地方政府在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中的作用分析

侯慶海

（齊齊哈爾市社會科學(xué)院，黑龍江齊齊哈爾161006）

一、新形勢下地方政府在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)狀剖析

伴隨當(dāng)前經(jīng)濟的快速化發(fā)展和市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，以傳統(tǒng)重工業(yè)為主要生產(chǎn)作業(yè)模式的東北老工業(yè)基地，自2003 年“振興老工業(yè)基地”戰(zhàn)略實施以來，雖然短期內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟取得了突破性進展，但由于地方政府過度干預(yù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化以及相關(guān)政策的不完善，從長遠來看東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展開始陷入困境，GDP 增速不僅大幅度降低甚至還出現(xiàn)了負增長，為此在黨的十八大、十九大報告中，先后提出了實施“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”戰(zhàn)略及以“創(chuàng)新”為主要引領(lǐng)和支撐的發(fā)展模式，而作為戰(zhàn)略實施主體和上級政府政策的實際執(zhí)行者，地方政府在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中具有無可比擬的優(yōu)勢，即它可通過制度保障、政策激勵及環(huán)境創(chuàng)設(shè)等手段，在確保地方政府職能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上，為預(yù)期戰(zhàn)略目標的達成打下堅實基礎(chǔ)。就目前來看，新形勢下地方政府在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)狀表現(xiàn)如下：

（一）政策現(xiàn)狀

在2003 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》中明確提出了“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略，而后在2009 年國務(wù)院又提出了“優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代工業(yè)系統(tǒng)”政策，之后2015 年在市場經(jīng)濟背景下中共中央政治局審議通過了關(guān)于振興東北老工業(yè)基地的若干意見和重要文件，最后在2016 年為深化2003 年提出的“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略，國務(wù)院從四個方面提出十四項政策措施，將任務(wù)進行了分解?，F(xiàn)階段據(jù)調(diào)查不僅國家相關(guān)部門提出了一系列法規(guī)政策，地方政府也根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實況提出了振興政策措施，為大力推進體制創(chuàng)新、加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施創(chuàng)造良好條件?？傮w而言，老工業(yè)基地的驅(qū)動發(fā)展政策較為豐富全面，政策密度和廣度也在逐年強化。

（二）財政創(chuàng)新投入現(xiàn)狀

在當(dāng)前社會經(jīng)濟由計劃產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的關(guān)鍵時期，第一、二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展近年來也受到了社會各界的高度關(guān)注，為貫徹落實國家“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略，地方政府也加大了對老工業(yè)基地的資金投入力度，通過相關(guān)調(diào)查可知東北地區(qū)的財政創(chuàng)新投入水平波動較大。經(jīng)大量調(diào)研數(shù)據(jù)分析可知，在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，國家為改善當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，加大了對各區(qū)域的財政資金創(chuàng)新投入力度，但相比其它地區(qū)而言，東北老農(nóng)業(yè)基地財政創(chuàng)新投入水平不僅波動較大，且總體而言未能達到全國平均值，與發(fā)達地區(qū)之間存在明顯差距。

（三）公共服務(wù)現(xiàn)狀

目前來看，東北地區(qū)的主要社會保險參保率水平與全國平均水平相比略高一籌，但與發(fā)達省份和沿海地區(qū)相比仍存在一定差距。除此之外通過對各省內(nèi)部進行系統(tǒng)化剖析可知，在東北老工業(yè)基地內(nèi)部，三省公共服務(wù)現(xiàn)狀也各不相同，省份內(nèi)部之間的參保率也存在顯著差異，但整體來看呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的趨勢，因此總體而言在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中，地方政府的公共服務(wù)水平在不斷提升，可從長遠來看增長乏力現(xiàn)象也是客觀存在的。

二、地方政府在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方政府的財政創(chuàng)新投入不足

通過上述分析可知，在當(dāng)前經(jīng)濟全球化和一體化建設(shè)進程不斷推進的產(chǎn)業(yè)時代背景下，經(jīng)濟貿(mào)易往來的愈發(fā)頻繁，為國家經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的機遇，為此國家相關(guān)部門加大了對各重點區(qū)域的財政創(chuàng)新投入力度，其中作為我國重要的重工業(yè)生產(chǎn)基地，東北老工業(yè)基地亦是首當(dāng)其沖。但就目前來看，由于東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)主要是重工業(yè)，因此在財政創(chuàng)新投入時國家對其的投入力度相對較低，不僅與發(fā)達省份和沿海地區(qū)存在顯著差異，甚至還未達到全國平均值。而從某方面來講，穩(wěn)定充足的財政創(chuàng)新投入是區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要基礎(chǔ)和根本前提，地方財政創(chuàng)新投入不足在影響區(qū)域內(nèi)各行各業(yè)發(fā)展的同事，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平也勢必受到了一定阻礙。除此之外經(jīng)大量調(diào)研數(shù)據(jù)分析了解到，地方政府的財政創(chuàng)新投入還能用以承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險、預(yù)見技術(shù)變革的方向，可因為目前東北老工業(yè)基地的財政創(chuàng)新投入較低，再加之重大資源型產(chǎn)業(yè)已進入衰退期，原本該退出基地的劣勢企業(yè)未退出，在進行資金政策扶持過程中，扶持工作難以落實到位，資源優(yōu)化配置難以達到預(yù)期目標。

（二）地方政府的公共服務(wù)增長乏力

在當(dāng)前“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略實施過程中，地方政府公共服務(wù)水平的高低對于戰(zhàn)略實施效益具有重要影響，而據(jù)了解雖然近年來，東北地區(qū)的主要社會保險參保率水平與全國平均水平相比略高一籌，但各省之間彼此差異化還較為顯著，公共服務(wù)政策和配套措施的不完善情形也較為突出，雖然對于其它省份而言，東北地區(qū)的公共服務(wù)水平擁有良好基礎(chǔ)，但從長遠發(fā)展來看增長乏力現(xiàn)象也較為嚴重化，長此以往對于東北地區(qū)發(fā)展而言是十分不利的。從某方面來講，完善的公共服務(wù)政策和配套措施，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中能為創(chuàng)新活動順利進行和創(chuàng)新人才吸引提供堅實后盾，可通過上述分析可知由于地方政府在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中后期較為乏力，相比其它地區(qū)而言仍存在較大差距，為此區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展也勢必受到了一定影響。

（三）地方政府區(qū)域經(jīng)濟的開放程度有待提升

在經(jīng)濟全球化建設(shè)進程不斷加快的產(chǎn)業(yè)時代背景下，國際區(qū)域貿(mào)易往來的愈發(fā)頻繁為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來新機遇的同時，也使其面臨著巨大挑戰(zhàn)。為在多元化市場競爭環(huán)境下，推動區(qū)域經(jīng)濟的進一步發(fā)展，提升創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平，不斷提高地區(qū)經(jīng)濟開放程度也是目前地方政府工作的重中之重。據(jù)調(diào)查在區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易往來愈發(fā)頻繁的今天，提高區(qū)域經(jīng)濟開放水平在一定程度上不僅有助于提升創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平，挖掘區(qū)域創(chuàng)新潛能，與此同時也為驅(qū)動發(fā)展注入了新的動力和活力，但對于東北地區(qū)而言，由于地方政府受傳統(tǒng)企業(yè)發(fā)展理念根深蒂固的影響，在發(fā)展過程中未能從根本上認識到經(jīng)濟開放對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，因此內(nèi)部經(jīng)濟開放程度較低，驅(qū)動發(fā)展水平較為緩慢。

（四）地方政府的驅(qū)動發(fā)展創(chuàng)新氛圍不強烈

對于企業(yè)而言，企業(yè)文化氛圍與企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和效率存在一定的內(nèi)在聯(lián)系。因此，就目前來看在當(dāng)前東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，驅(qū)動發(fā)展成效與預(yù)期發(fā)展目標之間始終存在一定差距的主要原因之一，就是由于地方政府的驅(qū)動發(fā)展創(chuàng)新氛圍不濃厚。東北老工業(yè)基地創(chuàng)新氛圍不濃厚主要表現(xiàn)在兩方面，即高等教育水平和創(chuàng)新平臺建設(shè)。經(jīng)大量調(diào)研數(shù)據(jù)分析可知，高等教育水平的高低對區(qū)域科研環(huán)境的創(chuàng)建和人才培養(yǎng)質(zhì)量具有直接影響，就目前來看作為創(chuàng)新平臺建設(shè)重要一環(huán)的科技企業(yè)孵化器是科技成果和科技型企業(yè)的培育服務(wù)機構(gòu)，是創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的紐帶和平臺，但相比發(fā)達省份亦或是沿海地區(qū)，我國東北老工業(yè)基地區(qū)域內(nèi)部高等教育水平參差不齊，再加之創(chuàng)新平臺建設(shè)上，東北老工業(yè)基地孵化器雖數(shù)量較多但卻存在規(guī)模較小、發(fā)展緩慢和收入不穩(wěn)定等問題，驅(qū)動發(fā)展成效勢必將受到一定影響。

三、地方政府在東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展問題的優(yōu)化處理對策

（一）制定科學(xué)完善的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃

在當(dāng)前“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略實施過程中，地方政府在創(chuàng)新基地驅(qū)動發(fā)展中具有無可替代的作用，但通過大量調(diào)研數(shù)據(jù)分析可知，政府的過度干預(yù)也對驅(qū)動發(fā)展造成了十分不利的影響，因此為確保地方政府在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中的實踐效益最大化發(fā)揮，制定科學(xué)完善的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃對地方政府驅(qū)動發(fā)展行為進行戰(zhàn)略性指導(dǎo)是十分必要的。就目前來看在制定戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)過程中，一方面東北老工業(yè)基地地方政府需根據(jù)區(qū)域發(fā)展實況和實際特點，綜合考慮區(qū)域內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，科學(xué)制訂創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在突破原有體制機制障礙限制的基礎(chǔ)上，最大限度地激發(fā)科技作為第一生產(chǎn)力的巨大潛能；另一方面政府還要在中央政府頂層設(shè)計和科學(xué)的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)上，以區(qū)域發(fā)展實況和特點為立足根本，建立健全完善的政策制度框架，以此在對后期驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展進行規(guī)范性約束的同時，以此來營造一個公正公平的政策環(huán)境，進而保障地方政府在區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中引領(lǐng)作用的充分發(fā)揮。

（二）確保地方財政政策的有效落實

目前而言在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)過程中，地方財政投入力度不足也是影響驅(qū)動發(fā)展質(zhì)量和效率的重要因素，因此為從根本上改善當(dāng)前驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)狀，確保地方財政政策的有效落實也是政府推動區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的有效手段。經(jīng)大量調(diào)研數(shù)據(jù)分析可知，確保地方財政政策的有效落實在一定程度上不僅能從根本上激發(fā)區(qū)域驅(qū)動創(chuàng)新活力，此外在帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、提高區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動競爭力等方面也發(fā)揮了重要作用。但通過上述分析可知，相比發(fā)達省份亦或是沿海地區(qū)，東北老工業(yè)基地的財政創(chuàng)新投入仍處于較低水平，因此為從根本上改善當(dāng)前上述發(fā)展問題，一方面，東北老工業(yè)基地地方政府需不斷加大財政科技投入和突破性創(chuàng)新財政支持，以此為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供重要基礎(chǔ)保障的同時，確保驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展處于相對安全的環(huán)境中；另一方面，為不斷提高區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平，東北老工業(yè)基地地方政府還要積極通過稅收手段促進區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，具體而言就是當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^采取“營改增”來不斷降低區(qū)域產(chǎn)業(yè)的稅負，以此在為主體創(chuàng)新注入新動力的同時，也為后期驅(qū)動發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

（三）不斷優(yōu)化和改善地方政府的公共服務(wù)能力

雖然對于某些地區(qū)而言，東北老工業(yè)基地的公共服務(wù)擁有良好基礎(chǔ)，但從長遠發(fā)展來看卻缺乏增長力，因此要想改善東北老工業(yè)基地創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)狀，不斷優(yōu)化和改善地方政府的公共服務(wù)能力也是十分必要的。究其原因不僅是因為公共服務(wù)能力是衡量地方政府的重要標準之一，同時完善健全的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施也為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)保障。目前來看在進行地方政府公共服務(wù)能力優(yōu)化和改善過程中，一方面，地方政府需加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，以此為后期驅(qū)動創(chuàng)新提供更好基礎(chǔ)性服務(wù)的同時，改善當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀；另一方面，東北老工業(yè)基地地方政府還要不斷提高社會保障水平、不斷完善基本社會保險制度體系，以此在不斷優(yōu)化公共服務(wù)制度的基礎(chǔ)上，為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動水平的不斷提高打下堅實基礎(chǔ)。

（四）不斷加快建設(shè)開放型創(chuàng)新體系

在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)進程不斷推進的新市場經(jīng)濟常態(tài)下，為從根本上改善當(dāng)前驅(qū)動發(fā)展現(xiàn)狀，不斷加快建設(shè)開放型創(chuàng)新體系也是現(xiàn)階段東北老工業(yè)基地地方政府的重要戰(zhàn)略手段，對促進區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展具有重要的意義。但通過上述分析可知，當(dāng)前東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟開放程度較低，各省內(nèi)部經(jīng)濟開放程度也存在明顯差異，因此為從根本上改善當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，推動基地創(chuàng)新驅(qū)動的進一步發(fā)展，東北老工業(yè)基地地方政府除了要加強科技領(lǐng)域的國際交流合作外，還要充分利用外資和國際創(chuàng)新資源。

四、結(jié)語

總而言之，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是東北老工業(yè)基地在經(jīng)濟新常態(tài)下實現(xiàn)經(jīng)濟的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和全面振興的必由之路。