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    黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治困境與對(duì)策分析

    2020-01-19 23:14:42高曉璐
    關(guān)鍵詞:黃河流域流域高質(zhì)量

    王 利,高曉璐

    (河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475001)

    黃河流域高質(zhì)量發(fā)展對(duì)于提高領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)安全方面有著十分重要的作用。但是長(zhǎng)期以來,黃河流域受生產(chǎn)力水平和地理位置的制約,以及人為干涉,導(dǎo)致流域的治理與開發(fā)能力不協(xié)調(diào),出現(xiàn)水土資源流失、生物多樣性的種類和數(shù)量銳減、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后等一些困難和問題。

    如何在發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境,是黨和政府以及學(xué)界高度重視的問題,并且已經(jīng)形成許多有價(jià)值的研究結(jié)論。國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于黃河流域的治理層面,針對(duì)黃河流域頻發(fā)的洪水威脅、水資源承載力、水土流失等方面展開具體論述并提出異地搬遷、制定生態(tài)環(huán)境法規(guī)與補(bǔ)償政策、通過經(jīng)濟(jì)技術(shù)等手段提高治理能力,保護(hù)沿河居民安全。在習(xí)近平總書記提出高質(zhì)量發(fā)展的思路之后[1],黃河流域的生態(tài)建設(shè)理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,重視治理的同時(shí)也注重質(zhì)量。連熠在《堅(jiān)持黃河高質(zhì)量生態(tài)保護(hù),推進(jìn)流域高質(zhì)量綠色發(fā)展》一文中提出要建設(shè)長(zhǎng)治久安的幸福河,重點(diǎn)推進(jìn)“兩區(qū)一廊道”保障發(fā)展質(zhì)量。國外學(xué)者Robert認(rèn)為應(yīng)該建立流域環(huán)境公益訴訟法律體制,完善流域管理制度;Husni Syam 主張建立公共利益的水管理政策;其他學(xué)者從彈性法律、氣候變化對(duì)流域治理的影響等方面提出流域發(fā)展的具體措施。

    學(xué)者們主要是針對(duì)水資源的利用和污染問題對(duì)黃河流域展開具體研究,目的在流域的治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文主要研究法律的宏觀調(diào)控能力對(duì)黃河流域保護(hù)和治理產(chǎn)生的影響,強(qiáng)調(diào)在治理流域生態(tài)問題保護(hù)居民安全的同時(shí)重視流域的整體發(fā)展,針對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)存在的缺陷進(jìn)行分析,為高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

    一、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的必要性

    習(xí)近平總書記提出要推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子,抓緊頂層設(shè)計(jì),完善法治建設(shè)。實(shí)際上,國務(wù)院2010年已經(jīng)發(fā)布文件聚焦黃河流域水資源利用規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)“十三五”時(shí)期將其作為生態(tài)保護(hù)和金融發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域,故而近年來,國家不僅把流域建設(shè)作為重大發(fā)展戰(zhàn)略,而且不斷從法治層面加以引導(dǎo),確保黃河流域的保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)。

    1.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與法治建設(shè)的聯(lián)系。法律以其獨(dú)有的規(guī)范作用,通過教育、指引、評(píng)價(jià)人們的行為,預(yù)測(cè)行為導(dǎo)致的后果,并加以強(qiáng)制性的懲戒,來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略一樣,是為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展總目標(biāo)而制定的重大國家戰(zhàn)略。推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要從落實(shí)法治建設(shè),加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),治理黃河水害隱患,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,堅(jiān)持改革開放,積極參加“一帶一路”建設(shè)等多種途徑加以促進(jìn)和保障。其中,法治建設(shè)作為頂層設(shè)計(jì)的重要支柱,加上其獨(dú)有的規(guī)范性和強(qiáng)制性,可以為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供明確、可靠的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范,為開發(fā)與治理保駕護(hù)航。并且,法治建設(shè)是諸多保障因素中唯一可以涵蓋其他保障因素的包容性發(fā)展因素。

    2.法治建設(shè)對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的保障意義。法律可以確認(rèn)和保障適合黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。法律通過經(jīng)濟(jì)關(guān)系的確認(rèn),可以更好地服務(wù)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,給發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障;法通過規(guī)定企業(yè)和公民各自的權(quán)責(zé)進(jìn)而規(guī)范流域內(nèi)企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的行為,調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力,促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展;法可以明確執(zhí)法準(zhǔn)則和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)通過公權(quán)力維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序,保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展有序進(jìn)行,對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,法無授權(quán)即禁止,只有確切規(guī)定法律準(zhǔn)則和行政標(biāo)準(zhǔn),才能執(zhí)法有據(jù),在防止公權(quán)力肆意使用的同時(shí),用宏觀調(diào)控的手段保障市場(chǎng)秩序;法可以對(duì)流域上中下游的資源實(shí)行合理配置,建立跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制,促進(jìn)共商共建共享。

    二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨的法治困境

    新中國成立以來黃河治理取得了巨大成就,黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在逐步提高,但是黃河仍然存在洪水威脅、水資源短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等突出困難和問題,對(duì)此習(xí)總書記強(qiáng)調(diào),歸根到底還是流域出了問題。要從流域?qū)用孀ゾo法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化法治對(duì)于發(fā)展的導(dǎo)向作用,提高發(fā)展質(zhì)量。但是目前來看,黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨著法治保障體系不健全、法律制度創(chuàng)新性有待加強(qiáng)、整體社會(huì)法治氛圍尚未形成這些具體困境。

    1.法治保障體系不健全。近年來涉及黃河流域綠色發(fā)展的法治理念、系統(tǒng)性的立法、行政執(zhí)法的機(jī)制、科學(xué)技術(shù)檢測(cè)手段等還不完善,缺乏適用于綜合治理、融合生態(tài)保護(hù)以及國家生態(tài)安全一體化的法律體系。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前與黃河有關(guān)的規(guī)范性法律文件有364部,主要涉及水利建設(shè)、資源環(huán)境、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、“三農(nóng)”問題、交通旅游五個(gè)方面,占比90.7%。[2]同長(zhǎng)江等流域的法治保障制度相比,黃河流域生態(tài)司法保護(hù)在頂層設(shè)計(jì)方面明顯不足,由此引發(fā)了不利于黃河流域法治建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的一系列后果。

    首先,黃河流域的治理和發(fā)展的矛盾不能得到很好的解決。我國的《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律對(duì)解決部分流域環(huán)境問題提供了法律依據(jù),但是缺少關(guān)于流域發(fā)展和保護(hù)的法律規(guī)范,再加上各個(gè)法律關(guān)注的焦點(diǎn)不同,不能對(duì)流域生態(tài)環(huán)境形成一體化的保護(hù)。黃河流域的生態(tài)保護(hù)不僅是對(duì)環(huán)境要素的保護(hù),還在于協(xié)調(diào)環(huán)境要素與其他要素之間的關(guān)系,建設(shè)循環(huán)流動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng),維持發(fā)展和保護(hù)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。法治體系的不完善導(dǎo)致流域的各個(gè)區(qū)域無法制定統(tǒng)一的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),降低了司法審判的一致性和權(quán)威性。其次,在沒有健全的法治保障體系的背景下,地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)于黃河流域治理和發(fā)展的理念也存在分歧,實(shí)踐中存在重治理輕發(fā)展或反之的情況。最后,流域的司法區(qū)域按照行政區(qū)域劃分而忽視自然規(guī)律,缺少流域跨區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,無法實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用,限制了司法保護(hù)功能的發(fā)揮,不利于構(gòu)建流域高質(zhì)量發(fā)展的法治體系。

    2.法律制度創(chuàng)新性有待加強(qiáng)。黃河流域立法過于原則化,導(dǎo)致法律存在疏漏,無法形成嚴(yán)密的體系,不利于具體操作。環(huán)境保護(hù)和污染防治法中確立的若干制度缺少促進(jìn)落實(shí)的具體操作標(biāo)準(zhǔn),配套細(xì)則也未進(jìn)一步明確,這樣的制度基本上就形同虛設(shè)[3],再加上我國改革開放四十多年以來,工業(yè)發(fā)展基本傳承了粗放型的增長(zhǎng)模式,雖然激發(fā)了沿河周邊工業(yè)的生產(chǎn)活力,提高了居民生活水平,但是隨之而來的資源能源損耗和環(huán)境問題也愈發(fā)突出,國家政策和法律指引沒有注意協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和環(huán)境質(zhì)量、資源綜合利用以及自然規(guī)律之間的關(guān)系,過分追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,突破了黃河流域環(huán)境和資源的承載能力,增加了黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的壓力;《環(huán)境保護(hù)法》和其他相關(guān)法律法規(guī)中并未普遍建立生態(tài)司法保護(hù)制度,立法者希望通過生態(tài)補(bǔ)償制度激勵(lì)公眾積極參與和深化環(huán)境保護(hù)的理念由于缺乏具體的法律保障而無法實(shí)現(xiàn),基本停留在號(hào)召和設(shè)想層面。現(xiàn)有的法律制度對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治建構(gòu)并不嚴(yán)謹(jǐn),已經(jīng)明顯跟不上時(shí)代發(fā)展的節(jié)奏,新時(shí)代,新發(fā)展,新方法,要著力創(chuàng)新法律制度,讓法治促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展而不是限制或者約束發(fā)展。

    其次,黃河流域一直以治理為主而在一定程度上忽視流域的發(fā)展,黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治保障制度嚴(yán)重缺位。相較于長(zhǎng)江、淮河等流域的法治保障體系,黃河流域的法治保障尤為薄弱。《長(zhǎng)江保護(hù)法》已經(jīng)列入人大立法計(jì)劃,《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》步入正軌已有兩年;江蘇省按照生態(tài)功能區(qū)的劃分設(shè)立了長(zhǎng)江(南片、北片)、太湖、洪澤湖流域基層、中級(jí)法院等環(huán)資審判機(jī)構(gòu);1950年國務(wù)院對(duì)于淮河流域也頒布了一系列保障措施。但是目前還沒有保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的具體法律,缺乏一部概括性的法律將黃河流域的生態(tài)保護(hù)、沿河地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、跨區(qū)域管理、相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的減損或增加用法律條文加以明確。

    第三,通過對(duì)黃河流域現(xiàn)行有效的法律進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn),中央層級(jí)的立法有95件,地方規(guī)定的有562件,地方工作文件有332件,地方其他規(guī)范文件有200件,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章有20件[4],規(guī)范黃河流域治理與開發(fā)的地方立法大多屬于等級(jí)不高、缺乏強(qiáng)制力的“軟法”,其作為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律依據(jù),并未切實(shí)發(fā)揮法律的保障作用。

    3.社會(huì)整體法治氛圍尚未形成。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的落實(shí)離不開習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想的指引。雖然我國生態(tài)文明體系日益成熟,確立了“五位一體”的戰(zhàn)略布局以及“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念,但是對(duì)于黃河流域生態(tài)法治理念的宣傳不到位,再加上公眾欠缺保護(hù)流域、自覺守法的意識(shí),致使法治化建設(shè)的社會(huì)化程度不高。

    黃河流域目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡,尤其是黃河上游的甘肅等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠,相較于中游的晉陜?cè)S河金三角、中原城市群和下游的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū),黃河上游地區(qū)的落后更加明顯。[5]不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致生態(tài)文明思想在黃河流域不同區(qū)域內(nèi)的推廣和接受程度也不盡相同:在經(jīng)濟(jì)開發(fā)水平相對(duì)薄弱的區(qū)域,資源利用與經(jīng)濟(jì)效益不成正比,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能使人民的生活水平達(dá)到溫飽的情況下暫緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展去促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)顯然是行不通的;在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū),長(zhǎng)時(shí)間對(duì)黃河流域資源的索取也導(dǎo)致諸多生態(tài)問題,經(jīng)濟(jì)水平的提升與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不成正比,此時(shí)地方政府對(duì)于環(huán)境法治保護(hù)理念的宣傳,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的推廣,更可能被公眾接受。

    在構(gòu)建完善的法治保障體系,提高全社會(huì)的法治保障意識(shí)之后,如果沒有專業(yè)的法律人作出客觀、公正、合法、合理的審判,法律就不能發(fā)揮懲戒違法行為的作用,失去保障高質(zhì)量發(fā)展和治理生態(tài)環(huán)境的意義。

    三、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)對(duì)策

    我們要遵循習(xí)近平總書記的講話精神,在尊重自然規(guī)律的前提下,注重協(xié)調(diào)保護(hù)和治理的矛盾,以綠色為手段,保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,讓黃河造福于人民。要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢(shì),抓緊頂層設(shè)計(jì),推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

    1.加快完善法治保障體系。在促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,協(xié)調(diào)黃河流域開發(fā)與治理的關(guān)系,推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè),按照自然發(fā)展規(guī)律劃分管轄范圍時(shí),一個(gè)健全的、高效的法治保障體系是必不可少的。

    首先,要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要梳理我國目前關(guān)于黃河流域的立法數(shù)量和種類,在現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)上有針對(duì)性地立改廢,使其具有實(shí)操性。圍繞黃河流域的保護(hù)和治理,建構(gòu)層次清晰、系統(tǒng)全面的黃河法律體系。確定黃河流域生態(tài)保護(hù)的基本原則,圍繞基本原則展開立法工作,取締過時(shí)的法律規(guī)范,堅(jiān)守保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的法治底線,絕不突破生態(tài)紅線;制定符合新時(shí)代發(fā)展的法律規(guī)范,確保黃河流域法治建設(shè)符合最新的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)并且具有前瞻性,使執(zhí)法活動(dòng)有法可依;地方政府應(yīng)結(jié)合流域?qū)嶋H情況將原則性規(guī)范細(xì)化落實(shí),制定保障生態(tài)紅線的地方性法規(guī),對(duì)突破生態(tài)紅線行為,必須加大懲處的力度[6];對(duì)于不能預(yù)料的突發(fā)情況,黃河流域各省市區(qū)要結(jié)合本地的實(shí)際情況積極變通,構(gòu)建應(yīng)急機(jī)制。根據(jù)流域上中下游的發(fā)展差異,合理分配流域的水土等資源,注意環(huán)境要素和其他要素之間的聯(lián)系,根據(jù)地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平制定因地制宜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[7],建立循環(huán)高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)機(jī)制。落實(shí)生態(tài)信息公開和披露機(jī)制,使治理過程和發(fā)展?fàn)顩r公開透明,充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù),建立全面的資源管理、生態(tài)評(píng)估、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管系統(tǒng),監(jiān)控流域的生態(tài)環(huán)境變化。

    其次,要發(fā)揮執(zhí)法的震懾和保障作用,加強(qiáng)黃河流域行政執(zhí)法體系建設(shè),完善流域和區(qū)域相結(jié)合的水行政執(zhí)法機(jī)制,落實(shí)以河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制為核心的河湖執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任體系。[8]明確執(zhí)法范圍和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),充分考慮黃河流域上中下游的經(jīng)濟(jì)差異,探索建立跨區(qū)域執(zhí)法的聯(lián)防聯(lián)控法律體系,重視黃河河道的復(fù)雜程度,按照自然規(guī)律進(jìn)行體系構(gòu)建。加強(qiáng)流域執(zhí)法是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵途徑,我們要嚴(yán)防祁連山生態(tài)環(huán)境破壞、秦嶺北麓違建等破壞流域環(huán)境等事件的發(fā)生,絕不姑息已經(jīng)發(fā)生的違法行為,加大懲罰力度預(yù)防非法行為的發(fā)生;堅(jiān)持法律面前人人平等的原則,清查陳年舊案,對(duì)違規(guī)者及時(shí)處罰,嚴(yán)厲打擊流域違法行為,促進(jìn)黃河流域生態(tài)健康。

    第三,加快黃河專門立法。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱不僅有先天因素,人為破壞也是重要原因。企業(yè)為了追求利潤,經(jīng)常向沿河流域非法排放廢液,造成突發(fā)環(huán)境事件,如2014年蘭州市自來水苯超標(biāo)和2017年欒川縣榆木溝尾礦庫6號(hào)溢流井坍塌等事件[9],均產(chǎn)生了較為惡劣的社會(huì)影響?,F(xiàn)有的政策標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的能力不足,應(yīng)該考慮制定一部概括性的以保障黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為主線的黃河保護(hù)法,將實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和事后總結(jié)的教訓(xùn)歸納在一起為立法提供理論基礎(chǔ),用強(qiáng)制性規(guī)范約束公眾的行為,從根源上杜絕違法行為發(fā)生,保證在高質(zhì)量開發(fā)流域的同時(shí)治理生態(tài)環(huán)境,可以從區(qū)域劃分、經(jīng)濟(jì)模式、水資源開發(fā)與治理、生態(tài)補(bǔ)償、行政執(zhí)法等方面制定系統(tǒng)性的黃河保護(hù)法。

    2.創(chuàng)新法律制度體系。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人民生活質(zhì)量的提高,不斷下降的環(huán)境質(zhì)量以及現(xiàn)有的環(huán)保制度早就不能滿足人民對(duì)于美好生態(tài)環(huán)境的需要,也不能促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量的發(fā)展,環(huán)境法律制度需要不斷創(chuàng)新以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化、滿足人民對(duì)于美好生活環(huán)境的向往、發(fā)揮對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的保障作用。首先,國家政策和法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)沿河工業(yè)轉(zhuǎn)變高消耗低增長(zhǎng)的發(fā)展模式,在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)充分考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系,提高資源利用率,根據(jù)自然增長(zhǎng)的速度合理使用和分配資源,解決沿河居民因資源分配不均引發(fā)的沖突,為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造必要的政策環(huán)境;按照《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定的計(jì)稅依據(jù)、稅收減免等要求對(duì)納稅人合理收稅,增加環(huán)境投入的成本減輕國家財(cái)政的壓力,豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问剑{(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性。其次,借鑒淮河、長(zhǎng)江以及英國泰晤士河的治理經(jīng)驗(yàn),制定黃河流域生態(tài)保護(hù)的具體措施,所有公民都是流域保護(hù)的義務(wù)主體,必須積極承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的職責(zé);理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的關(guān)系,在企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式的同時(shí),政府對(duì)沿河工業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)等環(huán)評(píng)制度,加強(qiáng)環(huán)境管理,提高治理能力現(xiàn)代化。再次,對(duì)于國家層面抽象性的環(huán)境法通過地方環(huán)境立法加以細(xì)化,地方立法應(yīng)該在上位法的框架下不斷創(chuàng)新[10],將經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)治理相結(jié)合,制定操作性強(qiáng)的具有強(qiáng)制力的“公法”,根據(jù)黃河流域不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)生活方式進(jìn)行區(qū)別立法,以水資源的承載力為標(biāo)準(zhǔn),完善適合地方高質(zhì)量發(fā)展的法律體制機(jī)制。

    3.加強(qiáng)關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)的普法教育。法律只有得到人民的遵守才能達(dá)到立法目的,對(duì)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法治建設(shè)而言,法治觀念是不可或缺的理念保障:第一,通過保護(hù)和弘揚(yáng)黃河文化,堅(jiān)守文化自信,強(qiáng)化黃河文化的感染力和號(hào)召力,同時(shí)將法治元素融入黃河文化宣傳中,加強(qiáng)公眾的認(rèn)同感和歸屬感。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展離不開公眾的參與,當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c不僅有利于黃河流域法律制定的民主化、科學(xué)化,而且降低了執(zhí)法成本,讓法律在陽光下實(shí)施。[11]第二,在考慮區(qū)域環(huán)境承載能力的前提下,利用地域優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游業(yè)。例如,以黃河文化為主題舉辦的三門峽國際黃河旅游節(jié),對(duì)于擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宣傳保護(hù)環(huán)境的理念都極為有利。第三,嚴(yán)格貫徹“誰執(zhí)法,誰普法”的原則,加強(qiáng)執(zhí)法部門精準(zhǔn)普法的義務(wù),設(shè)立流動(dòng)紅旗和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提高相關(guān)部門的積極性。加強(qiáng)對(duì)于鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的普法教育,重視居民的環(huán)境參與權(quán),對(duì)于發(fā)展和治理沖突嚴(yán)重的區(qū)域進(jìn)行必要的資源傾斜,彌補(bǔ)當(dāng)?shù)匾驗(yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)造成的經(jīng)濟(jì)損失,促進(jìn)全民守法。

    針對(duì)法律人才欠缺的問題,要提高環(huán)境法律人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平,構(gòu)建環(huán)境與資源保護(hù)共同體,深化教育教學(xué)改革,從源頭上培養(yǎng)專注于黃河流域保護(hù)的法律人才。

    四、結(jié) 語

    法律規(guī)范通過確定經(jīng)濟(jì)關(guān)系,制定恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式,明確主體責(zé)任,分配流域資源等方式,確保黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,協(xié)調(diào)治理與開發(fā)之間的矛盾。針對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法治體系出現(xiàn)的短板和缺陷,必須從加快完善全面的法治保障體系、創(chuàng)新具體的法律制度體系、加強(qiáng)關(guān)于流域生態(tài)保護(hù)的普法教育等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)黃河流域進(jìn)行發(fā)展與保護(hù)的同時(shí)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益,實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

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