“灰色治理”：找“狠人”辦棘手難題？

梁建強(qiáng) 邵琨 向定杰 鄭生竹 王井懷

當(dāng)下，在基層治理中，灰色手段仍較常見，一些地方“狠作法”“土方法”“老辦法”屢見不鮮，現(xiàn)代化治理手段和方式的“新方法”匱乏，不僅容易激發(fā)矛盾，還帶來不穩(wěn)定因素，受到干部群眾詬病。

基層治理常見灰色手段

基層工作，千頭萬緒。面對(duì)繁雜事務(wù)，按照相關(guān)要求，理應(yīng)是將行政、法律等手段作為“主渠道”，然而，記者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，受制于各種原因，當(dāng)這些辦法難以奏效，或是遭遇阻力時(shí)，不少基層干部還是使用了“土方法”“老辦法”“狠作法”作為應(yīng)對(duì)。

——面對(duì)治理中的難點(diǎn)棘手問題，一些地方以“狠作法”連坐施壓。2018年3月，為貫徹上級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，貴州省凱里市舟溪村下發(fā)《調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)通知》，其中規(guī)定，禁止在村內(nèi)多處地方種植玉米，若被通報(bào)或處罰將免去3年的合作醫(yī)療補(bǔ)貼。在網(wǎng)上引起熱議后，當(dāng)?shù)爻蜂N了這個(gè)通知。

一些“狠作法”，還異化為選擇“狠人”上崗處置矛盾、施加壓力。

“現(xiàn)在有個(gè)怪現(xiàn)象，就是好人怕壞人，對(duì)亂擺放的小攤小販，警察、工商上去執(zhí)法沒用。只有協(xié)管能管起來，別人不敢管的灰色地帶，他們也敢管。”蘇北某鎮(zhèn)一位干部說，一出事就是協(xié)管、臨時(shí)工，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員，工資不高，但是管得很來勁。

應(yīng)引起注意的是，協(xié)管員中很多人有前科，有的坐過牢。“現(xiàn)在掃黑除惡，周邊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)管員基本全軍覆沒，因?yàn)橐笠炎^牢的從基層工作人員隊(duì)伍中清除出去。例如，我們鎮(zhèn)23個(gè)協(xié)管員，弄走了17個(gè)。”這名鎮(zhèn)干部說。

——面對(duì)下級(jí)或基層群眾的新期待，一些地方以“土辦法”交換利益?！白龌鶎庸ぷ?，特別是農(nóng)村群眾工作，吃飯喝酒就是一種方法?！蔽鞑恳幻h級(jí)干部說。

某縣為了搞一個(gè)評(píng)選，想讓村容村貌更好，達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求，但又無法調(diào)動(dòng)村民積極性，眼瞅著快到驗(yàn)收評(píng)比時(shí)間了。于是，在這緊要關(guān)頭，一名縣領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)村干部吃飯喝酒，酒桌上不談工作，只談感情。一名村干部說：“縣領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)?jiān)鄢燥?，工作的事啥都不說，挨個(gè)敬我們酒，自己把自己喝那么多。咱還不明白嗎？回去抓緊組織村民打掃衛(wèi)生?！?/p>

類似的辦法也應(yīng)用于應(yīng)對(duì)考核檢查上。在北方某省，為了讓貧困戶對(duì)前來檢查的領(lǐng)導(dǎo)、考核組如實(shí)反映基層扶貧工作，一些包戶干部不得不帶著米、面、油到貧困戶家做工作?！熬拖袂笾麄円粯印Ｃ髅魑覀兊墓ぷ鞫甲龅轿涣?，就怕他不實(shí)事求是地說，還得提前去討好他?！币幻鶎痈刹空f。

——面對(duì)來自上級(jí)部門的新要求，一些地方以“老辦法”默許變通。中部省份一村干部對(duì)記者說，2018年初，為了完成集體經(jīng)濟(jì)“破萬”的指標(biāo)，村干部找到村里有閑錢的人，拿出1萬元投入到集體經(jīng)濟(jì)中。完成歲末年初的考核后，村集體再與這個(gè)人簽訂一份假的租賃合同，以租金的方式把錢還回去。

為了滿足考核目標(biāo)、上級(jí)要求，類似的“左手倒右手”方式還有不少，看上去經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展了，但治理方式實(shí)質(zhì)上仍是“老一套”，還給基層增加了任務(wù)量。

可短平快解決問題，但容易踩紅線

類似的“狠作法”“土方法”“老辦法”廣泛存在。有的地方干部說，對(duì)于這些方式雖心存顧慮，但有的時(shí)候?yàn)榱丝焖俳鉀Q問題，還是會(huì)采用。

一些“老辦法”執(zhí)行中，通過形式主義操作，短暫達(dá)成了“考核目標(biāo)”，但在相關(guān)的檢查工作中容易露出馬腳，最終殃及相關(guān)基層干部?！捌鋵?shí)我們也不想造假，造假對(duì)我們個(gè)人也沒有好處。但有些任務(wù)，確實(shí)不合實(shí)際、不好完成，不得已而為之?！币幻虼耸芴幏秩藛T說。

倚重利益交換，一些“土辦法”則帶來不少壞賬、爛賬。

一名基層干部對(duì)記者說，為了讓上訪戶不進(jìn)京非訪，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派3人一組一輛車24小時(shí)盯著上訪戶?！爸灰贿M(jìn)京非訪，陪他去旅游都行?！庇浾邌?，這些費(fèi)用如何處理？這名基層干部說，按照正常的財(cái)務(wù)要求和會(huì)計(jì)規(guī)則要求是沒法報(bào)銷的，只能放到其他名目里或者通過其他手段處理。

對(duì)于“狠方法”的推崇，看似解決了矛盾，但往往帶來更大的矛盾。

“農(nóng)村征地拆遷、信訪維穩(wěn)、脫貧攻堅(jiān)等事務(wù)艱巨，不少人認(rèn)為當(dāng)村干部是苦差事?！辟F州省銅仁市紀(jì)委常委于紅說，在此情形下，依賴有勢力、有手段的“狠人”來“救火”，也就成了一些地方短平快的“最佳選擇”。

“狠人”“混混”多有違法亂紀(jì)行為，但脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興中，他們中的有些人被視為“能人”，被發(fā)展成為“致富帶頭人”，有的還曾進(jìn)入村兩委班子任職。這種現(xiàn)象的存在，有時(shí)或許確實(shí)在一定程度上推動(dòng)了地方發(fā)展，但能人變“狠人”、“村干”變“村霸”的問題也時(shí)有發(fā)生。

“灰色治理”不能放任

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，灰色手段的使用，在很多地方是被動(dòng)存在的，當(dāng)正式制度、權(quán)威不夠，才通過非正式手段來補(bǔ)充。有的，在現(xiàn)實(shí)中有需要、有一定合理性。但是，原則、底線一定要明確，不能放任。

部分基層干部群眾指出，一些在基層存在較多、長時(shí)間沒有納入法律規(guī)范的事情，是使用灰色手段的重要領(lǐng)域。比如，違反公序良俗，對(duì)老人贍養(yǎng)義務(wù)履行不到位，不愛護(hù)公共衛(wèi)生，鄰里糾紛等。但隨著近年來相關(guān)法律、法規(guī)的完善，有法可依、有規(guī)可循的背景下，治理方式就能規(guī)范很多。

“政府部門推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，主要應(yīng)該更加關(guān)注治理體系和結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，比如各個(gè)部門、上下級(jí)關(guān)系要理順，行政要高效。等制度健全、法律更有力量了，大家更加遵紀(jì)守法，灰色手段自然就會(huì)用得少一些。”呂德文說。

“目前的現(xiàn)狀是基層要管，可實(shí)際又管不到，出問題追責(zé)的時(shí)候基層又跑不了?！倍嗝茉L專家及基層干部群眾建議，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)力下放，讓基層有更多的資源解決群眾身邊的難題；加大基層在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目安排上的主動(dòng)權(quán)，減少不接地氣的僵硬規(guī)定，壓縮需要“灰色治理”的空間。

華中科技大學(xué)國家治理研究院院長歐陽康認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)高素質(zhì)、專業(yè)化的基層干部隊(duì)伍建設(shè)?！皬目傮w上來看，新時(shí)期需要重塑干部隊(duì)伍，包括從思想意識(shí)到具體開展工作的方式等，都需要與時(shí)俱進(jìn)，要不斷提升基層干部依法依規(guī)開展工作、處置矛盾、化解風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力水平。”

摘編自《半月談》2019年第23期