農(nóng)村基層黨組織整體功能作用發(fā)揮研究
——基于公共衛(wèi)生危機(jī)視角

倪躍達(dá) 楊麗媛 中共蘭溪市委黨校

公共衛(wèi)生危機(jī)治理考驗(yàn)著黨和政府的執(zhí)政能力，而一個(gè)地方應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的治理能力和水平，往往與這個(gè)地方黨組織整體功能作用是否得到有效發(fā)揮密切相關(guān)。農(nóng)村是廣大人民的群眾生產(chǎn)生活的重要載體，也是公共衛(wèi)生資源投入相對(duì)薄弱的區(qū)域，一個(gè)地方的農(nóng)村公共衛(wèi)生危機(jī)處理能力直接反映了這個(gè)地方黨委政府的危機(jī)治理能力。歲末年初爆發(fā)并影響至今的新型冠狀病毒性肺炎疫情，對(duì)黨員干部群眾來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)關(guān)乎大局的大考，疫情防控工作開(kāi)展以來(lái)，農(nóng)村基層黨組織整體功能得到有效發(fā)揮，疫情防控成效明顯。

一、公共衛(wèi)生危機(jī)特征

人類發(fā)展史就是一部公共衛(wèi)生危機(jī)化解的發(fā)展史。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，公共衛(wèi)生危機(jī)一旦爆發(fā)通常相較以往而言更加容易快速傳播，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與文明社會(huì)相生相伴。公共衛(wèi)生危機(jī)是由于原因不明疾病、重大傳染疫情、食物中毒等所導(dǎo)致公眾健康遭受損害或面臨損害威脅，在危機(jī)爆發(fā)初期對(duì)疾病成因不明或擔(dān)心感染風(fēng)險(xiǎn)而容易導(dǎo)致公眾恐慌。

因而公共衛(wèi)生危機(jī)往往具有突發(fā)性、群體性、不確定性等特點(diǎn)。

1.突發(fā)性特征。危機(jī)在公眾毫無(wú)心理準(zhǔn)備和物質(zhì)防范的情況下突發(fā)而至，人們?nèi)狈τ行У膽?yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，需要在觀察危機(jī)中探索應(yīng)對(duì)危機(jī)的對(duì)策，因而難以做到第一時(shí)間就有效拿出辦法來(lái)化解危機(jī)，而措手不及的應(yīng)對(duì)方式又容易引發(fā)公眾恐慌心理蔓延。

2.群體性特征。危機(jī)爆發(fā)后通常連續(xù)效應(yīng)或連鎖反應(yīng)，它不局限于某一小眾范圍，往往會(huì)由點(diǎn)到線到面擴(kuò)散而殃及整個(gè)社會(huì)。公共衛(wèi)生危機(jī)在全社會(huì)的爆發(fā)，靠某單一力量難以有效遏制和消除，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量參與其中，通過(guò)“橫向到邊、縱向到底”無(wú)死角阻擊危機(jī)蔓延，直至消除危機(jī)。

3.不確定性。因?yàn)閷?dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)的疾病或疫情具有傳染性和病因不明性，其引發(fā)的災(zāi)難后果大大超出了社會(huì)承受力，造成社會(huì)財(cái)富和物資資源的巨大損失。農(nóng)村衛(wèi)生條件相對(duì)滯后，村民們的衛(wèi)生意識(shí)也相對(duì)薄弱，鄰里之間走動(dòng)相對(duì)密切，因而更容易導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)惡化。此外，公眾恐慌情緒往往會(huì)比疾病或疫情本身帶來(lái)更大的破壞力，對(duì)危機(jī)的遏制和消除起到反向作用。

二、農(nóng)村基層黨組織在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的功能發(fā)揮

歲末年初爆發(fā)的新冠疫情是建國(guó)后面臨的一次最為重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，表現(xiàn)為傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大。農(nóng)村基層黨組織在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中充分發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用，哪里是疫情防控一線，哪里就有黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)，哪里就有黨員沖鋒在前。鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道黨委、各村黨支部堅(jiān)決貫徹落實(shí)上級(jí)有關(guān)防疫抗疫的決策部署要求，用行動(dòng)踐行初心使命，打贏了這場(chǎng)疫情防控阻擊戰(zhàn)，化解了重大公共衛(wèi)生危機(jī)。

1.農(nóng)村基層黨組織在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中政治功能的發(fā)揮。面對(duì)疫情，農(nóng)村各基層黨組織迅速行動(dòng)，第一時(shí)間啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，構(gòu)建了一道外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的安全防線。形成由支部牽頭，協(xié)同村民代表、志愿者等成立防疫小分隊(duì)，關(guān)口前移，觸角延伸，重心下沉，以強(qiáng)大政治引領(lǐng)力阻斷疫情傳播力，確保村民生命安全和身體健康。廣大黨員在疫情防控工作中當(dāng)先鋒作表率，夜以繼日?qǐng)?jiān)守陣地，從村口進(jìn)出到上門摸排，從衛(wèi)生清潔到物質(zhì)保障，從政策宣傳到心理疏導(dǎo)，從輿情監(jiān)測(cè)到輿論引導(dǎo)，從衛(wèi)生檢疫到應(yīng)急處置，有效防止疫情輸入和擴(kuò)散，增強(qiáng)了群眾安全感和獲得感。

2.農(nóng)村基層黨組織在公衛(wèi)生危機(jī)治理中服務(wù)功能的發(fā)揮。疫情的肆虐，打亂了人們正常的生產(chǎn)生活秩序，菜場(chǎng)、超市等日常必需品采購(gòu)點(diǎn)不少關(guān)閉了，給村民們的生活帶來(lái)了諸多不便。一些地方建立了由黨員、入黨積極分子組成的“紅色代跑員”服務(wù)機(jī)制，為居家隔離對(duì)象、老弱病殘等群體“代跑”購(gòu)買生活物資，辦理日?，嵤?，切實(shí)解決群眾生活難題。與此同時(shí)，堅(jiān)持疫情防控為了村民，疫情防控依靠村民的理念，積極組織發(fā)動(dòng)老年協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)等社會(huì)組織，建立巡邏勸導(dǎo)小分隊(duì)，筑牢裙防群治主陣地。針對(duì)企業(yè)面對(duì)疫情出現(xiàn)的防疫難題、資金難題、用工難題等，主動(dòng)上門了解企業(yè)困難和實(shí)際需求，用心用情用力幫助解決難題，做到主動(dòng)對(duì)接、精準(zhǔn)服務(wù)。

3.農(nóng)村基層黨組織在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中發(fā)展功能的發(fā)揮。為最大限度減少疫情不利影響，保障農(nóng)業(yè)復(fù)耕復(fù)產(chǎn)和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。一些村黨支部一方面抓好生活秩序恢復(fù)和農(nóng)作物春耕播種，幫助村民聯(lián)系農(nóng)業(yè)專家指導(dǎo)復(fù)耕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府堅(jiān)持與企業(yè)同頻共振，一手抓防疫抗疫不放松，一手抓安全有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。通過(guò)暢通溝通聯(lián)系渠道，及時(shí)了解企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)中遇到的困難和問(wèn)題。及時(shí)通過(guò)微信群、釘釘群等渠道發(fā)布企業(yè)復(fù)工指導(dǎo)工作手冊(cè)，明確企業(yè)復(fù)工條件、報(bào)備程序和所需資料，讓企業(yè)主足不出戶掌握政策動(dòng)態(tài)。落實(shí)“一人一企”“每日一訪”等溝通聯(lián)系機(jī)制，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)企業(yè)做細(xì)做實(shí)防疫各項(xiàng)工作，確保安全有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

4.農(nóng)村基層黨組織在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中法治功能的發(fā)揮。建立疫情防控責(zé)任清單，通過(guò)黨員干部帶頭遵法守法，引導(dǎo)群眾守法信法，服從法律法規(guī)，對(duì)外地回鄉(xiāng)人員做好政策宣傳，落實(shí)好行動(dòng)軌跡主動(dòng)申報(bào)和14天居家隔離等措施。推動(dòng)“黨建網(wǎng)”“治理網(wǎng)”雙網(wǎng)結(jié)合，推行“全科網(wǎng)格+紅色網(wǎng)格”公共衛(wèi)生危機(jī)治理模式，實(shí)行“一網(wǎng)格一黨支部”。完善以基層黨組織為核心、各類社會(huì)組織為依托的基層群眾工作體系，確保公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，做到依法防控、高效防控，防止信息失真、謠言傳播、瞞報(bào)漏報(bào)等現(xiàn)象發(fā)生，防止暴力防控，違法堵路、亂砸物品、隨意抓人打人等現(xiàn)象發(fā)生。

三、農(nóng)村基層黨組織在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的優(yōu)化路徑

從當(dāng)前基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演變規(guī)律看，農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)治理能力相對(duì)較弱，要進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織整體功能，有效提升抵御公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)乃至其他風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)斗力，需要優(yōu)化以下幾方面：

（一）更新危機(jī)治理理念，提升政治引領(lǐng)力

推進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理，應(yīng)當(dāng)在治理理念上與時(shí)俱進(jìn)、有機(jī)更新，需要牢固樹(shù)立同舟共濟(jì)、榮辱與共的風(fēng)險(xiǎn)治理命運(yùn)共同體理念。在危機(jī)襲來(lái)時(shí)，每個(gè)個(gè)體都會(huì)或多或少受到風(fēng)險(xiǎn)的侵?jǐn)_，只是被侵?jǐn)_的程度多少有所不同而已。要通過(guò)危機(jī)治理理念更新，千方百計(jì)提高全民健康素養(yǎng)，將公共衛(wèi)生危機(jī)治理的關(guān)口向前移，做好危機(jī)教育、健康教育，把這些教育知識(shí)內(nèi)容納入文化下鄉(xiāng)、文化進(jìn)村等載體中，提高健康教育的覆蓋面，從源頭抓公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范，提高村民防護(hù)意識(shí)和衛(wèi)生意識(shí)，改變不良衛(wèi)生習(xí)慣。通過(guò)理念教育宣傳等方式，增強(qiáng)村民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的認(rèn)可度和參與度，以此提升農(nóng)村基層黨組織的政治引領(lǐng)力。

（二）優(yōu)化危機(jī)治理資源，提升服務(wù)保障力

農(nóng)村在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件中，需要各類資源要素保障支撐，包括公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控物資資源、服務(wù)資源、人力資源、信息資源等，這些資源能否有效調(diào)配整合，將直接影響危機(jī)處置成效。加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)防控物資的儲(chǔ)備，包括對(duì)口罩、防護(hù)服、防護(hù)帽、酒精、藥品、體溫計(jì)等，因地制宜構(gòu)建必要的“流動(dòng)式”“資源共享式”物資儲(chǔ)備、調(diào)配。加大農(nóng)村基層公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控支持力度，增強(qiáng)基層公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)支撐力。增強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的處理能力，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村黨員干部、入黨積極分子、鄉(xiāng)賢、村民代表等群體的應(yīng)急專業(yè)培訓(xùn)，建立一支具有公共衛(wèi)生危機(jī)處置專業(yè)素養(yǎng)和能力的保障隊(duì)伍，提高危機(jī)治理能力。做好各部門應(yīng)急信息的統(tǒng)一、及時(shí)、權(quán)威發(fā)布，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理時(shí)多元主體之間信息的有效互動(dòng)和獲取。

（三）完善危機(jī)治理機(jī)制，提升法治作用力

公共衛(wèi)生危機(jī)治理應(yīng)當(dāng)建立黨委政府主導(dǎo)、部門協(xié)同推進(jìn)、群眾積極參與的良好格局。實(shí)現(xiàn)由條塊分割治理向多元融合系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。基層黨組織要在做好群眾工作過(guò)程中，提升群眾信任度，使群眾在公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，不信謠、不傳謠，聽(tīng)黨指揮，主動(dòng)將自身融入到危機(jī)處置工作中，履行社會(huì)責(zé)任，為防御奉獻(xiàn)各盡其力。應(yīng)當(dāng)遵循法治思想和法治方式，依法開(kāi)展危機(jī)治理。堅(jiān)持措施適度原則情況下，通過(guò)合理、合法舉措開(kāi)展危機(jī)處理，防止重管控疏法治現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活需求而因地制宜開(kāi)展危機(jī)處置，如在開(kāi)展疫情防控具體工作中應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化、村規(guī)民約等軟法層面特征，開(kāi)展精準(zhǔn)防控、科學(xué)防控，加強(qiáng)在危機(jī)治理和疫情防控中對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心關(guān)愛(ài)。

（四）改進(jìn)危機(jī)治理方式，提升發(fā)展凝聚力

面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，采取什么樣的手段和方式直接決定了危機(jī)處理的效率和社會(huì)滿意度。就拿本次新冠疫情來(lái)說(shuō)，農(nóng)村基層始終處于防控一線，基層黨組織引領(lǐng)下的基層一線防疫力量，為遏制疫情暴發(fā)蔓延作出了重大貢獻(xiàn)。而上級(jí)防疫政策或惠民措施的落地都需依靠基層工作人員執(zhí)行和落實(shí)，如何把上級(jí)疫情防控政策按本村特點(diǎn)進(jìn)行具體化、規(guī)范化落實(shí)，是對(duì)農(nóng)村基層黨員干部政策理解力、政策執(zhí)行力的一次大考。改進(jìn)危機(jī)治理方式，就需要加強(qiáng)對(duì)基層人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)引導(dǎo)和培訓(xùn)，以科學(xué)激勵(lì)機(jī)制讓實(shí)干者不吃虧，讓肯干者嘗甜頭，發(fā)揮正向引導(dǎo)作用，增強(qiáng)基層黨員干部在危機(jī)治理下的責(zé)任感、使命感。改進(jìn)危機(jī)治理方式的另一方面就是要做好危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，積極排查區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生危機(jī)隱患，如有發(fā)現(xiàn)異?，F(xiàn)象就應(yīng)當(dāng)按預(yù)案程序第一時(shí)間上報(bào)，并啟動(dòng)危機(jī)干預(yù)，力求將異?，F(xiàn)象、危機(jī)苗頭及時(shí)遏止，為提升地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展贏得寶貴的時(shí)間和機(jī)遇。

（五）暢通危機(jī)治理信息，提升組織行動(dòng)力

在公關(guān)衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)，沒(méi)有人能獨(dú)善其身，都會(huì)或多或少被危機(jī)侵襲和影響著，可以說(shuō)處在危機(jī)下的每個(gè)人都是利益共同體和生命健康攸關(guān)者。因此，構(gòu)建一個(gè)面向利益共同體的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通機(jī)制顯得尤為重要。一個(gè)有效的公告衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)信息溝通機(jī)制應(yīng)有四大支撐：一是以全體利益相關(guān)者健康為中心。面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)襲來(lái)，單一的個(gè)人往往顯得勢(shì)單力薄、無(wú)能為力，這樣的狀態(tài)下個(gè)體通常期望獲取黨委政府發(fā)布的權(quán)威信息，如目前危機(jī)動(dòng)態(tài)如何，如何預(yù)防感染，如何參與疫情防控志愿服務(wù)，基層黨委政府正在如何處理危機(jī)等系列信息。這些信息的及時(shí)獲取有利于緩解村民恐慌情緒，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。二是基層黨組織為主導(dǎo)力量。農(nóng)村基層黨組織在風(fēng)險(xiǎn)治理中是主導(dǎo)力量，這一力量的強(qiáng)弱，直接影響到危機(jī)治理的好與差。但是主導(dǎo)力量也不是全部力量，而應(yīng)通過(guò)這一主導(dǎo)力量團(tuán)結(jié)動(dòng)員其他力量參與危機(jī)治理、風(fēng)險(xiǎn)防控工作中。三是可雙向互動(dòng)溝通。向公眾及時(shí)、精準(zhǔn)、權(quán)威發(fā)布信息是危機(jī)管控和風(fēng)險(xiǎn)遏制的重要方面，而了解公眾所關(guān)心關(guān)注的問(wèn)題，及時(shí)消除他們對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂也是非常重要的方面。四是與信息發(fā)布平臺(tái)如媒體、新媒介等溝通密切。農(nóng)村基層黨組織應(yīng)及時(shí)將信息報(bào)上級(jí)，同時(shí)又應(yīng)當(dāng)讓村民有便捷的渠道獲取最新的防疫信息、風(fēng)險(xiǎn)處置信息等，滿足公眾的信息可渴求。暢通了信息溝通渠道，就能有效提升農(nóng)村基層黨組織在危機(jī)治理過(guò)程中的組織力、行動(dòng)力。

在各類危機(jī)治理特別是公共衛(wèi)生危機(jī)的治理中，基層是聯(lián)防聯(lián)控的主戰(zhàn)場(chǎng)、主陣地，農(nóng)村基層始終處在防控第一線。只有充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在疫情防控、傳染病阻斷等公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的主心骨作用，只有把農(nóng)村基層黨組織的政治功能、服務(wù)功能、法治功能、發(fā)展功能充分運(yùn)用起來(lái)，才能形成上下聯(lián)動(dòng)、深度融合、多元參與的良好風(fēng)險(xiǎn)防控體系，抵御危機(jī)、戰(zhàn)勝危機(jī)，進(jìn)而團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。