，需明確監(jiān)管部門職責，定員定崗，政府主導，不斷完善水市場監(jiān)管模式和制度，以適應新時期水市場管理特點和任務的要求。

4.依法開展水資源使用權確權登記

依法開展水資源使用權確權登記，形成歸屬清晰、權責明確的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。社會資本投資建設水利工程的，可以優(yōu)先獲得新增水資源使用權，在保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的前提下，建立健全工農(nóng)業(yè)用水水權轉(zhuǎn)化機制。同時要平衡好國有和集體之間的用水權益，地表水與地下水等水源統(tǒng)籌確權登記。

5.健全水市場制度

建立健全水權制度體系，明確水資源開發(fā)利用中的責、權、利關系，具有十分重要的作用。水權交易制度應包括水權轉(zhuǎn)讓的資格審定、程序及審批、公告制度、利益補償機制以及水市場監(jiān)管制度等；建立健全具有可操作性的相關法規(guī)、辦法等；制定水市場主體行為、水市場監(jiān)管、價格監(jiān)管辦法等；加強所有權、使用權、流轉(zhuǎn)、補償?shù)戎贫冉ㄔO。水權制度建設流程為總量控制→水量分配→水權確認→水權交易→水市場監(jiān)管。其中市場監(jiān)管制度包括資格、節(jié)水產(chǎn)品市場準入、標準認證、標準檢查、水資源用途管制、信息公開等。

在制度建設中要重點完善用水總量控制制度、取水許可論證審批制度、水資源有償使用制度和水生態(tài)補償制度，加快推進水價改革，并建立配套的初始水權的配置、監(jiān)管、交易、價格調(diào)節(jié)、補償、水源地保護等制度。制度應當注重靈活性與原則性相結(jié)合，且不同制度之間應相互銜接、支撐，具有可操作性和實效性。

五、結(jié)語

（1）要在水權水市場建設取得的成效基礎上，進一步完善水權水市場體系，探索水權交易流轉(zhuǎn)方式，健全水資源產(chǎn)權登記制度，平衡政府與市場之間的作用。

（2）繼續(xù)加快水權水市場建設進程，樹立現(xiàn)代水管理意識，加快智慧水利門戶應用平臺建設，統(tǒng)籌地表水與地下水等水源管理，建立分質(zhì)分類分價交易辦法。

（3）繼續(xù)深入推進節(jié)水型社會全面建設，節(jié)水型社會的形成將促進水權水市場的建設，反過來，水權水市場的形成又為節(jié)水型社會建設提供平臺和支撐。節(jié)水型社會建設與水權水市場建設相輔相成。

（4）加強水權水市場建設的組織領導，制定保障措施，深入宣傳引導、鼓勵公眾參與、強化監(jiān)管與監(jiān)督，發(fā)揮水文部門在水資源監(jiān)測與總量控制中的基礎性支撐作用■