祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站水土保持問(wèn)題整改整治工作實(shí)踐與思考

靳虎甲

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730070)

祁連山位于我國(guó)西北干旱半干旱荒漠地區(qū)，是河西地區(qū)三大內(nèi)陸河重要的水源涵養(yǎng)地，也是黃河的重要水源補(bǔ)給區(qū)。祁連山地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)建設(shè)的重要區(qū)域，也是我國(guó)重要的冰凍圈水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)安全屏障。祁連山地區(qū)不僅保障著區(qū)域生態(tài)安全，同時(shí)在維護(hù)生態(tài)平衡、保障徑流補(bǔ)給、維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著十分重要的作用[1]。正因祁連山地區(qū)的生態(tài)戰(zhàn)略意義重大，早在1988年國(guó)家就批準(zhǔn)設(shè)立了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，在2018年10月，祁連山國(guó)家公園管理局批準(zhǔn)成立[2]，彰顯了黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)其生態(tài)保護(hù)的高度關(guān)注。但長(zhǎng)期以來(lái)，祁連山違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源、違法建設(shè)和違規(guī)運(yùn)行水電設(shè)施等問(wèn)題屢屢發(fā)生，致使脆弱的祁連山生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)，造成了比較嚴(yán)重的水土流失和生態(tài)破壞。2017年2月12日至3月3日，由黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組成的中央督查組就祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開展了專項(xiàng)督查，7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理[3]。通報(bào)發(fā)出后，甘肅省各級(jí)水利水保部門高度重視，堅(jiān)決把祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的水土保持問(wèn)題整改責(zé)任扛在肩上，并按照《甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改落實(shí)方案》中明確的由水利系統(tǒng)作為祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站相關(guān)問(wèn)題整改落實(shí)責(zé)任單位的要求[4]，以祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站水土保持問(wèn)題整改為突破，研究切實(shí)可行的整改措施和辦法，督促建設(shè)單位依法履行水土流失防治主體責(zé)任，并依法嚴(yán)肅查處水土保持違法問(wèn)題。經(jīng)過(guò)近三年的整治整改，祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站各項(xiàng)水土保持措施已全面完成階段性整改目標(biāo)。

1 祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站存在的主要水土保持問(wèn)題

甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)共有水電站42座，涉及天祝、涼州、永昌、山丹、肅南和甘州6縣區(qū)。按保護(hù)區(qū)功能區(qū)位置劃分，其中41座位于試驗(yàn)區(qū)，1座位于緩沖區(qū)；按流域分，黃河(大通河、金強(qiáng)河)流域4座；石羊河流域21座，黑河流域17座；按建設(shè)性質(zhì)分，33座已建成，9座正在建設(shè)。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站項(xiàng)目存在的水土保持問(wèn)題主要有以下三個(gè)方面：一是個(gè)別水電站未取得水土保持批復(fù)。42座水電站中有6座未審批水土保持方案，其中有5座是在1991年水土保持法頒布實(shí)施前就已建成，不需要編報(bào)水土保持方案；1座水電站于2004年開工建設(shè)，但未編報(bào)水土保持方案，屬“未批先建”違法項(xiàng)目。二是部分水電站未嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案。部分水電站未按水土保持方案要求開展棄渣場(chǎng)整治，或在建設(shè)過(guò)程中未在方案指定位置棄渣，存在違法亂棄行為；部分水電站存在開挖面、擾動(dòng)面生態(tài)恢復(fù)不到位或渣場(chǎng)覆土厚度不夠?qū)е轮脖换謴?fù)效果欠佳，依然存在水土流失隱患。三是部分投產(chǎn)運(yùn)行多年的水電站，尚未組織開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，存在“未驗(yàn)先投”違法行為。

2 問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

(1)建設(shè)單位方面。相關(guān)水電站的建設(shè)單位水土保持法律意識(shí)比較淡薄，只注重主體工程建設(shè)，對(duì)水土保持工作不夠重視，不遵守水土保持法律法規(guī)，僅把水土保持方案作為當(dāng)時(shí)工程立項(xiàng)審批的一道程序，既沒(méi)有將水土保持理念融入主體工程建設(shè)中，也沒(méi)有組織參建單位認(rèn)真學(xué)習(xí)水土保持法律法規(guī)和方案批復(fù)要求，導(dǎo)致建設(shè)過(guò)程中“亂倒亂棄、亂采亂挖”等水土保持違法違規(guī)行為依然發(fā)生，而且在施工建設(shè)過(guò)程中，個(gè)別建設(shè)單位對(duì)各級(jí)水利水保部門的跟蹤檢查也存在抵觸情緒，對(duì)下發(fā)的督查意見沒(méi)有按時(shí)整改。

(2)監(jiān)督管理方面。在工程建設(shè)過(guò)程中，各級(jí)水利水保部門對(duì)各水電站雖然開展了多次監(jiān)督檢查，但對(duì)存在的問(wèn)題沒(méi)有“提透、提準(zhǔn)”，多年來(lái)的執(zhí)法檢查主要采取宣傳教育形式，發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題并沒(méi)有形成“臺(tái)賬式、清單化”管理，查處違法違規(guī)行為的力度整體寬松軟，動(dòng)真碰硬的勇氣不足，存在畏難思想。

(3)上級(jí)對(duì)下級(jí)部門督導(dǎo)方面。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的履職檢查尚未有效開展，省級(jí)對(duì)市、縣兩級(jí)，以及市級(jí)對(duì)縣級(jí)水利水保部門在方案審批、跟蹤檢查、行政執(zhí)法等方面的工作履職督導(dǎo)不夠，并沒(méi)有形成有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，導(dǎo)致各級(jí)監(jiān)管不嚴(yán)。

3 整治整改工作成效及經(jīng)驗(yàn)

3.1 以提高政治站位為起點(diǎn)，舉一反三開展整治整改工作

自祁連山自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)督查反饋問(wèn)題整改工作開展以來(lái)，省級(jí)層面多次召開專題會(huì)議，研究部署水土保持問(wèn)題整改工作。為加強(qiáng)對(duì)整改工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)專門成立了整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，持續(xù)推進(jìn)水土保持問(wèn)題整改工作，同時(shí)指導(dǎo)督促祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)市縣開展整治整改工作。在整改工作推進(jìn)過(guò)程中，按照《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)水電站關(guān)停退出整治方案》中有關(guān)水土保持問(wèn)題整改的要求，不斷強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極組織祁連山自然保護(hù)區(qū)涉及的相關(guān)市、縣水利水保部門根據(jù)各水電站不同的問(wèn)題類型和具體情況，制定了“一站一策”水土保持問(wèn)題分類整治措施。在祁連山保護(hù)區(qū)水電站整改工作開展的基礎(chǔ)上，舉一反三，組織開展了祁連山自然保護(hù)區(qū)其他類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及全省自然保護(hù)區(qū)所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題的排查工作，又將摸底排查工作延伸至全省所有自然保護(hù)區(qū)，并建立了全省自然保護(hù)區(qū)問(wèn)題清單及整改臺(tái)賬，對(duì)臺(tái)賬內(nèi)的問(wèn)題實(shí)行“銷號(hào)制”管理，采取“一月一調(diào)度、一季一報(bào)告”的工作機(jī)制，以釘釘子精神抓整改、促落實(shí)。

3.2 以完善管理制度為基礎(chǔ)，不斷健全水土保持配套法規(guī)

整改工作開展以來(lái)，先后印發(fā)了《甘肅省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查審批管理辦法》和《甘肅省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查管理辦法》，在方案審批方面，明確要求各級(jí)水行政主管部門規(guī)范水土保持方案審批，強(qiáng)化水土保持生態(tài)紅線管控意識(shí)，對(duì)不符合保護(hù)區(qū)管理及生態(tài)保護(hù)相關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目堅(jiān)決不予審批；在監(jiān)督檢查方面進(jìn)一步明確了各級(jí)水土保持管理部門對(duì)建設(shè)單位監(jiān)督檢查意見整改情況跟蹤檢查結(jié)果的處理方式，規(guī)定對(duì)限期內(nèi)沒(méi)有完成整改任務(wù)或整改措施落實(shí)不到位的，約談生產(chǎn)建設(shè)單位負(fù)責(zé)人，同時(shí)向上一級(jí)水土保持管理部門申請(qǐng)掛牌督辦。通過(guò)不斷完善水土保持地方配套法規(guī)和管理制度，為祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站水土保持問(wèn)題整改提供強(qiáng)有力的制度保障，為后續(xù)監(jiān)管工作開展建立了長(zhǎng)效機(jī)制。

3.3 以整改落實(shí)跟蹤檢查為抓手，依法逐級(jí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

自整改工作開展以來(lái)，省上先后開展了8次祁連山自然保護(hù)區(qū)水電站水土保持專項(xiàng)檢查，對(duì)祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)42座水電站逐一開展了現(xiàn)場(chǎng)檢查，共印發(fā)監(jiān)督檢查意見28份，配合其他部門開展祁連山自然保護(hù)區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)相關(guān)督查檢查累計(jì)達(dá)20余次，下發(fā)《水土保持行政責(zé)令改正通知書》11份。對(duì)水土保持問(wèn)題整改滯后的2座水電站，省上采取了約談建設(shè)單位及其上級(jí)主管部門的方式進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理，并進(jìn)行了省級(jí)掛牌督辦，督促建設(shè)單位限期完成整改工作。另外，甘肅各級(jí)水利水保部門認(rèn)真吸取祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題教訓(xùn)，并以整治整改工作為契機(jī)，強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理工作，聯(lián)合發(fā)改、自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境等部門開展聯(lián)合檢查。面對(duì)已經(jīng)完成水土保持設(shè)施驗(yàn)收但存在水土保持設(shè)施后期管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位的個(gè)別水電站工程，監(jiān)管部門勇于發(fā)現(xiàn)和指出驗(yàn)收后依然存在的問(wèn)題，督促建設(shè)單位進(jìn)一步完善防治措施。對(duì)于部分關(guān)停的水電站，甘肅各級(jí)水利水保部門嚴(yán)防設(shè)備拆除造成的二次破壞，緊盯建設(shè)單位完成引水樞紐、支洞、廠房等周邊場(chǎng)地的清理工作，并全面督促開展拆除跡地的植被恢復(fù)工作。

3.4 以查處典型違法案件為突破，全面加強(qiáng)行政執(zhí)法工作

在整改工作開展過(guò)程中，對(duì)水電站存在的水土保持違法行為，省上責(zé)成相關(guān)市縣水行政部門進(jìn)行嚴(yán)肅查處。針對(duì)個(gè)別水電站“未批先建”和“未驗(yàn)先投”違法行為，相關(guān)縣級(jí)水行政主管部門立即下發(fā)責(zé)令停止違法行為通知書和責(zé)令限期整改通知書，相關(guān)建設(shè)單位均在期限內(nèi)完成了整改工作。針對(duì)個(gè)別水電站存在的未在方案指定位置棄渣且未在規(guī)定期限內(nèi)完成清理的違法行為，執(zhí)法部門立即進(jìn)行了立案調(diào)查，并對(duì)其進(jìn)行了行政處罰，先后有2個(gè)建設(shè)單位因違法棄渣分別被處以15萬(wàn)元和19萬(wàn)元的罰款。通過(guò)對(duì)祁連山保護(hù)區(qū)典型案件的嚴(yán)肅查處，形成了“以點(diǎn)帶面”的震懾效果，祁連山自然保護(hù)區(qū)涉及的武威、張掖、金昌三市對(duì)“未批先建”“未驗(yàn)先投”等水土保持違法行為進(jìn)行全面查處，先后下發(fā)責(zé)令停止違法行為通知書及限期整改執(zhí)法文書200余份，3個(gè)市的水土保持方案編報(bào)率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率均明顯提升。全省各級(jí)水行政主管部門也以祁連山保護(hù)區(qū)整改工作為標(biāo)桿，嚴(yán)格開展水土保持行政執(zhí)法工作，全面加大對(duì)各類水土保持違法行為的查處力度，2017年至2019年全省累計(jì)查處水土保持違法案件2 100余起，全省水土保持依法行政力度有質(zhì)的提升。

3.5 以宣傳教育為途徑，牢固樹立生態(tài)保護(hù)意識(shí)

為全力保障祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站及各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題整改工作有序推進(jìn)，省上把基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)作為提升工作能力和效力的主抓手：2017年省上組織開展了全省監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)班；2018年組織各市、縣監(jiān)督執(zhí)法人員集中學(xué)習(xí)并交流了祁連山自然保護(hù)區(qū)整改工作中水土保持監(jiān)管工作中一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)；2019年又先后組織了兩期全省監(jiān)督管理培訓(xùn)班。在整改工作開展期間，通過(guò)組織系統(tǒng)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層執(zhí)法人員能力，全面提高依法行政水平，全力推進(jìn)整改工作有序進(jìn)行。2017年至2019年，省上牽頭組織的對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位的監(jiān)督檢查中，采取“檢查一個(gè)項(xiàng)目，開展一次培訓(xùn)”的方式，重點(diǎn)對(duì)新開工的建設(shè)項(xiàng)目開展了水土保持法律法規(guī)專題培訓(xùn)，相關(guān)市、縣也組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)新開工項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)行普法宣傳和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過(guò)法律法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使建設(shè)單位和相關(guān)參建單位更加了解應(yīng)履行的水土保持法定義務(wù)和水土流失防治責(zé)任，更加熟悉建設(shè)過(guò)程中容易造成違法違規(guī)行為的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，能夠有效預(yù)防建設(shè)過(guò)程中各類違法違規(guī)問(wèn)題。

4 今后工作設(shè)想

2019年8月20日，習(xí)近平總書記來(lái)到祁連山腳下的張掖市山丹馬場(chǎng)，實(shí)地查看了祁連山自然保護(hù)區(qū)整改工作進(jìn)展，聽取了祁連山生態(tài)修復(fù)工作的匯報(bào)，他指出：“這些年來(lái)祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)由亂到治，大見成效。走到這里看一看才能感受到祁連山生態(tài)保護(hù)的作用，生態(tài)屏障的作用，這都是國(guó)家的戰(zhàn)略格局。生態(tài)保護(hù)工作也體現(xiàn)了新發(fā)展理念，希望把它繼續(xù)向前推進(jìn)?！?019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上明確要求，要進(jìn)一步推進(jìn)祁連山等黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)修復(fù)和建設(shè)工程。總書記對(duì)祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)修復(fù)和整改工作的肯定和對(duì)下一步工作提出的新要求，使甘肅省各級(jí)水利水保部門備受鼓舞和激勵(lì)?？倳泴?duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)工作也提出了“重在保護(hù)，要在治理”的要求，而新時(shí)期水利改革發(fā)展總基調(diào)中提出的“強(qiáng)監(jiān)管”本身也與“重保護(hù)”相互印證，是當(dāng)前水土保持工作必須常抓不懈的重點(diǎn)工作。

甘肅省水土保持監(jiān)督管理工作要圍繞新時(shí)期水利改革發(fā)展總基調(diào)，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)總書記視察甘肅及在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上有關(guān)加強(qiáng)水土保持工作的相關(guān)精神要義，遵照“把工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來(lái)，在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板”的水土保持工作思路[5]，以強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)管為核心，依托信息化手段，突出嚴(yán)格督查問(wèn)責(zé)，全面依法履職，推進(jìn)甘肅省水土保持工作邁上新臺(tái)階，并重點(diǎn)做好以下工作：

一是進(jìn)一步完善配套法規(guī)。根據(jù)水土保持“放管服”改革精神的新要求，及時(shí)修訂省級(jí)配套法規(guī)，建立水土保持目標(biāo)責(zé)任考核和責(zé)任追究制度，完善水土保持監(jiān)督管理相關(guān)制度，層層落實(shí)地方政府主體責(zé)任和相關(guān)部門職責(zé)，為甘肅省監(jiān)督管理工作提供法制保障。

二是認(rèn)真履行法定職責(zé)。調(diào)動(dòng)全省各級(jí)水土保持監(jiān)督管理部門力量，按照“統(tǒng)籌安排、落實(shí)責(zé)任、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的工作原則和程序，著力提高水土保持監(jiān)督檢查的綜合效力，履行在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全覆蓋跟蹤檢查，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管力度，落實(shí)水土保持依法履職逐級(jí)督查制度，強(qiáng)化對(duì)地方依法履行監(jiān)管職責(zé)的工作督查。

三是強(qiáng)化行政執(zhí)法。結(jié)合黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展和遙感監(jiān)管工作的要求，全面清查歷史遺留問(wèn)題，對(duì)水土保持違法違規(guī)行為依法查處，做到對(duì)違法案件“零容忍”。對(duì)甘肅省黃河流域、祁連山地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域及公路、鐵路、礦山等重點(diǎn)行業(yè)，適時(shí)開展水土保持專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)重大違法問(wèn)題實(shí)行逐級(jí)掛牌督辦，提高水土保持執(zhí)法威懾力。

四是補(bǔ)齊信息化監(jiān)管短板。按照水利部安排部署，實(shí)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化監(jiān)管全覆蓋，利用定期遙感影像解譯成果與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目空間數(shù)據(jù)庫(kù)信息比對(duì)，精準(zhǔn)掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土流失情況，依托“智慧水利”，全面推進(jìn)“智慧水?！苯ㄔO(shè)，加快互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高新技術(shù)與水土保持監(jiān)督管理深度融合，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通和共建共享，筑牢水土保持監(jiān)管工作基礎(chǔ)。