浙江創(chuàng)新洪水保險機制的探索與實踐

李 銳，夏益杰，黃 臻

（浙江省水利廳，310009，杭州）

洪水保險是洪水風險管理的重要措施，是提高流域（區(qū)域）防災減災救災能力的有效手段。 我國防洪法第四十七條第二款規(guī)定“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”；2011 年中央一號文件提出“鼓勵和支持發(fā)展洪水保險”。近些年，浙江省先后開展了水庫防洪保險和水利工程洪水保險實踐，逐漸形成了較為完善的洪水保險機制，并在實踐中得到驗證和社會認可。

一、水庫防洪調度保險創(chuàng)新實踐

2014 年“8·20”洪水給浙江省麗水市城區(qū)帶來巨大損失，為有效提升流域控制性防洪工程的調蓄能力，2015 年麗水市在緊水灘水庫試行防洪調度保險。 隨后，寧波市在余姚四明湖水庫和奉化橫山水庫開展了防洪調度保險實踐。

1.麗水市緊水灘水庫防洪調度保險

緊水灘水庫位于甌江干流龍泉溪上，距離麗水主城區(qū)約80 km，水庫防洪庫容1.53 億m3， 是甌江干流唯一具有調蓄能力的大型水庫，對下游麗水市城區(qū)和碧湖平原的防洪安全至關重要。

（1）背景概述

緊水灘水庫庫區(qū)土地征用和移民高程分別為186.45 m 和188.05 m。 據(jù)統(tǒng)計， 歷史上共有2 次水位超過征地線產生淹沒損失，分別出現(xiàn)在1995年6 月30 日和2014 年8 月20—21 日，最高水位分別為186.66 m 和187.59 m，其中2014 年因“8·20”洪水受災農田約470 畝（1 畝=1/15 hm2，下同），經濟損失約800 萬元。 緊水灘水庫出現(xiàn)超征地控制水位的頻次雖然不高， 但一旦發(fā)生淹沒，損失較大，如不及時妥善賠償處理，將造成很大的社會影響。

（2）保險方案

緊水灘水庫的防洪調度保險合同由麗水市防汛抗旱指揮部辦公室與人保公司財險麗水市分公司簽署，年保費25 萬元， 可撬動800 萬元的賠付資金。 保險期內，麗水市防汛抗旱指揮部辦公室嚴格按照批復的《甌江干流洪水調度方案》和《緊水灘水庫控制運用計劃》進行調度，當水位超過征地線， 造成庫區(qū)征地線和移民線之間農作物（經普查，核定為谷物、蔬菜、食用菌、水果等四類）淹沒損失時， 其直接經濟損失由保險公司負責賠償。 同時，雙方約定五年期的平衡機制， 以維持保險公司“保本微利”為原則，設定年保費調整規(guī)則。

（3）保險效益

據(jù)測算，購買防洪調度保險后，緊水灘水庫防洪高水位可從186.45 m提高到188.05 m，增加防洪庫容6000萬m3，相當于以每年25 萬元的投資，在甌江上游新建一座大型應急防洪水庫，且無需新增運行管理人員和運維經費。 水庫防洪調度保險以“零占地”“零建設周期”和穩(wěn)定的小額年度資金投入， 獲取增量防洪調蓄空間，具有節(jié)約集約利用土地和資金的優(yōu)勢。

2.寧波市橫山水庫防洪調度保險

橫山水庫位于甬江流域奉化江支流縣江上游， 距奉化城區(qū)13 km，以防洪、供水和灌溉為主，防洪庫容3960 萬m3。

（1）背景概述

庫區(qū)土地征用和移民高程分別為111.17 m 和118.17 m，該范圍內有800 畝農田。 2007 年以來， 橫山水庫先后發(fā)生4 次超土地征用線的淹沒損失，最高水位在112.39 ～114.9 m 之間，淹沒天數(shù)少則1 天、多達6 天，農作物淹沒面積累計1500 余畝， 賠償金最低58 萬元，最高達165 萬元，共賠付416 萬元。 相較緊水灘水庫，橫山水庫蓄水位超土地征用高程的情況出現(xiàn)頻率高，對庫區(qū)百姓的生產影響較大。

（2）保險方案

橫山水庫超蓄救助保險合同由橫山水庫管理局和太平洋產險簽訂，年保費40 萬元，每次賠付和年累計賠償限額最高250 萬元，保險標的物為庫區(qū)征地水位至移民水位之間的房屋、農田和經濟作物等財產，以水庫征地水位線作為理賠觸發(fā)水位，劃定4 檔水位和對應的賠付基數(shù)區(qū)間、3檔淹沒天數(shù)與對應的賠付金額上浮比例，以一次水位上漲過程的最高水位線和淹沒天數(shù)作為該次事件賠付依據(jù)，計算賠付金額。

（3）實施成效

保險合同生效1 個月后， 受超強臺風“利奇馬”影響，橫山水庫短時間內水量激增，2019 年8 月10日上午庫水位達到征地水位線，觸發(fā)起賠線， 保險公司啟動理賠流程，20 分鐘內50 萬元預賠款轉到水庫管理局賬戶，當次洪水過程共獲得93 萬元保險理賠款。 “利奇馬”影響期間，水庫最高水位115.21 m，達到歷史新高， 有效緩解了下游的防洪壓力。

二、水利工程洪水保險機制創(chuàng)新實踐

溫州市位于浙江東南沿海，幾乎每年遭受臺風襲擊，大量水利工程損毀。 據(jù)統(tǒng)計，2007—2016 年先后有10個臺風登陸或嚴重影響溫州，全市水利工程水毀修復資金累計達到4.86 億元，其中被譽為溫州經濟社會發(fā)展“生命線”的堤防（包括海塘）水毀損失占2/3，且多集中在3 級以下堤防。 為確保水毀堤防盡早修復發(fā)揮作用，溫州市2018 年破題水利工程災害風險防控改革，創(chuàng)新建立堤防保險機制。

1.保險方案

溫州市水利工程洪水保險在實踐中逐步優(yōu)化完善。 2018 年，投保對象為全市1234 km 3～5 級堤防，年保險費999.6 萬元，承保機構為人保財險溫州市分公司、人壽財險溫州中心支公司兩家保險機構。2019 年，投保對象擴大到5 級以下堤防、水閘、堰壩等易災易損的小型水利工程，共1691 km 堤防、206 個中小型水閘和89 座堰壩，年保費1242 萬元， 可撬動單次20倍、 大災年份近30 倍的水毀工程修復資金； 承保機構由2018 年的兩家擴大至三家，增加了太平洋產險溫州分公司,三家機構實行分片定點服務。針對溫州飽受臺風影響的特點，創(chuàng)新提出臺風響應指數(shù)杠桿，增加非災意外損失條款，擴大保險賠付范圍。

2.機制創(chuàng)新

一是全市統(tǒng)一投保，平滑水利工程災毀風險的時空不均。 針對水利工程災毀損失時空不均的特點，溫州首創(chuàng)全市統(tǒng)籌聯(lián)保機制，即把全市11 個縣（市、區(qū)）和1 個市級功能區(qū)打包為一個招標單元，市水利局統(tǒng)一招標，各級水利部門與服務本片區(qū)的保險公司簽訂協(xié)議，以“全市一盤棋”來貼補部分重點受災點，分散災害風險。

二是實行劃片服務管理模式，促進服務增效。 以縣為單元，按照3 家保險公司的承保比例，將全市11 個縣（市、區(qū)）和1 個市級功能區(qū)劃分為三大服務區(qū)片，每家保險公司負責1 個區(qū)片，一年一換，利用效能考核和競爭機制，倒逼保險公司提高服務質量和效率。

三是首創(chuàng)“臺風響應指數(shù)”，破解小災年份投保資金回流難題。 2018 年是小災年份， 全年賠付堤防水毀修復資金100 多萬元。 2019 年研究制定“臺風響應指數(shù)”，增設專項賠款條款，根據(jù)臺風應急響應指數(shù)提供補償，全年累計賠付上限為當年保費的30%。

四是優(yōu)化理賠模型，與時間競速。針對非災毀損失、輕度毀損、重度毀損等不同條件，建立“非災意外損失模型”、“小額損失快速賠付”以及大額損失“先行賠付+恢復原狀”精準賠付模式，且預付款最高比例提至70%，爭搶時間盡早完成受損水利工程修復，盡快恢復“生命線”健康，防止災情擴大。

3.實施成效

一是快速理賠， 破解災后修復補助資金周期長的制約。 2018 年的災損中， 第一筆賠償金32.2 萬元從報損到撥付用時僅3 天。 2019 年臺風“利奇馬”肆虐溫州北部山區(qū)，樂清市第一筆103.1 萬元賠償金24 小時到賬，10 個工作日內完成所有受損工程的查勘賠付，共賠償745.18 萬元；全市共獲得1387.98 萬元理賠款。洪水保險機制的建立， 使水毀修復資金到位時間從原來2～3 個月加速到3～7 天，甚至更快。

二是破解政府預算資金定期定額投放和修復資金短期大額需求之間的矛盾。以固定的財政預算資金撬動保險資金，將不固定的災害分散支出轉化為可預算安排的固定保費支出，有效分擔和轉移政府風險。 以泰順縣為例，2016年“莫蘭蒂”和“鲇魚”兩場臺風造成18.2 km 堤防損毀， 損失達3624 萬元。如果按2018 年的保險方案， 該損失由保險公司全額賠付， 財政承擔當年152.1 萬元保費，資金杠桿將近24 倍。

三是“雙保險”為堤防安全加碼，破解水利工程管護難題。 在水利部門管理基礎上，承保機構通過信息化建設， 對堤防健康狀況實行再監(jiān)控，提供災前檢查和風險預警，風險管理服務前置到堤防安全動態(tài)監(jiān)測和隱患排除，形成政府和保險機構雙管護態(tài)勢。 此外，合同設立了不低于總保費10%的防災防損基金， 用于舉辦防災防損和風險管理研討會、 培訓班等，提升維管水平，降低出險概率。

四是創(chuàng)立“水利設施保險風控平臺”，提供數(shù)字化增值服務。 建設面向保險人的防災減損決策支持平臺和面向投保人及社會公眾的防災減損信息服務平臺，集水利工程工情監(jiān)測、氣象監(jiān)測及預警、隱患處理、在線理賠等功能于一身，助推水利工程智慧管理。

三、結論與建議

1.洪水保險是貫徹落實新時代治水思路的重要舉措

浙江洪水災害保險探索瞄準的是風險較高的兩類對象。 水庫防洪調度保險標的物是庫區(qū)征地控制水位與移民控制水位之間的農作物、房屋等私有財產；水利工程洪水保險標的物為易損毀的小型水利工程等國有（集體所有）資產，如堤防、閘泵和堰壩等，以往這類因防洪等公益目的造成的私有財產淹沒損失賠償資金和公益性水利工程水毀修復資金均來源于財政。 財政資金有申請、清查審核、撥付使用等程序上的周期，與災后救助修復急等用錢的時效要求存在矛盾；臺風、強降雨等氣象災害發(fā)生的不確定性導致洪水災毀損失時空分布不均，與財政年度預算安排的計劃性存在矛盾，大災年份巨額水毀賠償和修復資金籌措撥付是對政府治理能力的大考驗。

洪水保險機制的建立，以穩(wěn)定可控的財政資金撬動十倍甚至數(shù)十倍的保險資金，開拓了災后救助和修復重建資金快速到位的新路。 同時，保險機構提供的增值服務， 為政府部門分擔了風險預警、水利工程監(jiān)測管理、查勘定損、資金撥付等繁重工作，構筑了氣象災害預警和水利工程運行管理“雙保險”機制，實現(xiàn)政府有為、市場有效、社會和諧，是踐行“兩手發(fā)力”方針、利用市場機制提高水利防災減災綜合能力的成功實踐。

2.水庫防洪保險是提高流域防災能力的有效途徑

麗水和寧波兩地水庫防洪保險的探索表明，水庫洪水保險機制的建立，是政府通過購買服務，提高社會治理能力的有益嘗試。 通過水庫防洪調度保險，把因各種原因無法動用的防洪庫容釋放出來，與新建水庫增強流域防洪減災能力相比，可短時間內最大化恢復和提升水庫防洪功能，實現(xiàn)“花小錢、辦大事”。 政府通過每年均衡的保費支出，借力保險的杠桿效應，可獲得高額的風險保障，減輕災后重建的資金籌措壓力，起到穩(wěn)定財政預算和保障經濟持續(xù)健康發(fā)展的作用。 利用商業(yè)保險風險管理專業(yè)能力和成熟快捷的理賠機制，可盡早向受災群眾支付賠款，幫助受災群眾迅速開展災后重建、恢復生產，在挖掘水庫防洪潛力和降低社會穩(wěn)定風險之間取得平衡。

根據(jù)《第一次全國水利普查公報》，全國共有各類水庫9.8 萬座， 其中大型水庫758 座，中型水庫3938 座，大中型水庫總庫容占全國水庫總庫容的92.4%， 是保障流域中下游經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的重要基礎設施，水庫防洪調度保險機制在大中型水庫和蓄滯洪區(qū)中具有推廣意義。

3.洪水保險可有效提高水利工程安全度和可靠性

溫州市創(chuàng)立水利工程洪水保險機制， 與保險機構協(xié)同構筑資金保障、 快速修復和安全運行三道防線，經過兩年的探索優(yōu)化，保險機制日趨完善和成熟。 “利奇馬”臺風期間，水利工程洪水保險機制經受了前期風險勘驗梳理、水利工程重點部位巡檢和質量管控、保險機構定損理賠和資金撥付、保險經紀公司統(tǒng)籌協(xié)調以及信息管理平臺等全過程全方位的檢驗，其在解決水利工程災毀時空分布不均、災后維修款項到付遲緩、工程修復不及時引發(fā)次生損失、管護水平低等痛點方面發(fā)揮的積極作用得到市、縣水利部門的普遍認可。 兩年來，參與的保險機構由兩家擴大至三家，保險機構對進一步擴大洪水保險范圍、創(chuàng)新險種積極性很高。

我國小型水利工程面廣量大，既是管護難點，同時也是洪澇易損易災區(qū)，水利工程洪水保險模式可在小型水利工程中復制推廣。

4.研究出臺鼓勵洪水保險機制創(chuàng)新的相關政策

《中華人民共和國防汛條例》規(guī)定“對蓄洪區(qū)逐步推行洪水保險制度”，2011 年中央一號文件提出“鼓勵和支持發(fā)展洪水保險”，2012 年人民銀行等七部委聯(lián)合出臺《關于進一步做好水利改革發(fā)展金融服務的意見》，提出 “鼓勵保險公司開展水利保險，積極發(fā)揮保險的風險保障功能”。 從國家法律到部門文件都在推動洪水保險制度，但因為缺少導向性和操作性強的配套政策與激勵機制，洪水保險仍停留在一城一地的探索。 在地方試行且取得成功經驗的基礎上，建議國家層面加強統(tǒng)籌和頂層設計，會同財政、銀保監(jiān)會等部門，研究出臺扶持政策，設立專項資金，鼓勵、吸引各地各級水利部門和各大保險機構積極參與洪水保險機制的創(chuàng)新實踐，擴大洪水保險覆蓋面，切實形成政府和社會力量共管共享的良好局面。