礦業(yè)用地法律問(wèn)題探析

趙珂冉

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029)

1 礦地使用權(quán)與礦權(quán)的矛盾

基于《憲法》《物權(quán)法》與《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，礦產(chǎn)所有權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)與礦產(chǎn)之上的土地相關(guān)權(quán)利被界定給了不同的主體：礦產(chǎn)所有權(quán)人為國(guó)家；探礦權(quán)人與采礦權(quán)人為獲得批準(zhǔn)的法人；礦業(yè)用地的所有權(quán)人或用益物權(quán)人為國(guó)家、集體或者其他公民或法人。由于礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下，對(duì)土地有著天然的依附性，礦業(yè)權(quán)人(1)“礦業(yè)權(quán)人”指礦產(chǎn)所有權(quán)人、探礦權(quán)人和采礦權(quán)人，而礦產(chǎn)所有權(quán)人(國(guó)家)賦予探礦權(quán)人和采礦權(quán)人進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的權(quán)利，在開(kāi)發(fā)活動(dòng)中與礦業(yè)用地權(quán)利人發(fā)生沖突的主要是探礦權(quán)人和采礦權(quán)人。在實(shí)施勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源活動(dòng)時(shí)必然要對(duì)土地進(jìn)行改造和開(kāi)發(fā)，造成礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)在空間上的交叉與碰撞，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人不可避免地與礦業(yè)用地上原有的土地相關(guān)權(quán)利人發(fā)生一定程度的沖突與糾紛[1]。礦業(yè)用地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)的矛盾，本質(zhì)上是法律對(duì)兩項(xiàng)自然資源使用權(quán)的配置出現(xiàn)了問(wèn)題。

2 現(xiàn)有礦業(yè)用地制度之問(wèn)題辨析

我國(guó)礦業(yè)用地相關(guān)法律法規(guī)較為落后，無(wú)法適應(yīng)礦業(yè)的迅速發(fā)展，由此造成了很多歷史遺留問(wèn)題。

2.1 礦業(yè)用地使用權(quán)取得途徑不合法

礦業(yè)權(quán)人與礦業(yè)用地所有權(quán)人在制度設(shè)計(jì)上并不天然的同一人，事實(shí)上現(xiàn)實(shí)中礦業(yè)權(quán)人與礦業(yè)用地所有權(quán)人通常不是同一人，礦業(yè)權(quán)人并不能直接享有礦業(yè)用地使用權(quán)，只得通過(guò)一定途徑獲得礦業(yè)用地的使用權(quán)。根據(jù)現(xiàn)有的土地管理制度，“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，且工礦用地屬于建設(shè)用地。同時(shí)，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！碑?dāng)?shù)V企在國(guó)有土地上進(jìn)行狂踩勘探或開(kāi)采時(shí)，需由政府將地塊出讓于礦企。而若礦產(chǎn)資源存在于農(nóng)村集體土地之下時(shí)，鑒于《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，國(guó)家需將集體用地進(jìn)行征收或征用后再出讓給礦企。征收或征用必須是出于公共利益的需要，礦企進(jìn)行的勘探與開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，可謂是缺乏公共利益之目的追求。這種征收征用法定前提的缺乏，導(dǎo)致了礦業(yè)用地征收(征用)程序的啟動(dòng)困難，現(xiàn)實(shí)中以出讓形式進(jìn)行礦業(yè)用地原始取得的方式，為數(shù)不多。國(guó)有礦產(chǎn)與集體土地的不同產(chǎn)權(quán)不能直接結(jié)合，強(qiáng)制征收不同產(chǎn)權(quán)既損害地權(quán)人利益，又缺乏法定前提，這就是礦業(yè)用地供給制度的尷尬狀態(tài)。

為尋求礦業(yè)用地的使用權(quán)，礦企通常與農(nóng)村集體擅自簽訂協(xié)議進(jìn)行非法用地。雖然《土地管理法》明令禁止農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)用途，但合法取得用地途徑的困難造成了非法用地大量存在的事實(shí)。礦企紛紛與農(nóng)村集體簽訂租賃協(xié)議，而專業(yè)知識(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)的缺乏致使農(nóng)村集體不顧環(huán)境保護(hù)、農(nóng)地復(fù)墾等后續(xù)問(wèn)題與礦企簽訂用地協(xié)議。這種做法一是對(duì)法律規(guī)定的違反，二是對(duì)集體利益的損害，更是躲避了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管。無(wú)奈此現(xiàn)象廣泛存在，不便處置，且由于礦業(yè)用地缺乏切實(shí)可行的合法操作模式，非法用地已成了半公開(kāi)現(xiàn)象。

2.2 準(zhǔn)入設(shè)計(jì)不合理

在礦產(chǎn)資源及其相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管中，政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)把準(zhǔn)入門檻，做到事前控制的有效性，以防事中對(duì)礦業(yè)用地造成的長(zhǎng)久性傷害或是對(duì)環(huán)境進(jìn)行污染。政府作為市場(chǎng)監(jiān)管的主體，站在礦業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的大門口，應(yīng)對(duì)入場(chǎng)人員進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)合規(guī)定、有條件、有資質(zhì)的申請(qǐng)者進(jìn)行放行，給予行政許可，進(jìn)行行政登記。前文已述，通過(guò)合法方式取得的礦業(yè)用地為數(shù)不多，與征收征用渠道相比，協(xié)議取得礦業(yè)用地的方式缺乏“公共利益”的目標(biāo)導(dǎo)向，而由于法律授權(quán)的缺乏，政府亦不會(huì)對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管或?qū)徟?。將農(nóng)業(yè)用地私自改為礦業(yè)用地，是對(duì)土地性質(zhì)的非法變更，理應(yīng)符合規(guī)劃且有計(jì)劃指標(biāo)才可進(jìn)行。

同時(shí)，經(jīng)政府審批、登記的礦業(yè)用地，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定被列入建設(shè)用地范圍。但建設(shè)用地的初衷，是為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)設(shè)計(jì)的；礦產(chǎn)勘探與開(kāi)采活動(dòng)固然會(huì)在土地上進(jìn)行一些建筑物建造，但其與真正的房屋建造仍有較大區(qū)別，何況礦業(yè)活動(dòng)伴隨著對(duì)土地資源的破壞，與房屋建設(shè)不可同日而語(yǔ)。這種不合理的用地歸類方式，造成了土地修復(fù)責(zé)任不明晰的問(wèn)題，大大降低了土地資源的利用效率。

2.3 礦業(yè)用地退出機(jī)制不合理

協(xié)議用地的方式大多不會(huì)規(guī)定對(duì)礦業(yè)用地的復(fù)墾內(nèi)容，最多約定在勘探或采礦結(jié)束后由用地人進(jìn)行填平或撤去建筑物，顯然無(wú)法使土地達(dá)到可耕作狀態(tài)。不僅是土地復(fù)墾方面的退出條款約定不足，勘探與采礦過(guò)程中的環(huán)境污染問(wèn)題亦會(huì)造成土地及其周邊環(huán)境的長(zhǎng)久性破環(huán)。礦產(chǎn)資源這種初級(jí)產(chǎn)品的產(chǎn)出，在粗放型監(jiān)管的模式下容易造成土地循環(huán)利用能力的大大降低，甚至引發(fā)水資源衰竭、氣候惡化等系列問(wèn)題，破壞綠水青山。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是通過(guò)一定的政策手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化[2]。這種短視的做法會(huì)將經(jīng)濟(jì)成本變相轉(zhuǎn)嫁給土地所有權(quán)人，而生態(tài)補(bǔ)償措施的缺乏無(wú)疑是該問(wèn)題的關(guān)鍵原因。

另外，由于農(nóng)村集體缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)與職業(yè)素養(yǎng)，在礦業(yè)企業(yè)的變更、轉(zhuǎn)讓、分立、并購(gòu)、破產(chǎn)等其他法人身份變動(dòng)方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于經(jīng)濟(jì)利益方面的退出約定不免粗糙，造成農(nóng)村集體利益的嚴(yán)重?fù)p害。一套完善的礦地退出機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)、合理的基礎(chǔ)上，妥善處理各方經(jīng)濟(jì)利益，有效保障礦業(yè)用地的生態(tài)價(jià)值，做到短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)平衡；而這一系列目標(biāo)的達(dá)成，不能純粹依靠市場(chǎng)“無(wú)形的手”，更需要政府的宏觀調(diào)控。有了國(guó)家的監(jiān)管，制定礦地退出機(jī)制審查監(jiān)督法律法規(guī)，才能實(shí)現(xiàn)礦業(yè)的健康發(fā)展。

3 礦業(yè)用地規(guī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在礦業(yè)用地的取得上，國(guó)外較為重視土地權(quán)與礦權(quán)的銜接；在礦業(yè)用地的退出上，國(guó)外的農(nóng)地復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)充足，國(guó)外的一系列做法與規(guī)制，是我國(guó)礦業(yè)用地完善與發(fā)展的借鑒范本。

3.1 關(guān)于礦業(yè)用地物權(quán)

多數(shù)工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)等都有著“上至天空，下至地心”的物權(quán)傳統(tǒng)，因此土地所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)必定歸屬于同一人；土地所有權(quán)人必然享有礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源所有權(quán)人也必然擁有土地，礦地矛盾并不凸顯。而我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，土地所有權(quán)是國(guó)家或集體所有，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有；這種所有權(quán)制度首先會(huì)引起礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有與土地集體所有的矛盾，其次還會(huì)引起不同國(guó)家權(quán)利代表間的礦地矛盾。礦產(chǎn)資源與土地的地理位置同一性和所有權(quán)的分離造成了雙方權(quán)利主體都無(wú)法順暢實(shí)現(xiàn)各自利益。英國(guó)、美國(guó)等資本主義國(guó)家，不存在自然資源的公有化問(wèn)題，因此不必對(duì)所有權(quán)進(jìn)行分離；我國(guó)雖無(wú)法直接借鑒，但可參照其制度設(shè)計(jì)，建立一套自然資源的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，最大化地做到礦地統(tǒng)一。

3.2 關(guān)于礦業(yè)用地復(fù)墾

在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)中，一般會(huì)涉及勘探與開(kāi)發(fā)過(guò)程中的排污問(wèn)題以及項(xiàng)目結(jié)束后的農(nóng)地復(fù)墾問(wèn)題。礦業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)地復(fù)墾，是指“按照土地破壞的情況和事先規(guī)劃以及利用計(jì)劃，逐漸恢復(fù)或建立持續(xù)穩(wěn)定并與周圍環(huán)境和人為景觀價(jià)值相協(xié)調(diào)的相對(duì)永久用途”[3]。企業(yè)是以營(yíng)壘為目標(biāo)的組織，哪怕是國(guó)有企業(yè)，在礦產(chǎn)資源勘探與開(kāi)發(fā)的活動(dòng)過(guò)程中，肯定也是把效益放在第一位，環(huán)境價(jià)值在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中往往得不到較高重視。與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，礦產(chǎn)資源的勘探與開(kāi)發(fā)活動(dòng)在環(huán)境治理方面有著自身的突出點(diǎn)，即農(nóng)地復(fù)墾問(wèn)題：一方面，礦產(chǎn)資源存在于地下或地表，對(duì)其開(kāi)發(fā)免不了對(duì)地面的長(zhǎng)久性損傷，這是由礦業(yè)活動(dòng)的特殊性決定的；另一方面，礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的其他排污活動(dòng)有相關(guān)部門監(jiān)管，較為規(guī)范。綜上，礦業(yè)用地復(fù)墾問(wèn)題是礦產(chǎn)資源環(huán)境管理的關(guān)鍵與核心；而與加拿大、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)礦地復(fù)墾基本上處于起步階段。

“對(duì)比命令與控制型管制，市場(chǎng)導(dǎo)向的政策工具能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的排放控制方法中獲益”[4]。在環(huán)境治理方面，美國(guó)較早運(yùn)用了市場(chǎng)“無(wú)形的手”進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)一定的手段釋放信號(hào)，激勵(lì)礦企實(shí)現(xiàn)退出后的農(nóng)地復(fù)墾。政府首先確立農(nóng)地復(fù)墾的目標(biāo)，希望達(dá)到何種復(fù)墾程度，再經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估后確定礦企需要繳納的復(fù)墾保證金數(shù)額及時(shí)間[5]。這種基于市場(chǎng)的調(diào)控政策，順應(yīng)了由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，運(yùn)用軟性管理手法，合理利用市場(chǎng)規(guī)律激勵(lì)礦企進(jìn)行農(nóng)地復(fù)墾，具備簡(jiǎn)單高效的政策優(yōu)勢(shì)。

4 完善我國(guó)礦業(yè)用地制度的幾點(diǎn)建議

除了對(duì)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃之外，還應(yīng)對(duì)礦地規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步完善，具體說(shuō)來(lái)，可以時(shí)間為軸線著手。

4.1 礦業(yè)用地使用權(quán)的準(zhǔn)入期

以租賃方式獲取礦業(yè)用地，由礦業(yè)企業(yè)直接占有土地，土地所有權(quán)人在貨幣交付后且礦業(yè)用地的監(jiān)督與關(guān)注普遍缺乏；加之貨幣交付多是一次性交付，造成土地所有權(quán)人的關(guān)注動(dòng)力不足。此外，農(nóng)民失去了依靠土地耕作物帶來(lái)穩(wěn)定收益的保障，農(nóng)民享有的土地經(jīng)濟(jì)效益受到礦業(yè)企業(yè)的擠壓。股份合作的方式，要求礦業(yè)用地所有權(quán)人及時(shí)掌握生產(chǎn)動(dòng)態(tài)，在關(guān)注到礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，勢(shì)必對(duì)礦業(yè)用地的狀態(tài)有所掌握，從而系統(tǒng)地提高了兩種自然資源的利用效率，是較為優(yōu)化的礦業(yè)用地合作方式。

礦業(yè)用地股份合作制是土地股份合作制的亞類型，是指礦業(yè)權(quán)人和土地權(quán)利人約定，將土地權(quán)利人所擁有的土地使用權(quán)作價(jià)折合成一定的股份，并按其股份比例享有收益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而礦產(chǎn)企業(yè)獲取該土地利用權(quán)利的用地類型[6]。對(duì)于礦業(yè)用地股份合作制的建立，應(yīng)當(dāng)著重從以下兩方面著手，進(jìn)行制度完善。首先，是增加礦業(yè)用地股份合作的行政審批，嚴(yán)格把關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)當(dāng)審批礦業(yè)用地股份合作合同，對(duì)于涉及法律禁止性規(guī)定的，例如變更土地性質(zhì)的，不予審批；對(duì)于違反原則的規(guī)定，例如未涉及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)或是復(fù)墾規(guī)定的，令其限期改正；對(duì)于符合規(guī)定的，給予審批通過(guò)。其次，是完善股份合作用地的退出機(jī)制，建立以資源保護(hù)為傾向的驗(yàn)收制度。通過(guò)合作協(xié)議的內(nèi)容約定，將礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓、相鄰關(guān)系、環(huán)境保護(hù)以及復(fù)墾要求等約定明確，將礦業(yè)活動(dòng)的各類風(fēng)險(xiǎn)盡量降低，有效防止損失。

4.2 礦業(yè)用地使用權(quán)的使用期

首先，應(yīng)改進(jìn)礦業(yè)用地的土地指標(biāo)管制方式。臨時(shí)用地由于規(guī)避了政府關(guān)于建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的審批，因此引起了對(duì)土地的整體規(guī)劃的偏差。由于臨時(shí)用地不受建設(shè)用地的指標(biāo)控制，實(shí)際上用于礦產(chǎn)勘探與開(kāi)發(fā)的土地被礦企占有了經(jīng)濟(jì)效益，令其他主體意外承擔(dān)了相應(yīng)損失。有學(xué)者指出，“這種誘致性制度變遷導(dǎo)致更大的社會(huì)成本。在社會(huì)方面，主要是擾亂用地管理秩序；在市場(chǎng)方面，則會(huì)導(dǎo)致土地利用缺乏行為的預(yù)期和保障”[7]。因此針對(duì)礦業(yè)臨時(shí)用地，應(yīng)當(dāng)逐步向常規(guī)性用地過(guò)度，統(tǒng)一劃入土地規(guī)劃；針對(duì)確有短期用地需求的，可采取地役權(quán)方式進(jìn)行管控。同時(shí)，從系統(tǒng)優(yōu)化的角度出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，為礦業(yè)用地預(yù)留足夠的空間。涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的采礦用地審批需納入新增建設(shè)用地控制指標(biāo)，沒(méi)有指標(biāo)就無(wú)法進(jìn)行用地審批。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)緊張，新增建設(shè)用地指標(biāo)有限，地方優(yōu)先將其用于重大工程項(xiàng)目，難以保證采礦用地需求[8]。完善礦業(yè)用地的指標(biāo)管理體系，應(yīng)將綠色礦山建設(shè)項(xiàng)目所需用地納入規(guī)劃統(tǒng)籌安排，將礦業(yè)用地空間在規(guī)劃修編中完成，明確在土地利用年度計(jì)劃中給礦業(yè)用地留有規(guī)劃，提供足夠的指標(biāo)。

同時(shí)，建立礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的協(xié)同審批機(jī)制。自然資源部的成立為礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的協(xié)同審批提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，協(xié)同審批的方式成為可能。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的管理與規(guī)制中，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)服務(wù)型政府的精神要求，精簡(jiǎn)審批手續(xù)。有學(xué)者指出，在礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣前，政府有關(guān)部門應(yīng)將所需礦業(yè)用地的土地使用權(quán)預(yù)先征收或收購(gòu),在拍賣礦業(yè)權(quán)時(shí)，連同土地使用權(quán)一同拍賣。這樣既減少了因礦業(yè)權(quán)和土地物權(quán)主體不同所造成的權(quán)力行使的沖突，也會(huì)降低礦業(yè)開(kāi)發(fā)糾紛的幾率，還縮短了審批期間，大大提高了礦業(yè)活動(dòng)的效率[1]。

4.3 礦業(yè)用地使用權(quán)的退出期

首先應(yīng)當(dāng)為礦業(yè)用地土地復(fù)墾掃清制度障礙。礦業(yè)用地的使用程度較輕，復(fù)墾后比較容易還原為農(nóng)業(yè)用地。礦業(yè)用地存在復(fù)墾的理論操作性，但礦業(yè)用地使用期限制約了礦業(yè)用地復(fù)墾的實(shí)現(xiàn)效率。根據(jù)法律規(guī)定，以出讓方式取得的礦業(yè)用地使用權(quán)最長(zhǎng)使用期限為五十年，而以劃撥方式取得的礦業(yè)用地使用權(quán)沒(méi)有期限限制，同時(shí)礦業(yè)用地不得挪作它用。因此建議修改土地管理法律法規(guī)，將礦業(yè)用地復(fù)墾作為例外情形予以規(guī)定，在礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束后，即可著手礦業(yè)用地的復(fù)墾工作。

同時(shí)，對(duì)礦業(yè)用地復(fù)墾進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃。針對(duì)復(fù)墾土地后續(xù)利用問(wèn)題，可以以礦區(qū)土地恢復(fù)治理和復(fù)墾再利用為契機(jī)，充分考慮民眾意愿，增強(qiáng)公眾參與決策力度[9]。以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與綠水青山為主要內(nèi)容對(duì)民眾進(jìn)行宣傳教育后，讓公民進(jìn)行更為科學(xué)、較為合理、民主主導(dǎo)的決策，將礦業(yè)用地建設(shè)為種植、綠化、生產(chǎn)等多角度、多維度得到高效利用的土地。我國(guó)已經(jīng)在農(nóng)村土地整理中擁有很多經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)都表明了，根據(jù)土地的具體情況(土壤、植被、地貌等)的整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。通過(guò)土地整理可以提高有效的土地利用面積，尤其是增加農(nóng)用地的面積，同時(shí)通過(guò)合理的規(guī)劃也會(huì)改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施及民生狀況，客觀上具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)價(jià)值[10]。在充分考慮土地農(nóng)業(yè)價(jià)值以及生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)上，對(duì)土地的可選擇復(fù)墾模式進(jìn)行效益衡量，科學(xué)規(guī)劃礦業(yè)用地的狀態(tài)，形成系統(tǒng)的整治方案。公眾參與復(fù)墾決策，能令與復(fù)墾事項(xiàng)相關(guān)的各方主體通過(guò)程序安排協(xié)調(diào)各自權(quán)益，避免權(quán)利沖突的爆發(fā)[11]。