淺談我國起重機械行業(yè)行政審批制度的演變和發(fā)展方向

吳鑫櫞

（中國特種設(shè)備檢驗協(xié)會，北京 100029）

1 許可制度的演變歷程

1.1 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證許可階段

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的建立，源于1984年頒布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》（國發(fā)[1984]54號文）和《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法》（經(jīng)質(zhì)[1984]526號文）。據(jù)1985年全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室公布的生產(chǎn)許可證產(chǎn)品實施目錄，當(dāng)時，建設(shè)部率先對塔式起重機、施工升降機實施了生產(chǎn)許可證管理，之后，生產(chǎn)許可證產(chǎn)品目錄幾經(jīng)調(diào)整，原機械部管理的電動單梁起重機、電動雙梁起重機、電動葫蘆也納入了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄。期間，個別省、市的勞動部門還發(fā)放過起重機械制造認(rèn)可證，以代替生產(chǎn)許可證。

1.2 特種設(shè)備制造單位許可證許可階段

2000年，《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號）首次提出了特種設(shè)備概念，原本分歸各個部委管理的起重機械，大部分納入了特種設(shè)備范疇，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門統(tǒng)一管理。隨著2003年《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（國務(wù)院令第373號）的實施，其第十四條明確提出特種設(shè)備制造單位需要通過質(zhì)監(jiān)部門的許可方可從事相應(yīng)的活動，同年6月，頒布的《關(guān)于印發(fā)<機電類特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）>的通知》(國質(zhì)檢鍋[2003]174號）（以下簡稱“174號文”），標(biāo)志著起重機械進入制造單位許可證許可階段。

2007年8月8日，原國家質(zhì)檢總局批準(zhǔn)發(fā)布了《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修質(zhì)量保證體系基本要求》（TSG Z0004-2007），其首次明確了質(zhì)量保證體系的建立原則和質(zhì)量保證體系責(zé)任人員的要求及質(zhì)量保證體系的基本要素和內(nèi)容，幫助企業(yè)建立規(guī)范、科學(xué)的具有特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修特點的質(zhì)量保證體系。需要注意的是，《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修質(zhì)量保證體系基本要求》取代了“174號文”中關(guān)于質(zhì)保體系建立與運行方面的要求。因此，在2007年10月1日后的起重機械制造企業(yè)評審，基本要求執(zhí)行依據(jù)是“174號文”，質(zhì)保體系方面則是《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修質(zhì)量保證體系基本要求》（TSG Z0004-2007）和《特種設(shè)備制造、安裝、改造、維修許可鑒定評審細則》（TSG Z0005-2007）。

1.3 特種設(shè)備生產(chǎn)許可證許可階段

2019年，國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱：市場監(jiān)管總局）發(fā)布了《市場監(jiān)管總局關(guān)于特種設(shè)備行政許可有關(guān)事項的公告》（2019年第3號），公告中制定了新的《特種設(shè)備生產(chǎn)單位許可目錄》。將起重機械許可項目由原來類型-型式-型號/參數(shù)統(tǒng)一簡化為設(shè)備類型（新目錄中稱為“子項目”），并且調(diào)整了參數(shù)級別劃分。同時，制造單位許可含安裝、修理和改造項目，企業(yè)不必再單獨申請安裝、改造、修理許可證。這兩項措施大大減少了企業(yè)行政審批的次數(shù)。5月13日，市場監(jiān)管總局以22號公告的形式發(fā)布了《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》（TSG 07-2019）。

2 許可制度的發(fā)展方向

2013年6月29日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，自2014年開始起施行?！吨腥A人民共和國特種設(shè)備安全法》中第十八條國家按照分類監(jiān)督管理的原則對特種設(shè)備生產(chǎn)實行許可制度。明確特種設(shè)備制造許可證，即TS認(rèn)證。即表示特征設(shè)備的生產(chǎn)含設(shè)計、制造、安裝、改造、維修等項目）、使用、檢驗檢測相關(guān)單位由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局進行監(jiān)督檢查，對于評定合格的單位下發(fā)從業(yè)許可，授予使用TS認(rèn)證標(biāo)志的管理行為。對于屬于特種設(shè)備領(lǐng)域，若規(guī)定時間內(nèi)各制造、使用、檢測單位無法取得TS認(rèn)證，國家則不許其在任何有關(guān)特種設(shè)備的領(lǐng)域展開經(jīng)濟活動。

2019年1月16日，市場監(jiān)管總局關(guān)于特種設(shè)備行政許可有關(guān)事項的公告〔2019年第3號〕國務(wù)院在全國推行“證照分離”改革的要求，推進《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》實施，將企業(yè)制度性的交易成本降低，強化特種設(shè)備的監(jiān)督，通過不斷地征求意見，針對特種設(shè)備生產(chǎn)許可項目、作業(yè)人員和檢驗檢測人員資格認(rèn)定項目，由市場監(jiān)管總局進行了精簡整合。

2019年2月18日，市場監(jiān)管總局對特種設(shè)備行政許可優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)和加強事中事后監(jiān)管措施的公告〔2019年第8號〕市場進入資質(zhì)制度改革的方向為廢除這些資質(zhì)制度，并轉(zhuǎn)向事中與事后的監(jiān)管。為深入貫徹落實國務(wù)院的改革要求，在全國范圍內(nèi)推行“證照分離”，有效降低企業(yè)制度性交易成本，強化特種設(shè)備監(jiān)管，通過各方面的意見，市場監(jiān)管總局制定了《特種設(shè)備行政許可優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)和加強事中事后監(jiān)管的措施》。

2019年5月13日，市場監(jiān)管總局關(guān)于發(fā)布《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》的公告〔2019年 第22號〕，市場監(jiān)管總局制定了《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》（TSG 07—2019），現(xiàn)予批準(zhǔn)發(fā)布施行。

2019年9月12日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見國發(fā)〔2019〕18號。為轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加強并規(guī)范事中與事后監(jiān)管，以公正監(jiān)管促進公平的競爭，為打造市場化法治化國際化營商的環(huán)境，提出幾點意見。

2019年，許可制度得到了優(yōu)化，從目錄的調(diào)整，許可的改革，到法規(guī)體系的優(yōu)化。在資源配置中將市場的決定性作用充分地發(fā)揮出來，政府作者得到更好的發(fā)揮，持續(xù)深化“放管服”改革，堅持放管結(jié)合、并重，把行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強事中事后監(jiān)管上來，使事中事后監(jiān)管體系更加公平公正、公開透明、簡約高效，形成市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局，提高市場主體競爭力和市場效率，推動經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。指導(dǎo)意見對重點領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c監(jiān)管。對食品、藥品、醫(yī)療器械等重點產(chǎn)品，建立以產(chǎn)品編碼管理為手段的追溯體系。

現(xiàn)行的特種設(shè)備設(shè)計、制造、安裝、修理、改造、檢驗資格申請實行的是行政許可制。若僅為掌握投資與生產(chǎn)經(jīng)營情況，為市場監(jiān)管提供準(zhǔn)確可靠的信息，那備案制是否可以成為市場進入類行政審批的替代性制度，與進入審批相比的區(qū)別是：提交材料方面，提交備案的材料為企業(yè)地址、法定代表人、營業(yè)執(zhí)照等基本經(jīng)營信息，但審批中提交的材料是符合市場進入條件的；一般情況下備案無須審核，對于需要核查的備案，也只是核實備案信息的真實性、準(zhǔn)確性，審批過程中是審查而進入審批，是對申請人是否符合進入條件的審查；從法律角度講，備案申請人對備案信息的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，若因備案不真實、不準(zhǔn)確而出現(xiàn)的一切法律問題，由申請人承擔(dān)，必須通過審批后方可從事生產(chǎn)經(jīng)營，否則，將會受到公法處罰甚至刑事責(zé)任。

針對能以其他方式控制的社會性危害活動，不僅要建立必要的監(jiān)管制度，還需要替代性的制度。黑名單制度為市場進入類審批改革中最重要的替代性制度。國務(wù)院于2014年6月14日發(fā)布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020)》，是關(guān)于社會信用體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。綱要要求：“在現(xiàn)有行政處罰措施的基礎(chǔ)上，健全失信懲戒制度，各行業(yè)建立黑名單制度與市場退出機制?！?起重機械行業(yè)中安裝資質(zhì)、制造資質(zhì)管理不規(guī)范，制造質(zhì)量把控不嚴(yán)格，一些有問題的起重機械流向市場，造成經(jīng)濟損失。對這些安裝、制造單位予以降資質(zhì)、網(wǎng)上公示，信息查詢系統(tǒng)查詢并責(zé)令進行整改，屢次發(fā)現(xiàn)不整改，建議列入黑名單，責(zé)令退出市場。

3 結(jié)語

我國經(jīng)濟快速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量迅猛增長，又發(fā)生多起重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失?！吨腥A人民共和國特種設(shè)備安全法》的頒布是把人民生命財產(chǎn)安全放在第一位。目前，從法規(guī)方面而言，對特種設(shè)備生產(chǎn)實行許可制度。審批改革主要由行政主導(dǎo)、中央政府定期發(fā)布決定的形式推動，改革至今，主要是法律設(shè)定事項需要清理，進一步改革必定是全面清理和修訂法律方面。起重機械的市場進入類審批的改革，行政審批改革的順利推進還需要其他制度或改革的配合。