緊抓新時代發(fā)展機遇促進陜西淤地壩高質量發(fā)展

楊穩(wěn)新

(陜西省水土保持和移民工作中心，陜西 西安 710004)

淤地壩是黃土高原地區(qū)群眾在長期同水土流失斗爭實踐中創(chuàng)造出的一種行之有效的既能攔截泥沙、保持水土，又能淤地造田、增產(chǎn)糧食的水土保持工程措施，距今已有幾百年歷史。最早的淤地壩為自然形成，距今已有400多年歷史。明隆慶3年(公元1569年)子洲縣黃土洼因自然滑坡形成天然聚湫，經(jīng)群眾整修形成高60 m、淤地53 hm2的淤地壩，至今仍得以利用。經(jīng)過多年的建設發(fā)展，陜西省已成為全國淤地壩建設最重要的省份，全省淤地壩總量位居全國第一，生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益十分顯著。

1 陜西淤地壩建設管理概況

陜西省陜北地區(qū)是全國乃至世界水土流失最為嚴重的地區(qū)，千溝萬壑的地形地貌為淤地壩建設提供了得天獨厚的條件。新中國成立后，通過黃河水利委員會的試驗示范、推廣帶動和各級政府引導，全省淤地壩建設取得了長足發(fā)展，截至2019年底，全省共建成淤地壩3.4萬座，占全國的58%，已累計攔截泥沙58億t，累計淤地5.73萬hm2，年產(chǎn)糧食3億多kg，同時在治理水土流失、減少黃河下游河床泥沙淤積、改善生態(tài)環(huán)境、鞏固退耕還林成果、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了顯著的作用，深受當?shù)馗刹咳罕姷臍g迎。

習近平總書記2015年在延川縣梁家河村考察調研時指出：“淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積、提高農業(yè)生產(chǎn)能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行?！?019年，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上強調，“黃河中游有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩”。貫徹落實習近平總書記系列講話精神，省水利廳從省水土保持和移民工作中心抽調技術骨干組成工作專班，在開展實地調研、下發(fā)調查表、開展網(wǎng)上民意問卷、分析研究、召開專家咨詢會等基礎上，提出了新時代淤地壩高質量發(fā)展的建設區(qū)域、建設規(guī)模和投資需求目標，形成了全省黃土高原地區(qū)淤地壩需求分析報告。全省淤地壩建設潛力巨大，可新建淤地壩35 024座，加固配套6 284座，可攔截泥沙96億t，增加壩地10.13萬hm2。

按照新時代的發(fā)展要求，下一步如何搞好淤地壩建設管理，使淤地壩工程能在水沙關系調節(jié)這個“牛鼻子”中發(fā)揮應有的作用，真正為黃河流域高質量發(fā)展作出應有的貢獻，需要認真分析制約全省淤地壩健康發(fā)展的突出問題，圍繞“高標準、新工藝建設一批新型淤地壩”的要求，通過強化頂層設計、科學規(guī)劃布局、提高工程設計水平、加大新材料運用、優(yōu)化施工工藝來提高建設質量和標準；通過加強運用管理手段、建立管理新機制等搞好工程安全運用，充分發(fā)揮工程效益；通過拓寬投融資渠道，進一步加快陜西淤地壩建設步伐。

2 淤地壩建設管理中存在的主要問題

陜西淤地壩建設取得的成效及其發(fā)揮的效益有目共睹，但在建設管理中也存在一些問題，制約著淤地壩的發(fā)展，影響了效益的發(fā)揮，急需在今后的工作中予以解決。

一是現(xiàn)有病險淤地壩數(shù)量多，安全運用任務繁重?，F(xiàn)有淤地壩大多為20世紀六七十年代修建，沒有科學的規(guī)劃設計、建設標準較低、設施配套不完善，經(jīng)過幾十年的運行，缺少滯洪庫容，難以抵御高強度暴雨洪水。同時缺少維修管理資金，維修管護跟不上，病險問題突出，工程自身安全不能保障，效益不能正常發(fā)揮，一些工程還對下游群眾生命財產(chǎn)安全造成威脅。

二是控制性大型壩數(shù)量偏少，布局不盡合理。據(jù)推算，較為合理的大中小型淤地壩比例為1∶2∶5，全省現(xiàn)有大中小型淤地壩比例約為1∶3.5∶8.5，大型壩數(shù)量明顯偏少，而且很多大型壩自身為病險淤地壩，難以發(fā)揮上攔下保的作用。

三是投資不足，影響發(fā)展。一方面單壩投資少，難以保證工程質量。目前，由中央投資的淤地壩的投資額仍按照2003年水利部相關辦法和定額標準計算，其人工單價、物價水平已遠遠不能滿足工程建設需要，加之沒有占地補償?shù)荣M用，工程建設資金捉襟見肘，影響工程建設。另一方面，淤地壩投資偏少，建設緩慢。目前，中央每年給陜西省投資1億元左右開展病險淤地壩除險加固，沒有新建淤地壩投資渠道，淤地壩建設速度不能滿足治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的需要。

四是管護機制不健全，影響安全運用。淤地壩所有權歸村集體，使用權歸農民，重建設輕管理、重使用輕養(yǎng)護等問題長期存在；沒有專門管理機構、管護人員管護水平較低，缺乏維護維修和應急經(jīng)費，導致淤地壩出現(xiàn)小的安全隱患不能盡快整治，造成“小病不醫(yī)，大病難醫(yī)”的后果。

五是政策較為滯后，難以適應新時代要求。陜西省1997年出臺的《陜西省淤地壩建設管理辦法》在規(guī)范和推動淤地壩建設管理工作中發(fā)揮了重要作用，但20多年來始終沒有修訂，明顯脫離實際，與淤地壩建設管理新要求不相適應，急需修改、充實和完善。

六是效益發(fā)揮不充分，功能定位不全面。一方面，壩地效益發(fā)揮不充分。缺少壩地排洪設施，對鹽堿化治理工作重視不夠，壩地利用率和保收率有待進一步提高；壩地作物以玉米為主，高效利用不夠，產(chǎn)出效益有很大的提升空間。另一方面，圍繞鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，淤地壩工程蓄水灌溉、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)修復、鄉(xiāng)村旅游等功能拓展不太到位。

七是基礎性工作需加強。目前，淤地壩規(guī)范在水文計算、蓄水安全、采用防洪標準、小流域壩系永續(xù)安全利用等方面存在一些問題需要進一步完善，淤地壩監(jiān)測預警、信息化管理等方面需要進一步加強，新材料、新工藝在建設中運用較少，制度建設需要加強。

3 陜西淤地壩高質量發(fā)展的建議

3.1 高標準，嚴要求，建設高質量新型淤地壩工程

按照新時代新要求，要開展高質量新型淤地壩建設就必須從規(guī)劃、設計、施工等各方面嚴格要求，加大新材料、新工藝的運用，提高標準、質量，實現(xiàn)建成的每座壩都能安全運用、高效利用的建設目標，真正實現(xiàn)投資效益最大化。

一是抓好頂層設計。把淤地壩作為黃土高原地區(qū)綜合治理的一項重要措施，納入?yún)^(qū)域和社會經(jīng)濟發(fā)展的大視角，緊緊圍繞水土保持、生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，明確建設區(qū)域和目標任務，突出效益和安全，新建與除險加固統(tǒng)籌考慮，做到科學規(guī)劃，合理布局。

二是提高建設標準。盡快修訂完善淤地壩建設規(guī)范標準，合理確定防洪標準和建設標準，嚴格施工，強化質量、進度控制；推廣水墜筑壩、水槍沖土筑壩等實用技術，引進新工藝、新材料，提高工程質量；要積極開展淤地壩動態(tài)監(jiān)測工作，為淤地壩建設提供科技支撐；要處理好蓄水運用和安全運用的關系，促進水資源合理利用。

三是將淤地壩建設納入基本建設項目管理。淤地壩是公益性工程，其建設區(qū)域多為老少邊窮地區(qū)，要將淤地壩納入基本建設項目管理，將淹沒、占地及防汛道路、管護房屋修建等所需費用一并納入建設費用。

四是加快淤地壩建設。要積極爭取中央資金，盡快實施黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程，并在多沙粗沙區(qū)新建一批控制性大型淤地壩；要按照“工程補短板，行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調，根據(jù)除險務盡的原則，加快病險淤地壩除險加固進度，提高工程抵御暴雨洪水能力，確保安全和效益發(fā)揮。

3.2 強化運用管理，充分發(fā)揮效益

淤地壩運用管理是淤地壩安全和效益發(fā)揮的保障，也是淤地壩面臨的薄弱環(huán)節(jié)，需要盡快完善提高。

一是盡快修訂完善淤地壩管理辦法。按照“誰受益、誰管護”的原則，進一步明確各級、各部門建設管理淤地壩的職責和義務，厘清各方責、權、利；將淤地壩管護、維修應急經(jīng)費納入各級財政預算，可以通過壩地承包、拍賣、租賃所獲取的收益，建立淤地壩建設管理專項基金，用于淤地壩的維修管護或中小型淤地壩建設的補助，逐步形成“以壩養(yǎng)壩、以壩護壩”的良性發(fā)展局面，形成淤地壩管護運用長效機制。

二是制定實施淤地壩降等、報廢與銷號管理辦法。對淤地壩攔泥、淤地兩大基礎功能降低、喪失或改變的工程分別進行降等、報廢與銷號處理，集中有限的人力、物力和財力用于真正需要管護的淤地壩工程上來，減輕基礎管理和管護人員工作強度。

三是加強淤地壩遠程監(jiān)控信息化管理工作。要對庫容較大、下游有重要設施的重點淤地壩工程逐步開展遠程視頻監(jiān)控管理和預警預報信息自動化管理工作，做到快捷、高效，實現(xiàn)精細化管理，提高管理水平。

四是以安全為前提，充分發(fā)揮淤地壩綜合效益。效益是提高管護積極性的重要前提，要結合實際，充分發(fā)揮淤地壩蓄水灌溉、養(yǎng)殖、促進旅游業(yè)發(fā)展的功能，種植高產(chǎn)出作物提高壩地產(chǎn)出效益，通過利益驅動，調動單位、企業(yè)和個人參與用壩、管壩、護壩的積極性。

五是進一步拓展投融資渠道。在積極爭取淤地壩建設投資的基礎上，要出臺優(yōu)惠政策，吸引社會力量投入淤地壩建設；各地應探索新增壩地的補償機制，對未納入基本農田的鹽堿化壩地、水毀壩地進行整治，對達到基本農田標準的，積極和國土部門溝通協(xié)調，爭取將新增的壩地作為占補平衡土地指標，并建立補償機制，將地方補償收入的一部分作為淤地壩建設資金，促進淤地壩發(fā)展。