全面推進(jìn)水土流失綜合防治努力構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)

潘 軍

(寧夏回族自治區(qū)水利廳，寧夏 銀川 750002)

寧夏地處西北內(nèi)陸，黃河上游中部，是黃河流經(jīng)的9個省區(qū)中唯一全境屬于黃河流域的省區(qū)。這里長期干旱少雨、風(fēng)大沙多、缺林少綠、水土流失嚴(yán)重，是我國典型的生態(tài)脆弱區(qū)。南部六盤山地區(qū)地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，一直是水土保持生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場，水土流失也是造成當(dāng)?shù)厝罕婇L期貧困的主要原因。中北部地區(qū)三面被毛烏素、烏蘭布和、騰格里三大沙漠包圍，是祖國北方防風(fēng)防沙帶，是國家三北防護(hù)林建設(shè)的重要地區(qū)。寧夏在全國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中占有特殊地位，在構(gòu)筑祖國西北乃至全國生態(tài)安全屏障中具有重要地位。黨的十八大以來，自治區(qū)堅決貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，實施生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略，堅持不懈開展水土流失治理，持之以恒、久久為功，水土保持生態(tài)建設(shè)取得了明顯成效，為全區(qū)生態(tài)環(huán)境改善、助力脫貧攻堅做出了重要貢獻(xiàn)。

1 水土流失情況

根據(jù)2018年《寧夏水土保持公報》數(shù)據(jù)，全區(qū)現(xiàn)有水土流失面積16 130 km2，其中水力侵蝕面積10 986 km2，風(fēng)力侵蝕面積5 144 km2。與2011年第一次全國水利普查數(shù)據(jù)19 619 km2相比，呈現(xiàn)出三個顯著特點：一是水土流失面積減幅明顯。與2011年相比，水土流失總面積減少3 489 km2，減少17.78%。二是高強度侵蝕面積降幅較大。其中：強烈侵蝕面積1 675 km2、極強烈侵蝕面積865 km2、劇烈侵蝕面積176 km2，較2011年分別下降34%、67%、55%，強烈、極強烈、劇烈侵蝕程度正在逐步向中度和輕度侵蝕轉(zhuǎn)變；中度侵蝕4 686 km2，較2011年增加16%。三是水土流失分布區(qū)域發(fā)生變化。目前，水土流失面積超過1 000 km2的縣(區(qū))共有5個，分別是靈武市1 251 km2、鹽池縣1 954 km2、同心縣1 882 km2、沙坡頭區(qū)1 437 km2、海原縣2 510 km2，共計9 034 km2，占全區(qū)水土流失總面積的56%；原州區(qū)和西吉縣水土流失面積下降到1 000 km2以下。水土流失分布的重點區(qū)域已由中南部地區(qū)向中部地區(qū)轉(zhuǎn)變。

2 治理成效

自治區(qū)認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記來寧視察時關(guān)于“一定要加強黃河保護(hù)”的指示精神，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，圍繞與全國同步建成全面小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持“全面預(yù)防、中北部修復(fù)、中南部治理、重點監(jiān)督”的分區(qū)防治思路，山川兼顧，點面結(jié)合，著力改善水土流失防治總體空間格局，因地制宜推進(jìn)山水林田湖草綜合治理、庫壩塘池井窖綜合利用。全區(qū)建成各類淤地壩1 102座，設(shè)計總庫容5.08億m3，有高標(biāo)準(zhǔn)旱作基本農(nóng)田(水平梯田、洪漫壩地、壓砂地)近33.3萬hm2，全區(qū)累計治理水土流失面積2.18萬km2,取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

一是水土流失治理成效顯著，為維護(hù)黃河健康生命做出貢獻(xiàn)。堅持治山、治水、治林、治田、治荒、治沙“六結(jié)合”，注重從源頭上為黃河減負(fù)，大力開展以南部黃土丘陵水土保持區(qū)為重點的水土流失綜合治理。“十三五”以來，寧夏實施小流域綜合治理167條、坡耕地水土流失綜合治理項目25個、病險淤地壩除險加固工程241座，全區(qū)新增水土流失治理面積3 537 km2；審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案839個，共落實水土流失防治責(zé)任范圍4.54萬hm2，設(shè)計攔擋棄土棄渣2.75億m3；全區(qū)共驗收生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施355個，征收水土保持補償費2.13億元，生產(chǎn)建設(shè)項目“三同時”制度得到進(jìn)一步落實；水土流失面積由20世紀(jì)80年代的3.92萬km2減少到2018年的1.61萬km2，減少了59%；黃河寧夏段主要支流多年平均入黃沙量3 200萬t，較20世紀(jì)80年代高峰期的1億t減少了近70%，成為全國首個“人進(jìn)沙退”的省區(qū)，為減輕黃河中下游河段淤積做出了積極貢獻(xiàn)。

二是水土保持綜合效益顯著，為區(qū)域群眾脫貧致富做出貢獻(xiàn)。經(jīng)過多年堅持不懈的水土保持工作，重點治理區(qū)實現(xiàn)了泥不下山、清水出溝，變昔日跑水跑土跑肥的“三跑田”為保水保土保肥的“三保田”，為中南部地區(qū)特別是西海固地區(qū)大力發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)、庭院經(jīng)濟(jì)等特色產(chǎn)業(yè)提供了廣闊空間，顯著改善了群眾的生產(chǎn)生活條件。水土流失嚴(yán)重的六盤山地區(qū)農(nóng)民人均收入由2015年的5 887元增長到2019年的10 608元，增長了80.2%，貧困發(fā)生率由2015年的17.4%下降到0.47%。涌現(xiàn)出了國家水土保持生態(tài)文明縣——彭陽縣、全國梯田建設(shè)模范縣——隆德縣、全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范縣——鹽池縣等一批先進(jìn)治理典型。彭陽縣金雞坪梯田公園、西吉縣龍王壩等以水土保持工程為基礎(chǔ)打造的鄉(xiāng)村旅游品牌成為南部山區(qū)水土保持助力脫貧攻堅的成功范例。

三是水土保持生態(tài)效益顯著，為構(gòu)建多樣性生態(tài)廊道做出貢獻(xiàn)。堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，以“一河三山”(黃河、賀蘭山、六盤山、羅山)為重點，著力推進(jìn)水土保持生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)湖泊濕地超過3.3萬hm2，濕地保護(hù)面積達(dá)20.7萬hm2，森林覆蓋率由2010年的11.4%提高到現(xiàn)在的15.2%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。自2017年以來，全面開展了賀蘭山生態(tài)環(huán)境綜合整治攻堅行動，169家礦山等企業(yè)全部停產(chǎn)退出，石嘴山市在賀蘭山實施了全國第三批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，其他市縣也陸續(xù)開展了賀蘭山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)治理工程。賀蘭山、六盤山等重點區(qū)域及外圍地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，生態(tài)環(huán)境日益好轉(zhuǎn)，清水河、涇河、葫蘆河等水系的常水流量明顯增加，水源涵養(yǎng)功能顯著提高，全區(qū)400多種野生動物和近千種野生植物得到全面保護(hù)與有效恢復(fù)，動植物物種分別增加了62種和8種，寧夏平原濕地已成為歐亞大陸鳥類遷徙的重要通道之一。

3 經(jīng)驗做法

一是堅持高位推動。自治區(qū)深入貫徹中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局精神，認(rèn)真落實習(xí)近平總書記來寧視察時關(guān)于“寧夏要承擔(dān)起維護(hù)西北乃至全國生態(tài)安全重要使命”的指示精神，立足寧夏實際，在自治區(qū)第十二次黨代會上把生態(tài)立區(qū)確定為三大戰(zhàn)略之一，明確提出打造西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)、筑牢西北地區(qū)重要生態(tài)安全屏障的奮斗目標(biāo)，對水土保持生態(tài)建設(shè)作出了全面部署，彰顯了舉全區(qū)之力構(gòu)筑西北生態(tài)安全屏障的勇氣和決心。

二是優(yōu)化頂層設(shè)計。從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)河湖健康生命、保障國家水安全的高度，優(yōu)化水土流失綜合防治頂層設(shè)計。2015年，修訂出臺了《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，為推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)提供了法制保障；編制完成了《寧夏回族自治區(qū)水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》《寧夏回族自治區(qū)水土保持“十三五”規(guī)劃》等多個專項規(guī)劃和實施方案。2016年，自治區(qū)人民政府批復(fù)了《寧夏回族自治區(qū)水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》，明確了全區(qū)水土保持工作的目標(biāo)任務(wù)。為貫徹落實習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神，組織編制了《黃河寧夏段生態(tài)保護(hù)治理規(guī)劃》《寧夏回族自治區(qū)水土保持“十四五”規(guī)劃》，謀劃了清水河水土保持綜合治理工程、鹽池內(nèi)陸河流域水土保持生態(tài)治理工程、賀蘭山東麓生態(tài)保護(hù)與修復(fù)提升工程等一批水土保持生態(tài)建設(shè)重點項目，為今后一個時期的生態(tài)保護(hù)與治理提供了技術(shù)保障。

三是完善政策機制。在全國率先推進(jìn)水土保持“放管服”行政審批改革，受到水利部充分肯定并在全國推廣。制定了開發(fā)區(qū)水土保持方案區(qū)域評估工作規(guī)程，指導(dǎo)各地全面開展區(qū)域評估工作，全區(qū)22個開發(fā)區(qū)已有13個開展了水土保持方案區(qū)域評估工作。通過開展區(qū)域評估，變建設(shè)項目評估評審的“單體評價”為“整體評價”，變企業(yè)被動承擔(dān)為政府主動服務(wù)，為自治區(qū)招商引資營造了良好的投資環(huán)境。出臺了《寧夏回族自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法(試行)》《寧夏回族自治區(qū)水土保持監(jiān)測管理辦法(試行)》，明確了各級水行政部門的監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批、設(shè)施自主驗收報備、監(jiān)督檢查、核查等監(jiān)管程序，水土保持監(jiān)督管理工作不斷強化。

四是深化國策宣傳。牢固樹立憂患意識和綠色發(fā)展意識，堅持“五個面向”(面向各級領(lǐng)導(dǎo)、機關(guān)干部、管理對象、社會公眾、中小學(xué)生)，廣泛開展形式多樣的水土保持國策宣傳教育，特別是把領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)作為重點對象，在水土流失重點市、縣(區(qū))開展水土保持國策宣傳進(jìn)黨?；顒?。固原市創(chuàng)新“一進(jìn)、五抓、三注重”的宣傳教育模式，得到了自治區(qū)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并被水利部樹立為樣板在全國推廣。2020年2月，自治區(qū)水利廳與《中國水土保持》雜志社合作，編輯出版了《寧夏水土保持讀本》，還編印了《水土保持強監(jiān)管規(guī)范性文件匯編》等，為各級政府、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和中小學(xué)生、社會公眾提供了水土保持政策法規(guī)、技術(shù)方面的咨詢與服務(wù)。全社會水土保持生態(tài)意識普遍增強。

五是狠抓監(jiān)督考核。自治區(qū)人民政府高度重視水土保持生態(tài)建設(shè)工作，積極探索建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系與考核辦法，2018年印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法》。水利廳每年年初向各市、縣(區(qū))下達(dá)年度水土流失治理任務(wù)和重點預(yù)防保護(hù)任務(wù)，年底將縣(區(qū))水土保持工作成效納入各級政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核、河湖長制推進(jìn)情況考核和水土保持規(guī)劃實施情況評估考核，進(jìn)一步壓實了各地水土保持生態(tài)建設(shè)責(zé)任，推動了水土保持生態(tài)建設(shè)任務(wù)落地見效。

4 高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)任務(wù)

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，深刻闡述了事關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的一系列根本性、方向性、全局性的重大問題，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，明確指出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”，并將黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提升為重大國家戰(zhàn)略。2020年6月8—10日，習(xí)近平總書記再次赴寧夏考察，聽取了寧夏黃河生態(tài)保護(hù)治理和水利工程建設(shè)情況匯報后指出，“寧夏要有大局觀念和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更加珍惜黃河，精心呵護(hù)黃河，堅持綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，明確黃河保護(hù)紅線底線，統(tǒng)籌推進(jìn)堤防建設(shè)、河道整治、灘區(qū)治理、生態(tài)修復(fù)等重大工程，守好改善生態(tài)環(huán)境生命線，努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的先行區(qū)”?？倳浀南盗兄匾v話和重要指示精神，為新時代水土保持工作提供了根本遵循，指明了方向。

規(guī)劃到“十四五”末，寧夏基本建成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。預(yù)期目標(biāo)為：水土流失面積下降到1.2萬km2，森林覆蓋率提高到20%；攔截泥沙量控制在3 000萬t/a以上，水土流失治理程度提高到66%以上，南部山區(qū)350 mm雨量線以上、15°以下坡耕地基本實現(xiàn)梯田化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善；林草植被得到有效保護(hù)與恢復(fù)，水土保持監(jiān)管、監(jiān)測體系基本健全，信息技術(shù)在水土保持核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域得到充分應(yīng)用和融合，監(jiān)管能力明顯提升，人為水土流失得到有效控制。

5 高質(zhì)量發(fā)展舉措

5.1 全面預(yù)防保護(hù)

寧夏全域均屬水土流失易發(fā)區(qū)，應(yīng)堅持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”原則，堅持“小范圍開發(fā)、大面積保護(hù)”，堅持實施封山禁牧、退耕還林還草政策，減輕或消除人為活動對自然的干擾和破壞，充分發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)功能，從源頭上有效控制水土流失。

一是在賀蘭山、六盤山水蝕區(qū)，加大保護(hù)現(xiàn)有地貌植被的力度，禁止放牧和毀林毀草開荒，強化對生產(chǎn)建設(shè)活動的管理，減少人為因素對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，加強各類土地開發(fā)活動管理，實行保護(hù)性開發(fā)，減少對原生地貌的破壞，恢復(fù)良好生態(tài)。

二是在黃土丘陵溝壑水蝕區(qū)、中部干旱草原風(fēng)水蝕交錯區(qū)，積極推廣少耕、免耕、留茬、草田輪作等耕作措施，完善并落實保護(hù)治理成果的相關(guān)政策，明晰產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)。落實保護(hù)責(zé)任，建設(shè)管護(hù)設(shè)施，實行集體、個人、專業(yè)隊等多種管護(hù)方式，主管部門加強檢查、監(jiān)督，嚴(yán)禁隨意占用和破壞治理成果，依法嚴(yán)厲查處破壞治理成果的行為。

三是在銀川平原潛在風(fēng)蝕預(yù)防區(qū)，積極完善道路、農(nóng)田防護(hù)林(局部風(fēng)蝕區(qū)增加寬幅林帶)和四旁造林，構(gòu)筑林網(wǎng)，防治潛在風(fēng)力侵蝕。嚴(yán)格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度，有效保護(hù)天然植被和自然生態(tài)景觀。

四是在六盤山三河源水源涵養(yǎng)區(qū)周邊、黃河干流寧夏段、黃河支流(清水河、葫蘆河、苦水河等)河岸，補植補栽護(hù)岸林和水保林，對水土流失嚴(yán)重部位采取工程措施進(jìn)行治理，增加灌區(qū)自然湖泊、人工湖泊岸線林草覆蓋度，保土涵水，構(gòu)建生態(tài)安全帶。

5.2 強化綜合監(jiān)管

堅持問題導(dǎo)向，將水土保持工作重心向強化行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)信息化和監(jiān)管能力建設(shè)，不斷完善水土保持監(jiān)管體系。

一是依托全國水土保持信息化、寧夏水利信息化、“智慧寧夏”信息網(wǎng)絡(luò)資源，進(jìn)一步完善寧夏水土保持動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，建成自治區(qū)、市、縣三級信息共享、上下互聯(lián)互通的信息平臺，實現(xiàn)水土流失動態(tài)變化、生產(chǎn)建設(shè)項目、國家水土保持重點工程監(jiān)管全覆蓋和水土保持“一張圖”管理。

二是深入開展動態(tài)監(jiān)測，在全區(qū)范圍內(nèi)綜合應(yīng)用遙感影像、地面觀測、無人機巡查、抽樣調(diào)查等技術(shù)手段，監(jiān)測土地利用、植被覆蓋、水土保持措施等，優(yōu)化布局監(jiān)測站點，及時掌握全區(qū)年度水土流失變化情況。加強科學(xué)研究與技術(shù)推廣，為水土保持生態(tài)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。

三是進(jìn)一步完善水土保持目標(biāo)責(zé)任制、考核獎懲制度、監(jiān)管制度等體系。督促各級地方政府、部門落實水土保持責(zé)任，加強對屬地水土保持工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，探索建立水土保持技術(shù)服務(wù)市場信用評價體系。

5.3 堅持系統(tǒng)治理

堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理、綜合治理，以南部黃土丘陵溝壑區(qū)為重點，以支流為骨架，以小流域為單元，溝坡塬兼治，綜合防治，系統(tǒng)治理，提高治理質(zhì)量和效益，提升生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，促進(jìn)貧困人口脫貧致富和水土流失區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一是在分屬黃土丘陵溝壑殘塬水蝕區(qū)、黃土丘陵溝壑水蝕區(qū)及六盤山水蝕區(qū)的固原市5縣(區(qū))，實施六盤山三河源水源涵養(yǎng)水土流失綜合治理項目；在黃土丘陵溝壑水風(fēng)蝕交錯區(qū)包括的原州、海原、同心、中寧、沙坡頭等縣(區(qū))，實施清水河水土流失綜合治理項目。

二是在丘陵臺地干旱草原風(fēng)水蝕交錯區(qū)的平羅、靈武、利通、紅寺堡、青銅峽、鹽池等縣(市、區(qū))，實施中北部干旱風(fēng)沙生態(tài)修復(fù)項目；在丘陵臺地干旱草原風(fēng)水蝕交錯區(qū)圍繞銀川平原潛在風(fēng)蝕區(qū)區(qū)界周邊，包括惠農(nóng)、平羅、興慶、金鳳、西夏、永寧、賀蘭等縣(區(qū))，實施沿黃兩岸生態(tài)保護(hù)項目。

三是以莧麻河、雙井子溝、折死溝、西河、祖厲河等多泥沙流域為重點，規(guī)劃新建淤地壩100座，除險加固淤地壩170座。在西吉、原州、彭陽、隆德等水資源較豐富的縣(區(qū))，利用已建或具有蓄水條件的淤地壩，配套建設(shè)小型揚水節(jié)水灌區(qū)，種植高效經(jīng)濟(jì)作物；在海原、同心、鹽池等縣發(fā)展引洪漫地，新增或提升旱作梯田8萬hm2。爭取在彭陽、原州、西吉、海原、同心等縣(區(qū))建設(shè)固溝保塬工程30處，綜合治理塬區(qū)水土流失。