水生態(tài)補償理論及其在三江源國家公園中的實踐

王 帥，陳文磊

（1.中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，100028，北京；2.中南財經(jīng)政法大學金融學院，430073，武漢；3.深圳市羅湖區(qū)人民政府，518000，深圳）

自2015 年開展國家公園體制試點以來，我國在探索重要自然資源生態(tài)空間的保護與建設上取得了豐富而寶貴的經(jīng)驗。 國家公園是指由國家批準設立并主導管理的邊界清晰的特定陸地或海洋區(qū)域，它以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用。 國家公園體制建設的主要目的是保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性與可持續(xù)性，使得自然生態(tài)系統(tǒng)能夠持續(xù)為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民福祉提供高質(zhì)量的生態(tài)服務。 在國家公園體制試點過程中，生態(tài)補償是維護環(huán)境、協(xié)調(diào)各利益相關方的最重要手段。

三江源國家公園試點5 年來，“綠水青山就是金山銀山” 的發(fā)展理念深入人心， 通過體制機制創(chuàng)新， 加強對“中華水塔”、地球“第三極”和山水林田湖草重要生態(tài)系統(tǒng)的永續(xù)保護，破解“九龍治水”藩籬，特別是在橫向流域水資源補償機制方面探索出一套生態(tài)保護與水資源補償?shù)摹叭础蹦Ｊ健?/p>

本文通過梳理三江源國家公園水生態(tài)理論創(chuàng)新與實踐經(jīng)驗，為解決生態(tài)補償機制創(chuàng)新、水資源利用沖突與機會損失補償?shù)葐栴}尋找機制創(chuàng)新與解決方案。

一、關于生態(tài)補償理論

人類活動往往會產(chǎn)生外部性影響， 實現(xiàn)零環(huán)境外部性是不現(xiàn)實的，例如造林和水土保持，可能產(chǎn)生正面的環(huán)境外部性; 而如果過度消耗水資源或過度放牧，則會產(chǎn)生負面的環(huán)境外部性。 如果沒有補償性措施，開發(fā)者可能會持續(xù)破壞生態(tài)系統(tǒng)，并由于沒有支付環(huán)境負外部性補償而獲益，而生態(tài)系統(tǒng)的保護者則可能會停止不能從中受益的環(huán)境保護。

生態(tài)補償 （Ecological Compensation，EC）是通過內(nèi)化環(huán)境外部性來保護自然資源、生物多樣性、生態(tài)功能、生態(tài)系統(tǒng)服務和其他形式生態(tài)價值的補償性保護機制。 在制度設計上，必須使社會福利在長期內(nèi)整體可持續(xù)性提高，同時不能以犧牲弱勢群體的發(fā)展機會來提高特定群體的福祉，而且要讓大部分行為主體都能獲得公平感知和福利提高。 不過，當生態(tài)補償項目過于注重經(jīng)濟發(fā)展目標和補償而輕視對生態(tài)破壞的避免和預防時，可能會危害對生態(tài)價值的保護和改善。 如過度市場化的水權交易，若不約束環(huán)境目標，一味地將水從低價值用戶轉(zhuǎn)移到高價值用戶，則不僅可能引起對水資源的過度開發(fā)，還可能因為高價值用戶的高污染水平等，對環(huán)境造成負面影響。

按照補償機制是針對正面環(huán)境外部性還是負面環(huán)境外部性的不同，可將生態(tài)補償分為側(cè)重生態(tài)多樣性的彌補補償和生態(tài)系統(tǒng)服務支付（Payments for Ecological Services,PES）。前者被認為是對負面環(huán)境外部性的懲罰機制，懲罰力度必須要夠大才可能對負面環(huán)境外部性有所抑制。 我國由于政府是補償資金的重要來源，從而減輕了對破壞者的懲罰力度，如果破壞者破壞環(huán)境所獲利益超過其需支付的補償金額，則懲罰機制對破壞環(huán)境的行為仍然起不到預防、控制或調(diào)節(jié)的作用。

近年國際上流行的生態(tài)系統(tǒng)服務支付（PES）是將無補償?shù)耐獠啃赞D(zhuǎn)化為保護生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟激勵。 PES理論上是提供者和受益者之間的自愿交易，通過明確規(guī)定的生態(tài)系統(tǒng)服務條款來提供持續(xù)保障。 其原則是“誰受益誰支付、 誰提供服務誰接受支付”， 即受益者支付服務提供者所提供的服務。 PES 的優(yōu)勢在于可以協(xié)調(diào)不同的行政主體協(xié)同解決跨界污染問題， 將污染問題作為一個整體來處理， 而不是單獨處理每個轄區(qū)內(nèi)的污染問題。目前，PES 已應用于一些環(huán)境管理方案，如土地補償、生物多樣性保護和流域補償。對于供給者來說，激勵要足以吸引他們自愿加入。 這種補貼可能會更深層次導致PES 目標與更大范圍內(nèi)的環(huán)境目標相互沖突，該PES 所提供的補償也并不一定是合理和有價值的。 因此在PES 項目中，政府的主導地位是不容忽視的。

在我國學者早期提出的“生態(tài)補償”概念中，強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)物理特性的平衡與補償。 從補償主體上看，傳統(tǒng)生態(tài)補償（EC）的補償主體是破壞者，也是責任主體，補償對象是生態(tài)價值受損地區(qū)的用戶，破壞者可以直接進行修復和補償，承擔一切財務和法律責任，進行一次性補償，或通過支付將財務和法律責任轉(zhuǎn)移到執(zhí)行補償?shù)牡谌健?PES 的補償主體則是受益者，補償對象是EC 的提供者，主體可以通過資金補償和實物補償?shù)姆绞綄哌M行補償。 從實際效果看，EC 和PES 不能同時進行，如果在社會可接受的生態(tài)系統(tǒng)損壞范圍之內(nèi)，則實行PES，如果超出該范圍，則實行EC。 而這個范圍一般是由法律法規(guī)等來規(guī)定的，EC 具有一定的強制性，但PES 一般不具有這種政策強制性。 不管是強制性還是非強制性生態(tài)補償項目，都必須區(qū)分EC 和PES，二者不能同時進行。

二、三江源國家公園水生態(tài)補償實踐

水是生態(tài)系統(tǒng)存在和發(fā)展的基礎條件，與水相關的生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分。 流域水生態(tài)補償是基于行為主體的活動對流域水文循環(huán)過程和水生態(tài)系統(tǒng)服務功能的改變，并通過水生態(tài)系統(tǒng)傳導給利益相關者，從而在行為主體和利益相關者之間進行利益調(diào)整的一種方式。生態(tài)補償涉及中央政府、關聯(lián)上下游地方政府、 開發(fā)公司等的協(xié)商結(jié)果。中央政府希望地方政府能夠以簽訂合同的方式制定橫向生態(tài)補償，從而承擔部分補償資金以減輕中央政府的財政壓力。 對于上游地方政府來說，對水資源的保護必然會影響到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，需要進行生態(tài)補償。 水生態(tài)補償項目通常因為政府的深度參與才能保持順利實施。

由此可見，我國的水生態(tài)補償具有明顯的PES 特征，一般都是激勵水資源的提供者， 通過減少自己的用水量、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式等，為優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源接受者提供更多的正環(huán)境外部性。 我國的生態(tài)補償項目因政府的主導地位而得以有力推進， 因此政府的參與是有必要的。 政府參與也有一定的好處， 如政府參與環(huán)境服務支付計劃可以促進研究和實踐，推進生態(tài)系統(tǒng)服務的規(guī)范和會計標準。 中央政府和許多地方政府已經(jīng)開始探索和實施橫向水生態(tài)補償機制，如赤水河和長江流域、南水北調(diào)工程中線上游流域生態(tài)補償制度、正在討論實施的黃河全流域橫向水生態(tài)補償制度等。

三江源水生態(tài)補償主要是水源涵養(yǎng)區(qū)的補償調(diào)節(jié)。 通過強有力的生態(tài)保護行為， 確保全流域水循環(huán)過程和生態(tài)服務功能的提供，使得水生態(tài)持續(xù)以高質(zhì)量服務提供給下游相關受益者。目前的主要做法是通過中央政府的財政轉(zhuǎn)移方式， 在行為主體和利益相關者之間進行利益調(diào)整。 依據(jù)2013—2020 年三江源生態(tài)保護和建設二期工程實施情況，從中央政府角度解析三江源生態(tài)補償?shù)男Ч?重點分析三江源國家公園體制試點中水生態(tài)補償PES 應用實踐如下：

1.補償范圍

三江源國家公園占三江源區(qū)總面積的31.16%，規(guī)劃范圍以三大江河的源頭典型代表區(qū)域為主體構架，構成了“一園三區(qū)”格局，即長江源、黃河源、瀾滄江源3 個園區(qū)。從地理類型來說，包括冰川雪山833.4 km2、河湖濕地29842.8 km2、草地86832.2 km2、林地495.2 km2。

2.補償主客體

三江源區(qū)在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中被列為禁止開發(fā)區(qū)，功能定位為水源涵養(yǎng)， 還涉及水土流失治理等。水資源生態(tài)補償主要采取國家縱向補償為主，上下游橫向生態(tài)補償及對在水源涵養(yǎng)方面作出貢獻的地方政府、企業(yè)組織、個人進行補償為輔，三江源水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償標準則包括區(qū)域生態(tài)保護成本補償額。

3.補償標準

三江源區(qū)水源涵養(yǎng)能力保護補償由直接投入成本以及發(fā)展機會成本兩部分組成。 直接投入成本的補償標準基于水源涵養(yǎng)能力保護直接投入成本的補償基準，發(fā)展機會成本補償標準為水公共服務均等化補償基準。

4.資金來源

三江源水生態(tài)補償資金通過多渠道進行籌措，包括中央安排的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、其他中央水專項資金、流域沿線省級水專項基金等，還有一部分社會捐贈。 補償方式主要為通過三江源水生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度補償。

5.補償效果

三江源水源涵養(yǎng)區(qū)實施生態(tài)補償之后， 其植被覆蓋度較2005 年提高20%～40%。 水源涵養(yǎng)能力切實增強，年水源涵養(yǎng)量較2001—2005 年的年平均水平增加13 億～20 億m3，河流泥沙較2001—2005 年的年平均水平減少2000 萬t 左右。當?shù)鼐用裆钏皆?020 年與全國同步實現(xiàn)小康目標，人均純收入達8000 元以上。

三、三江源國家公園水生態(tài)補償實踐經(jīng)驗總結(jié)

三江源水生態(tài)補償PES 模式為以政府為主導， 以省內(nèi)橫向補償為輔， 生態(tài)補償機制凸顯中國特色的經(jīng)濟、 社會與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。通過三江源水生態(tài)補償?shù)膶嵺`，可以看到：

1.突出流域主體功能的定位

將保護水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善作為流域主要任務，中央層面主導加大對流域主體功能區(qū)的生態(tài)性轉(zhuǎn)移支付和公平性的合理考量，以補償因保護水資源而放棄的發(fā)展機會。

2.明晰流域生態(tài)補償主客體

流域生態(tài)保護的微觀受償主體中政府、企業(yè)、居民是水源地保護的共同參與者，因此明晰受償主客體的責任、權利與義務必不可少，這也是三江源確保PES 持續(xù)深入的關鍵因素，符合多元共治的治理體系現(xiàn)代化要求。

3.拓展流域生態(tài)補償資金來源與市場交易手段

源頭補償資金來源渠道目前比較單一，在推行PES 的過程中，在堅持政府主導的情況下，探索全流域市場化橫向補償機制。 在流域生態(tài)保護中引入市場交易機制，在確保水生態(tài)公平性可持續(xù)的前提下，引導水資源向效率高的領域進行流轉(zhuǎn)，提高水資源使用效率。

4.建立水生態(tài)補償標準

水生態(tài)補償標準的設定應該凸顯水資源價值和生態(tài)服務價值，遵循與水有關的生態(tài)補償標準計算方法。 建議在總結(jié)相關試點經(jīng)驗的基礎上， 國家層面早日出臺統(tǒng)一的核算體系和標準， 便于在全流域內(nèi)進行價值核算。

四、結(jié) 語

國家公園體制試點的制度創(chuàng)新，在生態(tài)保護、生態(tài)補償方面發(fā)揮了重要的作用。 三江源水生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐經(jīng)驗表明，生態(tài)保護與經(jīng)濟社會的發(fā)展是可以達到和諧共生和可持續(xù)的。 特別是在PES 機制框架下，中央政府起到很好的主導作用，有力地保證了作為“中華水塔”的水源涵養(yǎng)區(qū)橫向流域水生態(tài)補償?shù)膶嵤?，作為鼓勵生態(tài)系統(tǒng)服務提供的一種長期機制，通過自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付有效推動了三江源生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復。 在我國推進新時代生態(tài)文明建設過程中，隨著流域水生態(tài)補償機制的不斷完善，它將在明確上下游責任和義務、全流域水生態(tài)保護等方面繼續(xù)發(fā)揮重要作用。